民国八年（1919年）巴黎和会期间，中国代表团于3月8日提出《德奥和约中应列条件说帖》，以颜惠庆建议的各款为基础列出对德和约应列条件九款。4月下旬，巴黎和会宣布对德和约大纲。4月29日，中国提出修正草案，除了次日三国会议议定德国前在胶州及山东省所有各项权利一概交于日本之外，中国所提其余条款大致获得同意。5月2日，陆征祥致电北京外交部称：“我国于对德各项，如领事裁判权之撤销、津汉各租界之收回、关税之自由、赔款之废止、债务之没收、损失之赔偿、天文仪器之索还等类，大致均已商允各国列入草约。”5月7日，《凡尔赛和约》公布。《凡尔赛和约》除了第156款至158款规定德国在山东权利归日本享有外，第128款至134款还对中德关系作出了规范。6月28日，中国代表因力争保留修正草案中的山东条款被拒而拒绝签署《凡尔赛和约》。

7月3日，广州军政府主席总裁岑春煊致电北京，建议政府宣言对德国解除战争状态，恢复和平，并表示将另电商“中德如何磋商订约”。北京外交部原拟照会驻北京各协约国公使，由中国政府单方面声明终止战事状态，但为免流弊等而委交美籍法律顾问德尼斯（William Culler Dennis）研究。7月17日，德尼斯呈交意见书，建议中国政府先探明德国对中德间战事状态与协约各国同时终止的意见和对废除中德条约的意见，若德国愿照中国提议办理，与中国恢复邦交，双方同处平等地位，中国便可承认连带的条款，如归还德人财产，及允许德人来华等事。至于条约细则，则从缓商议，日后妥订正式详细条约。在中国政府是否应照会各国公使方面，德尼斯反对同时照会中立国公使而认为：“此项照会措词须从笼统，惟可将中国对协约各国始终一致，暨中国希望中德战事与协约各国同时终止之意叙入，并可告以中国已设法办理以期达此目的矣。”

7月18日，陆征祥致电北京，主张由国会通过中德战事终了。7月23日，大总统徐世昌根据陆征祥的建议向众议院提交了咨文《对德恢复和平案》。8月1日和2日，众议院和参议院分别通过了此项提案。9月15日，徐世昌以大总统的名义颁发终止对德战争状态的文告，文告称：“我国因约内关于山东三款未能赞同，故拒绝签约；但其余各款，我国固与协约国始终一致承认。协约各国对德战事状态既已终了，我国为协约国之一，对德地位当然相同。”10月25日，孙中山领导的广东军政府也发布文告，宣布终止对德战争状态。

据颜惠庆日记记载，民国七年（1918年）12月21日，德国领事卜尔熙（（Herbert von Borch））请杨度的儿子带消息给中国公使馆称：“德国现在态度和解，愿意放弃治外法权；在处理山东问题上也向着中国。”此后，在巴黎和会期间，中国即筹备中德商约。

民国八年（1919年）7月3日，陆征祥致电北京称：“与各全权筹商善后办法二端，即：①奥约需往签字，则中国仍在协约国团体之内，仍可为国际联盟发起会员之一；②对于德约自应先望他国能为我调停，较诸我即径与日商，稍合步骤；此间如能商妥，拟即补签德约。”7月中旬，有意调停中日争执的美国国务卿兰辛（Robert Lansing）拟出调停办法，后来美国因国会不批准《凡尔赛和约》而单独与德商议和约，调停遂作罢。与此同时，中德展开实质接触——颜惠庆于7月中旬派使馆秘书张允恺到柏林与德国接触，陆征祥也于10月初派代表团成员外交部参事刘崇杰到柏林进行调查。

8月2日，日本外相内田康哉声明：日本之一贯政策为中国承认《凡尔赛和约》后，即由中日谈判将山东主权归还中国，“日本所欲保持者，不外中国已许德国经济上之特权而已。”之后，少数报纸有中国将补签德约之说，在巴黎的日本代表芳泽谦吉也劝告顾维钧速行补签德约，并由中日直接开始交涉。顾维钧和陆征祥均反对中日直接交涉山东问题，所以顾维钧于8月14日致电北京称：“于彼（法、美）未批准德约以前，就目下情形，在我似仍以暂不补签为宜。”陆征祥于8月17日致电北京提出建议：“目前美国上议院反对和约仍力，按照事实与国际上对我良好之空气，我国补签问题尚未达相当之时机，似应坚持静候，一面仍与各方密切进行。”陆征祥与顾维钧详加研究后，均认为山东问题应坚持静候，遂于8月21日再致电北京，建议山东问题不宜中日直接交涉，将来视情势发展可有三种做法：其一，待美国保留山东条款后，中国援例要求保留，补签德约，待美国与各国重行磋商办法，或可得较优结果；其二，若美国批准全约，再与日本交涉；其三，如认为与日本直接磋商为不利，或磋商后无效，则向国际联盟提案。8月23日，北京政府电令：“奉大总统谕：外务关系重要，奥约签字后，委员团即应解散，陆总长即行回国……顾专使暂留巴黎，办理德约事宜，该约关系尤巨，所有善后进行方法，仍应由陆总长于未回国以前，商同各使妥慎筹划，期有确切办法，以图挽济，是为至要。”

