上世纪八十年代以来，面对改革开放带来的经济高速发展态势，能源供应难以满足迅速增长的需求，节能受到必要的重视，节能取得了显著的成绩。市场经济初步建立以来，能源供需关系出现了重大的变化。能源价格经过改革调整，已基本反映了市场的能源边际成本。能源相对价格水平已经不低，有效地引导了市场条件下的能源消费，盲目性生产基本消除。企业竞争促使成本下降，降低能源成本成了许多产品增强市场竞争力的重要内容，节能的微观经济性成为关键驱动力；产业结构的调整和变化，以及市场对企业生产的硬约束，带来了明显的节能效果。

1997年以来，中国的能源消费总量出现了未曾预料的下降变化。中国能源消费近年变化的原因比较复杂，也没有国内和国际的先例，需要做深入的研究工作才能得到较好的答案。其原因可能包括以下几个方面：经过近20年的改革开放努力，我国经济终于摆脱了带有计划经济印记的短缺经济态势，形成了以需求方硬约束为特点的市场经济运行环境，国内外市场的竞争压力，极大地促进了产业的多层次结构性调整变化，使重复建设和低水平扩张受到了极大地压制，社会经济总体的运行效果提高；我国的基础原材料生产总量水平可以支撑远高于目前水平的下游产业，给产业结构调整提供了可能和条件；国企改革消除了相当数量的低效能源消费；经过改革的能源价格水平提供了有效的消费引导，促进了能效的提高；和市场经济体系相适应的政策干预仍然起了作用；对环境保护的关注和实施行动，不仅对现有的能源消费产生了作用，而且对产业发展起了引导作用；以城市地区为中心的能源结构变化，带来了相应的能效结果；等等。

在新的市场条件下，解决能源短缺已不是节能和提高能效的驱动力。一些能源供应部门反而出现了由于供应能力过剩，因此要开辟新的消费市场，刺激能源消费的动机和做法，以争取更大的市场份额和经济利益。

从宏观经济的发展趋势看，保持必要的较高增长速度具有经济和社会政治的需要，扩大内需将成为今后相当一段时期的主要经济政策努力方向。为了经济发展的目标，必然要鼓励终端消费包括能源消费的扩张，鼓励新的消费以拉动需求，包括新的用能途径，其中建筑用能、交通用能的上升将比较明显。

另一方面，对能源部门的经济效益和相关社会问题的关注和实际影响，大于节能的呼声。对长期的能源平衡和能源安全的关注难以和短期的、直接经济运行的利益取向有机地联系起来。政府内部对节能和能源效率的重视程度实际上是下降了。原有节能管理体系和机制的功能和效果受到挑战。由于能源供需的形势发生变化，控制供应的节能管理方式已不起作用。政府在投资和项目设定方面的直接控制力减弱。直接用于节能项目的财政支持数量甚微。随着政府机构的改革，能源和节能主管行政编制大幅度减小，上世纪80年代以来建立起来的能源和节能管理组织体系的许多部分已经不复存在。新的节能管理体制有待在新的市场条件下在政府职能中进一步确定和落实。

中国能源效率的提高不能单纯依靠市场机制。市场约束和产业升级仍将在相当一段时间内起提高能效的促进作用，使按GDP计算的能源消费效率提高。但是，由于中国的城市化和工业化过程仍需要经历至少30年的时间，产业升级的水平将长期受到中国二元经济结构的影响，按GDP计算的能源效率可能将在相当长的一个时期难以赶上发达国家的先进水平。

进入WTO以后，中国的劳动力成本可能还将在相当长的一个时期内保持竞争力，但资源性的成本，包括土地的价格，特别是能源的成本将不具有竞争性。煤炭生产的成本由于安全性的考虑和环境的压力，有可能明显上升。石油的价格已经国际化，由于资源的分布和长距离输运，天然气的价格可能要高于很多国家。如果中国在全球化的进程中仍然要保持上升势头，能源技术必然要尽快和国际先进水平靠近，才可能在许多产品的竞争力上得到保证。从长期发展的要求来看，中国到2020年左右，必须把基本的能源技术水平提高到当时的国际先进水平。也就是说，届时我国的发电、供热、炼油、一般通用能源设备、重要的消费性用能设施和设备，以及高能耗产品生产技术和装备的平均能效水平应该达到国际较先进水平。

