“从当前国情以及城市化进程来看，我国亟须构建‘两横三纵’的城市化战略格局。国家发展与改革委员会秘书长杨伟民在《中国发展报告2010》的首发式上称，在城市化快速推进过程中，清晰合理的城市化空间布局导向极为重要。

当前，我国正处于快速城市化时期。我国城市化率年均提高0．9个百分点，是同期世界上城市化规模最大的国家，也是速度最快的国家之一。但随着城市化的快速发展，一系列由于城市空间布局不合理而导致的城市化问题也随之而来。

杨伟民表示，从我国发展的国土空间全局和中华民族的永续发展出发，构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以主要的城市群地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区和城市为重要组成的“两横三纵”城市化战略格局势在必行。

国土资源有限，城市化应集中开发

年来，随着中国城市化进程的加速，城市发展对空间的需求增大，尤其是许多大中城市面临着城市空间的外向快速扩展以及城市内部空间的频繁重组。

我国国土空间辽阔，但适宜开发的面积并不宽裕，人均面积就更少。资料显示，中国约60%的国土空间为山地和高原，且空气稀薄。适宜城市化开发的面积中扣除必须保护的耕地和已建设空间，今后可用于城市化开发的面积只占全国陆地国土空间的3%。

我国的城市化可供选择的地域空间极为有限，如何协调城市化的加速发展带来的城市空间需求压力与有限的国土资源之间的矛盾，保障社会经济的健康和可持续发展，创造宜居的城市环境，是当前迫切需要解决的问题。

对此，杨伟民认为，城市化应在适宜开发的很小一部分国土空间展开，产业集聚布局、人口集中居住、城镇密集分布。构建“两横三纵”的城市化战略格局，在继续提升环渤海、长江三角洲、珠江三角洲等现有特大城市群整体功能和国际竞争力基础上，在其他适宜开发的区域，引导形成若干新的大城市群和区域性城市群。

但他强调，我国很多地区存在城市化以行政区为界限以及各级行政区都追求城市化的现象，导致城市化的空间布局分散，致使我国在城市化发展、经济布局以及国土空间开发中出现各种问题。

对此，由中国发展研究基金会发布的《中国发展报告2010》指出，实现城市化是就国家发展的总体而言，并不是每个行政区，每个层级的行政区都要实现城市化。同时，城市化的空间布局，只能占据很小的一片国土，大部分国土应该是农业空间和自然生态空间。

该报告提出，我国应在以下六项原则的指导下构建“两横三纵”的城市化空间布局。这些原则主要包括：有利于人口、经济和资源环境的空间均衡；有利于保持和增强生态产品的提供能力；遵循不同区域的主体功能；充分考虑不同空间的资源环境承载能力；严格控制不同区域的开发强度；严格控制工业生产空间的低效率扩张，提高城镇居住空间的比例。

围绕“两横三纵”，着重发展五类城市空间

为更好地促进我国城市化开发，《中国发展报告2010》提出，围绕“两横三纵”的城市化战略格局，综合考虑资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力以及政治的、民族的各方面因素，城市化空间布局应按照特大城市群、大城市群、其他城市化地区（大都市区、城市圈、城市带）、边境口岸城市、点状分布的中小城市和小城镇五类来考虑，并实行有区别的城市化方针。

该报告提出，我国城市化的空间布局，应首先优化开发3个特大城市群，即环渤海（京津冀、辽中南和胶东半岛）、长三角、珠三角；其次，重点发展8个大城市群，即哈长（黑龙江哈大齐和吉林的长吉）、闽东南、江淮、中原、长江中游（长株潭（长沙、株洲、湘潭）、武汉城市圈、昌九（南昌、九江））、关中平原、成渝（成都、重庆）和北部湾，这些大城市群，应该形成3000万—6000万的人口规模，按照每个城市群平均集中5000万人口计算，这八大城市群地区可以集聚4亿多城市人口；第三，要培育发展其他城市化地区，即冀中南、太原城市圈、呼包鄂榆、贵阳城市圈、昆明城市圈、藏中南、兰州—西宁、宁夏沿黄、新疆天山北坡地区等，这些地区除藏中南和宁夏沿黄地区，具备形成1000万有些甚至可以达到2000万城市人口规模的条件；第四，壮大陆路边境口岸城市，如丹东、图们、绥芬河、黑河、满洲里、二连浩特、伊宁、喀什、日喀则、瑞丽、河口、凭祥、东兴等市；最后，要点状发展其他中小城市和小城镇。

杨伟民表示，上述这五类城市空间，未来可以集中10亿左右的城市人口，基本可以满足2030年中国人口达到14．6亿人高峰值、城市化达到65%时对城市化空间的需要。

“两横三纵”宏观布局 给城市留下绿水青山

中央城镇化工作会议12月12日至13日在京举行，会议明确了“两横三纵”的城市化战略格局。这一宏观布局有助于降低东部沿海特大城市的开发强度，并将帮助西部地区发展为新的经济增长极。

据介绍，目前我国城镇化率已超过50%，城市人口首次超过农村人口，土地资源紧缺成为新的瓶颈。这种情况在北京、上海、深圳等经济发达城市尤为突出。

在城市规划中，“开发强度”是一个重要指标，是指一个区域中建设空间占整个空间的比重，形象地说，就是建筑物和水泥地面等道路、设施所占地面的比例。此前，已有专家提出，“比较国际大城市，如伦敦的开发强度是23.7%，日本的平均开发强度是15%，东京的开发强度最高也只有29.4%。但上海的开发强度已达36.5%，如扣除崇明、长兴、横沙等岛屿，估计开发强度为50%，已经很高了。”专家指出，开发强度不是越高越好，这一指标越高，相应的城市农业用地和生态用地会减少，在一定程度上可能会削弱可持续发展能力。

对此，本次中央城镇化工作会议明确要求，要科学设置开发强度，尽快把每个城市，特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

专家认为，控制开发强度的一个重要措施，即调整空间结构，同时构建“两横三纵”的城镇化战略格局。

所谓“两横三纵”，即以（欧亚）陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以轴线上其他城市化地区和城市为重要组成的城市化战略格局。

徐逢贤认为，“两横三纵”的发展模式，最利于中小城市的发展。建立这一发展格局后，伴随交通沿线的城市圈相应的建设完善，东部地区的传统产业可以向西部转移，在产业转移和发展过程中，新的城市圈将慢慢形成。

中央财经领导小组办公室副主任杨伟民认为，“两横三纵是一种使经济和人口更区域集中的格局，这样才能够给自然留下更多的空间；是资源利用更加区域集约、高效的格局。同时，一个容纳几千万人口或者上亿人口的大城市群，本身就可以形成一个相对独立的比较完整的产业体系，会大大地减少大跨度的物流运输，相应的物流成本也会大大降低。”