10月底，北京外交部顾问宝道呈交意见书给北京外交部，在权衡德单独媾和与实行《凡尔赛和约》两种处理中德问题的方式的得失后，建议政府采取未签和约而可享其规定利益之法，即中国政府重申9月15日总统布告终止对德战争状态的要旨，强调中国因山东三款拒绝签约，其余各款，中国与协约国始终一致承认。11月18日，北京政府院部处委员会讨论宝道呈交的意见书，结论是实行《凡尔赛和约》可解决中德问题，但是存在着2个问题：①若各国不承认，中国进退维谷；②山东问题棘手。

11月22日，陆征祥指示颜惠庆与德国外交部保持接触，并将刘崇杰以私人身份赴柏林与德国外交部官员克里平（Hubert Knipping）的会谈记录寄给颜惠庆。11月29日，颜惠庆电告陆征祥称：已派张允恺赴柏林；次日，又指示张允恺在柏林应持“忍耐又谨慎地等待”的态度。

12月2日，颜惠庆电告北京外交部：德国人和奥国人愿回中国。北京外交部复电指示：只有家眷留在中国的德国人，或中国雇用的德国专家可以入境。不久，德国透过各种渠道主动提出要求。12月13日，颜惠庆通过张允恺得知德国政府的要求，遂于12月18日电告北京外交部：“德政府盼望我国者三事，一是请中国勿再收没德侨及公司财产。二是准德人自由在华贸易，勿留难来往中国护照，自由寄发邮物电信，并准发密电；以上各节，将来再定条件；商约未定前，德人听中国法律办理。三是拟请中国政府承认前天津副领事希古贤（Dr. Fr. Siebert）为非正式外交官，在北京代表德人事，由前德华银行之鄂葛岭（A. J. Eggeling）同办。”同时提到：“德政府并不表示订约意见，仅提出要求，殊与我派员驻德意旨背驰；应提出阁议，决定抵制条件，电示，以凭转达德政府。”

北京外交部接到报告，正拟逐条驳复德国要求时，又接颜惠庆电称德政府交来中德订约节略一件：

①中德恢复和平，德政府愿照新有主义，与中国订约，注重商务；

②未订约前，德政府请中政府本互相主义，规定临时办法，

甲：取消处置敌国人民及其私产之条规，并停止执行战时条例，准两国商民自由往来贸易、函电；

乙：德政府进出口商务，按照中政府上年八月一日新税则纳税，在德华侨，德政府允照最优国对待，且德政府承认张秘书官为中政府非正式代表，请中政府承认前天津副领希古贤为德政府非正式代表，并准德国即派相当人员至华，以便重联正式关系；

③何时何地开订新约，请中政府即复；

④以上各节，请中政府即日议决。

北京外交部在研究德国要求后认为问题的关键在于海关税则。此前，北京政府屡次要求修改税则，列强以种种理由拖延。到第一次世界大战爆发时，协约各国答应中国增加关税至切实从价值百抽五作为中国的参战条件之一。民国七年（1918年）1月，各国与中国代表在上海召开修改现行进口税则委员会，至12月19日签订《修改各国通商进口税则》，经各国政府批准后，于民国八年（1919年）8月1日施行。然而，这两次改订税则“亦不过改订货价，而值百抽五之率则仍旧惯”。此外，北京政府为摆脱协定关税之束缚，利用对德、奥宣战机会，于民国六年（1917年）12月25日公布《国定关税条例》八款，进口外国货除有条约协定者，区分为奢侈品、无益品、资用品、必要品，分别课以5%—100%的税率。这本是针对德、奥而设，战后北京政府除在巴黎和会中要求关税自主外，还将国定关税扩大到所有“无约国”，民国八年（1919年）6月13日公布的《侨居境内无约国人民课税章程》即规定：无约国人民运货进口应遵照国定关税条例完纳海关税课。