加快工业化和城市化意味着每年有一千几百万人口要从农村进入城镇，几百万人要进入工业和其他非农业生产领域。其人均能源消费将明显提高。这个过程增加的能耗是其他减耗因素所不能抵消的。同时，在这个工业化和城市化的过程中，资本的积累过程、低价非技术劳动力的成本条件，必然带来一个首先使用低成本设备和工艺的过程，因此往往会为大量落后设备和工艺提供生存空间。生活和消费性的能源使用一方面是经济发展的必要动力，另一方面又会不可避免地增加能源消费。在城市化的进程中，农村能源商品化的进程加快，传统的可再生能源的使用将大幅度地减少，现代化的可再生能源技术有可能跟不上这个进程。

如上所述，中国可能还要经过二三十年的努力，才能在能源技术的平均水平上，赶上国际先进水平。在这个过程中，国际能源技术的进步，无疑将对中国的能源技术和能效水平起重要的推动作用。随着这个技术水平差距的缩小，这种外部作用的效果将逐渐减弱。中国在能源技术发展方面的自主开发能力必须加强，以不断推动能效的持续提高。同时，渐渐起重要作用的将是决定人均能源消费量的消费模式。如果发达国家的人均能源消费量不能有较大程度的下降，由于全球化的影响，中国早晚在人均能耗方面将向发达国家的水平接近。由于主要的消费品和消费用途有全球趋同的发展趋势，单靠中国一个国家很难开拓一种新的消费方式。由于中国人El和自然资源的条件限制，中国可能永远不会成为人均能耗最高的国家。但也很难想象在其他发达国家人均能耗仍然保持很高的同时，中国能用低得多的人均能耗实行现代化。可以预见，如果中国真正能够实现在下世纪中叶达到现代化的目标，中国将会面对重大的能源挑战。使中国的能源效率提到一个没有先例的高度，光靠市场经济的自发作用，是远远不够的。必须在政策介入方面找到新的途径。在现阶段，提高全民的资源忧患意识，在市场经济的自然作用之外，采取政策措施仍然十分必要。除信息、标准、技术推广等措施之外，还要进一步考虑长期的能源价格政策。同时，推动环境保护，也是节能的重要驱动力。中国还要及早考虑可持续发展的消费方式的设计和引导实施。没有这些努力，就难以实行有中国特色的现代化。长期坚持节能优先必须成为中国可持续发展能源战略的一个重要基本点。

二、适应终端能源需求的变化趋势，实现能源结构的转变，加快发展天然气

中国长期以来能源结构以煤为主，是造成能源效率低下，环境污染严重的重要原因。近年来终端能源需求的结构和总量变化，以及以中心城市为开端的环保要求，使优化一次能源结构成为能源发展的重要趋势。

但是，石油进口的快速增长，加之国际油价在去年的大幅上扬，使能源供应保障问题受到多方关注。天然气的开放利用，需要重新大规模建设天然气的长距离输运基础设施。对天然气成本和价格的估计引起了对未来相关能源成本的激烈讨论和担心。优化能源结构能否实现仍然有着不确定性。也有意见认为中国以煤为主的能源结构不但难以改变，而且从资源保障和能源安全的角度出发，应保持以煤为主的能源结构。

能源结构的优质化是社会经济发展的必然趋势。随着人民生活水平的提高和城市化的发展，对气体和液体燃料的需求必然不断扩大。环境保护的要求，也使直接燃煤，特别是在众多的中小型锅炉和窑炉中直接烧煤难以为继。市场经济的竞争，使以煤炭为原料的化肥和化工产品离不开财政补贴或市场保护。另一方面，煤炭生产过程中的安全事故不断，所带来的大量环境、社会问题远远没有恰当地反映到煤炭的生产和使用成本中来。能源结构的优化，不是人的主观愿望能决定的。

当前和今后几十年内，石油和天然气仍将是世界范围的主要能源。特别是天然气的发展方兴未艾。天然气的利用不仅有很好的环境效果，建立在天然气基础上的能源技术，也是当前和今后长时期内能源效率最高的技术。我国的天然气基础比较薄弱，在形成天然气基础设施网络的时期，需要大量的投入和政策支持。十五期间正在实施的西气东送工程意义重大。天然气基础管网一旦建成，将带动天然气开发的进程，有望使天然气的实际成本明显降低。在天然气的发展问题上，需要国家的支持和协调。

三、从实际出发，实施煤炭的清洁利用

优化能源结构与充分合理利用我国的煤炭资源并不矛盾。在能源结构优化的过程中，煤炭必然将退出一些使用领域，但是煤在中国能源中的地位仍将十分重要。目前，我国煤炭的使用技术和方式与可持续发展的社会经济发展目标有很大的差距，是我国能源系统的主要环境污染来源。在可持续发展能源战略中，煤炭的利用，首先要解决相应的环境污染问题。