德国主动提出要求时，北京政府正努力收回关税自主权，德国却表示只愿照民国八年（1919年）8月1日的海关新税则纳税，北京外交部对此非常不满，于是提出说帖称：“税务一项，前经国务会议议决：‘嗣后无论何国订约，均须按照国定税率办理。’现若与德国订约，自应抱定此旨，德政府所拟按照新税则纳税一节，断难照允。又第一条称，愿照新有主义订约一节，本国政府自应表示赞同。对于订约之时间、地点及派员来华各节，现在中国对于德约尚未签字，此事自应暂从缓议。”

民国九年（1920年）1月12日，中华民国国务会议议决：“照外交部所拟办理。”1月26日，北京外交部函告各相关部会对德处理方针：“其自愿来华者，需具有事理经中政府特许，方准入境。寄发密电邮信，德国对于华侨尚未弛禁，中国碍难独宽。税务一项，前经阁议议决：嗣后无论何国订约，均须按照国定税率办理。德国未便独异。所请按照新税则纳税一节，碍难照允。Siebert……Eggeling……当此德约尚未签字之时，如以该二员为非正式代表，我国不便承认；即将来补签德约，此等人员亦难接待。至订约之时期地点及派员来华各节，在德约未经签字以前，应暂从缓议。”随后，颜惠庆将北京外交部的指示转交德国外部。不久，颜惠庆即收到德政府答复节略，大体注重先行派员来华为非正式的协商。对此，颜惠庆认为：“德约补签尚无时期，德政府既急于订约，似不宜过于拒绝，不如利用其机，详细思议，俟补签后实行。”3月9日，颜惠庆在柏林与德国外交部官员克里平非正式晤谈，克里平表示德国暂时同意尊重中国关税自主并承认中国对外国人民的法律管辖权，中德双方谈判的主要障碍自此破除。与此同时，荷兰驻北京公使欧登科（W. J. Oudendijk）到北京外交部表示，德国政府意欲派遣四员来华非正式地与中国政府商订通商办法。北京外交部答以尚须详密考虑，缓日再复，并以此事关系重大，请国务院召集主管各部会议公同讨论。院部处委员会迭次讨论，最终于3月中旬议决：“接受德国政府派遣非正式代表来华商谈；德国要求停止清理德侨私产，可酌度情形分别办理；检查邮电已渐从宽大；税则问题应查照国定税则办理。”议决送交国务会议，获得国务会议通过。5月20日，欧登科函告北京外交部称：“德国政府荐举三员非正式代表，甚望中政府默认其享受外交官之待遇。”6月19日，北京外交部函复荷使：“本国政府自可予以相当之待遇。”

第一阶段

7月下旬，德国政府派遣的卜尔熙等四名非正式代表抵达北京。7月14日至23日，直皖战争在北京附近进行，最终直系获胜，北京政府随之改组，日本反对中德单独议约的阻力也随皖系下台而消除。7月24日，由荷兰公使介绍，卜尔熙等与陈箓于私宅非正式会晤，陈箓热诚接待卜尔熙等人，并表示目下北京政局动乱不适合谈判。8月9日，中华民国新内阁成立，颜惠庆任外交总长，北洋外交中的“颜顾体制”（或“外交系”）主掌外交阶段开始。同日，德国应允归还光绪二十七年（1901年）掳去的北京天文仪器运抵神户，随后转往中国。此前，北京政府在顾维钧的建议之下退出了协约国对德赔偿委员会，获得了较大的谈判自由度。

北京政局稳定后，中德谈判正式展开。8月28日，颜惠庆任命的外交部参事王景岐（主谈代表）及其助手王曾思于旧德国使馆的德国医院拜访卜尔熙等人，双方广泛交换意见。

开始，中方表示只要德国正式照会中国，声明愿意履行《凡尔赛和约》第128款至134款对华义务，就可开始谈判——临时协商。卜尔熙则表示中方需先准德人经商，交还被收管之德产；并建议将来中德关系，分为三步进行：第一步，德政府正式照会中政府，声明履行《凡尔赛和约》中关于中国之各条款；同时中政府明令取消战时待遇敌侨之法令，将德人与无约国人民一律待遇。其在华德人原有之产业，未经清理者，交还原主。至战事赔偿问题，可在临时协商中规定之。第二步，订结临时协商，恢复外交及商务上之关系。第三步，两国通使之后，由外交代表议定通商条约。临时协商的内容，当载明两国恢复外交及商务上之的关系，而以某种为条件，德方建议由中方提出条件。

后来，中方强调不可允“最惠国条款”，并要求俘虏收容费。德方则要求中国勿加入协约国之赔偿委员会，并强调“速将德人产业停止清理”一层。

9月初，颜惠庆在荷使欧登科的牵线下表示同意与卜尔熙会晤，但强调：“只要德国放弃其过分之希望，余本赞成与德国先行恢复商务关系，以备渐归旧好。否则如现时之非常情形，本国亦只得以无约国人民待遇来华德人，凡无护照者，一概不许入境。总之，德国之希望当限于商务之恢复，不应再作政治念头。”

北京外交部明确表达谈判立场后，双方展开密集谈判。在9月8日双方举行谈判仪式后，王景岐宣示中国要求——德国全盘承担《凡尔赛和约》义务，德国应同意：①放弃领事裁判权；②废止最惠国地位；③如《凡尔赛和约》第130条所述放弃北京使馆区操场（Glacis）产权；④赔偿中国拘禁德国军人及部分平民之俘虏收容费用。会后，王景岐将草拟之中德临时协商草案四条交给德方代表。

9月15日，中德双方第二次谈判，卜尔熙就中方提出的草案四条作答复出，认为只有关税上的最惠国待遇要保留，以保护德国商人，理由是：中国依据《凡尔赛和约》在德国可享最惠国待遇，若德人在华无最惠国待遇则是对德人的不公平。卜尔熙还建议双方所纳进出口关税一致，因此要求中方更改德国放弃最惠国待遇要求之声明。对此，中方表示同意，不坚持将此点列入声明。德方又提出中国废止德人领事裁判权后，在华德人应在新设地方法庭审理等要求。中方则催请德方于下次晤面时提出承担《凡尔赛和约》对华义务的声明书草案。

9月22日，中德双方都提出对《凡尔赛和约》的声明书稿，德方表示中方草稿较佳，基本可用，内容为：“德国声明对于中国申认一九一九年六月廿八日威尔塞条约（即《凡尔赛和约》）第一百廿八条至一百三十四条所负之义务，并承认中国对于德国有权享用该约内他项条款所发生之权利及利益。”但德方要求中国声明不加入协约国赔偿委员会。德方又说明旅华德侨反对撤去领事裁判权，要求中方以换文保证德人在华司法权益，并提出函稿：“希望德人在华词讼，中国以新法令新法庭审理，准德籍律师出庭，并设法处置现时在上海华洋会审公廨之案件。”之后，双方再谈中德协约内容，德方主张删去中方所提草案第四条中“奢侈品例外”一句，并建议加入两个技术性条款：①第五条：“本协商须以中、德、法三国文字书写，遇有疑义当以法文为依据”；②第六条：“本协商自签字之日起发生效力。”至此，《中德协约》骨架已定。较大的歧见在于中国对德侨财产的归还问题，德方指出德商十分重视此事，十分希望中国保证在中德协约签字时将此项财产归还原主。对此，中方承诺“当向管理机关商议”。最后，双方约定“下次会议可以将拟定各声明文件、协定条款等最后之条文校阅”，甚至已谈及交换全权签字之事。

9月24日，双方先就山东问题展开谈判，因中日《民四条约》中规定：“日本在山东之权益以德国同意让与为前提”，中方提交一个声明书稿，要求德国声明“无将胶州转让日本之意”，并强调此事极关紧要——中国人民听闻中德订有协商，首先即注意协商内山东问题如何措词。所以，中方十分希望德国有所表示。德方因不愿得罪日本及协约国，只表示愿加以考虑。之后，双方就归还德侨财产问题展开谈判，中方表示不能保证无条件归还，只能即行停止变卖德人产业，并让德人原主有优先收买权。德方强调若财产不能归还，恐怕开始通商也是徒然，所以要求尽快商定办法。

9月25日，双方继续讨论各件文稿。关于山东问题声明，因德方不愿得罪协约国，文字上做部分修正。至于德人财产处置办法，双方进一步讨论已清理财产的变卖与交还，及停止清理与双方债务清算等问题，列入议事录。关于俘虏收容费用，中方提议300万元整款；德方答以尚需斟酌，暂勿列入会议录。最后，双方准备将议定各项文件及会议录等各自转达政府核办。

9月30日，德方代表对汉口继续变卖德人财产各案表达强烈不满，要求即行停止，还强硬表示暂缓将谈成的协约各草案电达柏林以为抵制。中方表示协约签署前不能停止清理德产，但允诺转请主管机关从缓办理，于协约确定前，不得为断然的处分。德方进一步要求保证将来德人在华投资、产业不被没收，中方允诺。第一阶段之谈判至此大致结束，确定的《声明文件及协商草案以及会议录》交双方政府核定。