从世界能源系统的发展趋势来看，未来煤炭的主要应用途径仍然是发电。在有天然气可以利用的地方，天然气、燃气、蒸汽联合循环技术可以达到更高的发电效率，也有更好的环保性能。但是只要采取适当的措施，燃煤电厂仍然可以做到清洁发电，效率的提高也还有较大余地。从中国的实际情况出发，煤的清洁利用首先要解决的是落实目前直接燃煤的大气污染问题。其中，燃煤电厂的脱硫问题应该首先予以解决。燃煤电厂脱硫技术是十分成熟的技术，现在是利用不利用的问题。如果连烟气脱硫都实现不了，其他什么IGCC或煤气化液化就更难以实现了。要解决煤炭的清洁利用问题一定要从中国的实际情况出发，要看到中国今后几十年内燃煤发电以及其他的燃煤利用将仍然是煤炭的主要用途，洁净煤技术的主要发展方向要围绕煤炭的主要利用方面。目前煤炭供应过程和转换过程中有大量可以立即行动而且对煤炭的清洁利用有明显实效的事情可做。如煤炭的筛选和洗选，更加合理地煤质管理和配送，型煤的利用，水煤浆利用等，都大有潜力。

煤炭的气化和液化有可能作为远期技术储备。有必要认真分析比较先进的燃煤发电技术和将煤炭转换成气或液体燃料后再用于发电的效率、环境影响以及经济性。至少在相当时期内，先进的燃煤发电技术还将有很大的竞争力。如果考虑以煤为原料提供液体或气体燃料的话，则必须全面分析评估其经济可行性，还要考虑全过程的环境影响。除此以外，还必须考虑能源系统的总体效率。与石油及天然气比较，煤炭的气化和液化的能源系统效率要远远低得多。如果设想中国将来要用煤炭为一次能源来提供气体和液体燃料，则中国的整体能源效率将远远低于采用石油和天然气提供气液燃料的国家，也将落后于世界的平均水平。另一方面，越来越迫近的全球气候变化的限制因素，将使煤炭的使用逐渐受到碳排放的严重制约。这些因素在煤炭的气化和液化技术开发和未来应用时必须充分予以考虑。

四、系统考虑电源结构，水电、核电要实施长期的发展计划

中国的石油和天然气资源相对人口而言十分有限。在未来的终端能源消费结构中，电力的比例将不断扩大。与石油和天然气价格相对便宜的国家相比，中国有可能必须使电力在终端能源中的比例高于这些国家。对发电能源结构要有长期的规划，避免临时和缺乏系统规划的选择。

首先要尽量利用水力资源。中国水力资源丰富，目前利用率很低，发展潜力巨大。水电项目可以很好地和防洪、抗旱、农业灌溉结合起来，取得更大的综合社会经济效益。当然，水电大坝的建设可能存在对流域生态环境的影响，需要在大坝设计和建设时给予充分和恰当地考虑。采取必要措施，使这些不利影响减到最小。在考虑发展水电可能产生的一些不利影响时，应该综合分析比较各种可能的发电能源的环境影响。在中国的实际条件下，在可以预见的时间内，煤炭仍然将是主要的发电能源。与煤炭生产、运输、发电过程中产生的种种环境问题比较起来，水电是一种对环境和生态影响小得多的清洁能源。如果把水电的巨大综合社会经济效益考虑在内，发展水电的优越性就更加突出。“十五”规划提出的西电东送，为开发水电提供了更好的机遇，应当加紧实施，消除各种体制上的障碍，使我国的水电发展能够得到长期、稳定地较快发展，避免出现新的反复。

在考虑是否发展天然气发电时，不但要在不同电源方案中进行综合比较，还应该对同一能源的不同使用方向的合理性进行比较分析。天然气是否应该用来发电，不仅要与煤电比，更要考虑在我国天然气资源相对不足的长期条件下，是否首先应用天然气替代大量中小燃煤锅炉和窑炉。从环境保护的角度来看，要使中小型锅炉或窑炉能达到较高的污染排放控制水平是十分困难的，相对而言，电厂排污控制则可行得多。为了实现我国能源的可持续发展，必须尽快解决现有的一些体制性障碍，使资源的配置符合全社会环保效果最大化和成本最小化的原则。