第二阶段

11月初，第二阶段的中德谈判展开，德国代表收到柏林训令后，双方就协约各草案商谈具体文句修改。11月3日，中方提出德华银行、井陉矿务公司皆与德国政府有某种关联，非仅私人公司，应排除在普通所拟处理德人财产办法之外；德方则坚持二者都是私人企业。对此，中方要求改为中德合办，德方表示不便解决，于是双方最后决定将来再商议。之后，德方表示接到柏林训令：德国政府愿将协商草案及声明文件签字，但须修正两处。第一处是关于《凡尔赛和约》的声明中，“及其它条款中国视为有关系者”一句，改为“及其它条款于中国对德有特别关系者，由两国日后商定”。德国不能概括承认《凡尔赛和约》的有效性，要求中国列举要引用的条款。对此中方要求依原案，德方坚持修改。之后，中方因列举有困难而就德方提案修改，坚决要求去除“特别”二字。最后，草拟数稿，德方致电柏林请示。第二处则是会议录形式由问答体修改，中方表示同意，但强调会议录的记载不是订约原则，乃系条约中原则的实行方式，非订正约的根据。

11月5日，中方表示前日会议各节，北京外交部同官会议不同意，提出四点要求修改：①会议录的形式与履行义务问题：德国恐无履行义务，故要求将问答体裁改正；中方不愿改，认为签字后自有效力。讨论后决定不修改会议录，改用交换公函方式解决；德国致函中国将德国应向中国声明保证之事件详列其中，并询问中国应向德国声明之事件，中方函复声明中国拟办的各项事件。②德华银行、井陉矿务公司事：中方要求改为“将来另定办法”。德方不反对井陉归中德合办，但不愿将德华银行改为中德合办。讨论无结果，暂时搁置。③《凡尔赛和约》声明事：中方拟三文稿，回外交部讨论。④将会议录第11款纳入协约为第6条。

11月9日，中方表明《凡尔赛和约》声明问题，中国欲在实际上能有权引用和约中各条款中国视为有关系者，不过欲维持中国的国际体面，中国既为协约国之一，则对于和约自应要求与协约各国同居平等之地位。德华银行问题，中方主张“不在此例”，德方则主张“容后另议”；王景岐建议：德华银行与井陉矿务公司财产之处理，当由中国主管机关与之另商办法。德方请求致电柏林请示。最后讨论交换公函文稿，德方将声明文件及公函草稿致电柏林请示。至此，第二阶段商谈告一段落，德方将修改各件再送柏林定夺。

北京外交部希望能早日得到德方的全盘答复以提交11月15日开幕的国会，但因通讯缓慢，且当时德国与欧洲各国关系恶化，尤其是莱因区问题，使德国注意力转移。加以柏林对《凡尔赛和约》声明内容、赎回德产及关税上之最惠国待遇等问题有所坚持，故迟迟不肯定案，谈判一时陷入僵局。11月22日，德方代表告知中方代表：“昨得柏林来电，云日前所商量事件，因与各部接洽，未能即复，本星期内当再行电告。”12月8日，德方表示：“接到柏林外交部长4日电报，内述与国内各政党及各机关尚未接洽清楚，日内当再将决定办法电告云云。”中方对德方延搁反复不满，王景岐威胁称：中德自8月以来业已谈判四月有余，外交部因有会议之故，对于所有战事特别法令，曾劝阻各部会暂缓执行；如果德方一再延搁，外交部拟一面将各特别法令仍听执行如前，一面与德国代表议约。其次对德侨财产问题，中德本议定一种普通原则，今德方又提及此问题者，王景岐强调“各种办法两方会议已经决定，若重行讨论则系推翻旧案，于会议手续不合”，并称“前此所有各问题业均同意，以后应讨论者仅在中国在《凡尔赛和约》内援引之范围而已”。

12月10日，柏林来电，对德侨财产问题提议：将德国政府持有的中国国家债票存一中立银行，作为中国将来索取赔偿的担保抵押，请中国停止清理并归还德侨财产。中方以核完赔款所需时间甚长而不愿停止，仍请德方电催柏林对《凡尔赛和约》范围尽快答复。12月27日，德方表示仍未得柏林复电指示。王景岐称：“自前次会议迄今又逾三星期，强调清理德产受其他部会很大压力，不能长久停止，要德方催柏林作决定性的答复。”双方议定以1921年1月10日为限，届时柏林若无确实答复，中方即依1920年8月10日之前的办法清理德产。对于关税问题，德方要求保证享有最惠国待遇，在华德商不会负担较他国商人为高的关税。中方表示同意，但要保留关税自主权；王景岐强调“近日暹罗与美国新订条约，已承认关税自主权及领事裁判权收回，中国正拟仿照办理，实不能于任何条约或协约内束缚其关税自主权”。对于《凡尔赛和约》声明问题，王景岐提议：“若德国不愿声明，可将下半部以秘密公函为之；强调中国不重形式，只要保留与协约各国处于同等地位。”