核电是一种可靠的清洁能源，核电的安全性已经达到很高的水平。在现有技术条件下，核废料的处理也可以得到妥善地解决。与燃煤电厂实际带来的环境和人身安全问题相比，核电的优越性是十分明显的。发展核电符合我国实现可持续发展能源战略方向。应该根据中国的实际国情，确定核电发展的技术方向，实施长期和稳定的发展战略，避免摇摆和干扰。对我国而言，核扩散问题不应成为选择核电技术的主要因素。应把重点放到经济性以及安全性的选择上来，通过引进和国产化，使核电产业尽快达到经济规模，使核电的成本降下来，以实现核电发展的长期目标。

五、推动环境保护，为可持续发展能源战略的实施创造必要的外部条件

保护环境是可持续发展的一个基本点，在我国可持续发展能源战略中既要考虑到如何在能源的开发转换利用过程中的污染防治和环境保护，还要考虑在能源结构和效率方面如何适应不断提高的环保要求。环保本身也是推动能源技术发展的基本动力之一。

当前在发达国家，环境保护要求已经成为决定能源结构，从而决定能源成本的重要因素。我国的环境考虑将在今后逐步成为能源结构选择越来越重要的因素，能源结构的清洁化，对能效的提高也有很大的推动作用。由于中国的环境面临的问题和挑战是多层次多方面的，环境保护的进展仍有相当大的不确定性。特别是环境问题的立法和执法，受到社会经济系统惯性的影响，执行的力度和时间性都受到制约。因此，更严格的环境标准的制定要与中国的社会经济发展进程协调一致。由于环境问题的外部性特点，环境污染和保护的内部化不会自然发生，需要在各个层次达成共识，形成法律、技术标准、执行监督的完整体系。在这个方面进行各种政策干预和公众教育推动的余地很大。为了实现可持续发展的能源战略，应该在能源发展的各个环节充分考虑环保的需要。能源基础设施庞大，使用期很长。能源系统一旦建成，改变起来不但成本很高，还要用几十年的时间。所以在能源建设中不但要考虑环境保护现在的要求，而且要充分预见今后的环境要求。

六、做好可再生能源发展的战略安排

中国在可再生能源发展方面做了很多工作。过去的重点放在解决农村和边远地区的能源供应上，近几年来，现代商品化可再生能源逐渐成为发展的重点。其中，太阳能热水器已形成规模市场，大型风力发电也有多处示范。但总的说来，商品化可再生能源的发展仍然十分有限。

随着农村经济的不断发展，以及城市地区扩大了对农村地区的经济辐射作用，农村地区从传统可再生能源向商品化石能源转换的步伐加大。特别是在经济发达地区和城市周边地区，农村能源商品化的比例已经不小。但是，目前的现代可再生能源技术还不能适应这个转换过程，或是技术不够成熟，或是成本太高，难以和传统的化石能源竞争。中国发展可再生能源必须考虑农村发展的要求。我国城市化的过程还要持续几十年。我们不可能要求农民长期使用落后的传统可再生能源，也不可能让农民一下子跳越到比商品化石能源还贵的现代可再生能源系统上去。在这个方面还需要进行深入认真地分析研究，提出有效的技术和实施方案来。发达国家早已完成了城市化和工业化的过程，在发达国家开发的现代可再生能源技术一般是基于现代化石燃料为主的能源系统，其技术经济可行性不一定适合发展中国家的实际。我们必须在借鉴先进可再生能源技术的同时，自主开发适合于国情的技术。这不仅对我国是十分有益的，而且可以为很多发展中国家提供新的选择。

中国的电力系统发展迅速，扩张势头还要保持许多年，为现代可再生能源的发展创造了潜在的、可观的市场。在推动现代可再生能源发电应用时，应充分考虑可再生能源发电的环境效益，使其环境外部性能够反映到合理的电价体系中来。在不考虑环境成本的条件下，可再生能源很难和传统化石能源相竞争。这方面要做充分的定量分析，以取得共识，才可能反映到相关的经济政策中去。对风电等可再生能源发电提供优惠政策，要对各种政策的经济成本和效益进行详细的分析和评估，特别是应对支持政策条件下风电等可再生能源发电技术成本下降的可能潜力和进度要有具体分析。这种分析必须结合我国的风电产业的发展实际才能进行。另一方面，对大水电等影响重大的可再生能源也应重点考虑，综合协调。这样才有利于有效地推动我国的可再生能源事业的发展，只凭主观热情或简单地引用概念难以达到预期的效果。