民国十年（1921年）1月7日，德方提出柏林欲以津浦铁路债券存200万两于中国银行，作为将来支付中国战事赔偿的保证，一举赎回德人财产。中方表示欲先知道德国对各草案的意见，再议处理财产事，且此事须与财政主管当局商量；并强调已暂停清理德产四月余，仍以1月10日为期限。德方又要求最惠国待遇，强调最惠国待遇的条文几乎成了德国修订条约的一原则，恐难去除。中方答以最惠国待遇条文，对中国而言有特别意义，在收回关税自主权之前不能给予。德方称德国在协约条款中承认中国关税自主，而德商在华反倒在关税上受不平等的对待，殊欠公允。中方强调中国政府并无在关税上歧视德商之意思，目的仅在保留关税自主权。最，德方要求中国以书面保证绝无歧视之事。

1月26日，双方对最关键的德方《凡尔赛和约》声明稿终于达成协议，卜尔熙提议由德方给中方一文件，承认中国在和约中的权利，但在正式声明中只提《凡尔赛和约》的128条至134条；北京外交部接受这一做法。关于山东问题声明，德方知道这是中国的面子问题，不能不提，但要求修改文字，提出一个字句模棱的文稿，中方表示可接受。《凡尔赛和约》与山东问题声明书解决，排除了双方谈判的主要障碍，其他问题也进行顺利——最惠国待遇问题，中方设法做出让德国在华商务实质上享有公平地位的保证：当国定关税未普通施行以前，中国政府有意许德货入口暂照通用之税率完纳关税；德方对此表示满意，送交柏林核可。俘虏费收容费问题，德方原则上同意支付300万元的整款。德产问题，双方协议自签字日起停止清理，协约批准日起中方归还德产。谈判圆满结束后，双方同意两声明书的文字，并以一系列的文件、协议及换文解决了所有的问题，作为将来订定正式条约的基础。

2月3日，北京外交部邀财政、交通、农商部及管理特种财产事务局派员会商各相关问题具体办法。提交国务会议讨论通过后，2月10日拟妥《中德协约事呈稿》，将德国声明各件、中德协约草案及详细办法往来公函上呈大总统，并请选派全权签署。谈判到此似已圆满结束，实则双方还有一些歧见待协调，主要障碍仍在归还德侨私产办法。对此，中方坚持德国支付部分现金赎回，但德方不肯，双方为此反复交涉。至2月28日颜惠庆以谈判破裂为威胁，德方才稍稍让步，但是仍辩论不休。4月7日，德国同意付中国400万元国币，另以德发中国铁路债票作抵，一举赎回德产，中方则同意停止清理德产，收到现金后将尚未清理者归还原主，双方最终就归还德侨私产办法达成协议。

4、5月间，北京外交部将中德协约草案送财政部、农商部、交通部等各相关机关，各机关签注意见后，北京外交部一一说明。颜惠庆努力与各相关部处协调，主要是化解财政部与特种财产管理局的阻力，并与卜尔熙讨论各机关的异议。5月10日，中德协约案送交中华民国国务会议讨论。北京外交部在说帖中称：中德谈判八个月，会议近四十次，终于议定《中德协约》七条及声明文件、互换公函等，“佥系实用主权尊崇与平等及相互之原则”；强调“各项文件，似于我国利益尚称妥协”，列举中德订约对中国有利之处八点：①获《凡尔赛和约》中之权利而不受其约束；②实行废止德国领事裁判权；③完复关税国定主权；④山东问题将来我更持之有据；⑤《凡尔赛和约》未行指明之德国在京之操场声明收回；⑥收容俘虏之费原为和约所放弃，德国仍许偿我；⑦此次协商可为异日修订他国条约之模型；⑧德国地胜民勤，科学发达，我于此时与彼稍事联络，于我将来国际地位未始无益。又称“至于约文之解释、司法上之保证及处置德人财产详细办法，均由双方会议时，议妥办法，与德国代表拟出往来公函两件。对较棘手之德国要求关税享最惠国待遇，而中国坚持关税自主一节，协约中承认中国关税自主之大原则，但事实上对于德国仅能暂准其与他国一律对待”，并附一《关税说明书》详细说明此事，强调：“事实上即使国定税则已行颁布，对于德国商货能否一律按章征收，亦毫无把握……此事焦点盖在旧约未改，又未能索取出产地证书之故……是以于关税条约未改以前，德国货物虽有特定税则，仍可托人纳税也。国定税则既未能得有实效，似可由我自由对德完全施用八年八月之新税则，或其同类之章程，总以关税一层对于德国商家暂准与他国一律为准。最后始允由我国委员单方声明：于国定税率未普通施行之前，德货入口得暂按通用税率完纳关税。仅将本国国内行政决定办法向之通告。法理上、事实上似于我国均无损碍。”

5月11日，国务院通知北京外交部中华民国国务会议通过了《中德协约》。5月18日，大总统徐世昌任命颜惠庆为签约全权代表。5月20日，双方代表在北京外交部签字。

民国十年（1921年）5月20日《中德协约》签字后，中德两国恢复邦交与商务关系。5月25日，北京外交部呈请大总统徐世昌奖励致力于商订协约的人员，以参事王景岐始终其事，擘画周详，相应机宜，悉臻妥协，请以全权公使任用；代理参事张煜全、一等秘书官王曾思，襄同办理，勤劳备著，各颁勋章。6月9日，大总统表示“照准”。8月2日，大总统令：任命王景岐为驻比利时国特命全权公使；张煜全为外交部参事。8月13日，大总统令：王景岐给予二等大绶嘉禾章。

6月14日，因国会停闭，北京外交部呈大总统徐世昌称：“民国元年《临时约法》第35条：大总统经参议院之同意，得缔结条约。唯现在国会尚未召集，开会需时，而该约之互换又未便久稽时日，拟请先行批准，俟国会开会时，再行提请追认。请大总统予以批准盖用国玺，发交本部，由外交总长副署后，再行知照德政府，订期互换，以资遵守。”6月28日，大总统徐世昌批准《中德协约》。德国国会也于6月下旬批准该约，函告张允恺，并由卜尔熙转告北京外交部：中国政府批准协约照会，卜代表有收受资格。拟以外交次长阿道夫·冯·博邺（Adolf von Boye）充任驻华公使，请求中国政府同意。7月1日，双方在北京外交部互换照会，声明批准，《中德协约》生效。中国暂派张允恺为驻德代办。7月24日，中国任命原驻比利时公使魏宸组为驻德公使。

民国十一年（1922年）初，博邺抵华履任。3月初，博邺会晤颜惠庆，要求尽速正式交换两国政府批准文件，“以便早日完结恢复两国友好之一切手续”。3月20日，颜惠庆与博邺在北京外交部互换批准约本。

《中德协约》正文共七款，另附德国代表声明文件一件、中国外交部长对德国声明复文一件、德国代表公函一件、中国外交部长复函一件。

中德协约

一九二一年五月二十日，北京。

大中华民国政府、大德意志共和国政府，意愿以本日大德意志共和国声明文件为根据，两国订立协约，恢复友好及商务关系，并觉悟领土主权之尊重与夫平等相互各种原则之实行为维持各民族间睦谊之唯一方法，为此各派全权委员如左：

大中华民国政府特派外交总长颜惠庆；

大德意志共和国政府特派总领事卜尔熙。

各委员将所奉全权文凭互相校阅，俱属妥协，议定各款如左：

两缔约国有互相派遣正式外交代表之权。此项代表在所驻国，应互相享受国际公法所承认之一切权利及豁免权。

在两缔约国境内驻有他国领事馆或副领事馆之处，彼此均有任命领事、副领事或代理领事之权。此项官员应享受他国同等官员之优礼待遇。

此国人民在彼国境内得遵照所在地法律章程之规定，有游历、居留及经营商务或工业之权利，惟以第三国人民所能游历、居留及经营商务或工业之处为限。

两国人民于生命以及财产方面，均在所在地法庭管辖之下。

两国人民应遵守所在国之法律，其应纳之税捐、租赋不得超过所在国本国人民所纳之数。

两缔约国约明，关税税则等事件，完全由各该国之内部法令规定，惟两国间或他国所产未制或已制之货物，所应缴纳进口、出口或通过之税，不得超过所在国本国人民所纳之税率。

本日大德意志共和国声明文件，及本协约各条件，当用为商议正约之根据。

本协约用汉、德、法三文合缮。遇有解释不同时，以法文为准。

本协约应于极早期间批准。于两国政府彼此互相知照，业经批准之日起，即行发生效力。

大中华民国十年五月二十日

西历一千九百二十一年五月二十日

约文共缮两份，订于北京。

声明文件

大德意志共和国政府代表卜

为照会事：本代表奉有正式委任，以本国政府名义向贵总长声明如左：

大德意志共和国政府意愿恢复中、德之友谊及通商关系，因此项关系应基于完全平等及真切相互之主义，合于普通国际法之条规者。因一千九百十九年九月十五日，大中华民国大总统颁布对德恢复平和之命令；因德国担任对于中国应尽一千九百十九年六月二十八日威塞条约于一千九百二十年一月十日开始实行者，第一百二十八条列一百三十四条所发生之义务，述及德国因战事局势以及威塞之条约，势不得已，而将其凡因与中国订立一千八百九十八年三月六日之条约及其他一切关于山东省之文件而获得之一切权利、产业权、特权抛弃之。以此之故，德国失去将以上各种权利、产业权、特权归还中国之能力。

又正式声明如左：

允认取消在华之领事裁判权，抛弃德国政府对于德国驻京使署所属操场上之全部权利于中国，认明威塞条约一百三十条第一项中所载之“公产”字样系该括该地而言。并准备将中国各处收容德国军人之费，偿还中国政府。以上声明，相应照请贵总长查照。须至照会者。

右照会

大中华民国外交总长颜

大德意志共和国政府代表卜尔熙

西历一千九百二十一年五月二十日

声明文件复文

大中华民国外交总长颜

为照复事：兹准贵代表本日照开：“本代表奉有正式委任，以本国政府名义向贵总长声明如左：

大德意志共和国政府意愿恢复中、德之友谊及通商关系，因此项关系应基于完全平等及真切相互之主义，合于普通国际法之条规者。因一千九百十九年九月十五日，大中华民国大总统颁布对德恢复平和之命令；因德国担任对于中国应尽一千九百十九年六月二十八日威塞条约于一千九百二十年一月十日开始实行者，第一百二十八条列一百三十四条所发生之义务，述及德国因战事局势以及威塞之条约，势不得已，而将其凡因与中国订立一千八百九十八年三月六日之条约及其他一切关于山东省之文件而获得之一切权利、产业权、特权抛弃之。以此之故，德国失去将以上各种权利、产业权、特权归还中国之能力。

又正式声明如左：

允认取消在华之领事裁判权，抛弃德国政府对于德国驻京使署所属操场上之全部权利于中国，认明威塞条约一百三十条第一项中所载之“公产”字样系该括该地而言。并准备将中国各处收容德国军人之费，偿还中国政府。以上声明，相应照请贵总长查照。须至照会者。”等语，业经阅悉，特此奉复。须至照会者。

右照会

大德意志共和国政府代表卜

外交总长

民国十年五月二十日

德国卜代表致外交总长公函

敬启者：本代表为解释德国声明文件及德中协约之字句起见，奉有德国政府训令，应向贵总长声明如左：

一、华货在德之关税。协约第四款所指两国进出口及通过之税不超过本国人民所纳之税率一语，并无妨碍中国引用威塞条约之二百六十四条所予之利益。

二、赔偿损失。德国声明文件内所称准备偿还中国各处收容之费一节，其意当谓德国于按照威塞条约中原则赔偿中国损失外，德国仍愿偿还中国各处收容之费。德国政府担任，照已受清理之在华德侨财产所得各款之半，及未受清理各产业价值总数之半，随后协定一笔整款，以现款四百万元及津浦、湖广铁路债券交与中国政府，作为战事赔偿之一部分。

三、在德之华产。在德之华人动产及不动产，于本协约批准后完全归还。

四、在德之中国学生。中国留德学生，德国政府极愿竭力帮助，使其得进学堂或得有实地练习。再，有欲向贵总长询问下列各端，应请答复为荷。

（一）德侨财产将来之保证。中国政府对于在中国德人和平营业能否允许给与以完全保护，并除按照普通承认之国际法原则或中国法律所规定外，不再查封其财产。

（二）司法保障。在中国德人诉讼案件，是否全由新设之法庭以新法律审理，有上诉之权，并用正式之诉讼手续办理，于讼案期间，德籍律师及翻译经法庭正式认可者，得用为辅助。

（三）会审公堂之案件。德侨在会审公堂原、被告案件，中国将来如何办理。

（四）中国对敌通商条例。此项各种条例，是否在协约批准日起失其效力。

（五）中德债务之清理。中国政府是否有意加入威塞条约二百九十六条所设公共清理处。特此奉迭。此致

大中华民国外交总长颜

大德意志共和国政府代表卜尔熙

西历一千九百二十一年五月二十日

外交总长复德国卜代表公函

敬复者：顷接贵代表来函内开：“为解释德国声明文件及德中协约之字句起见，声明各端如左：

一、华货在德之关税。协约第四款所指两国进出口及通过之税不超过本国人民所纳之税率一语，并无妨碍中国引用威塞条约之二百六十四条所予之利益。

二、赔偿损失。德国声明文件内所称准备偿还中国各处收容之费一节，其意当谓德国于按照威塞条约中原则赔偿中国损失外，德国仍愿偿还中国各处收容之费。德国政府担任，照已受清理之在华德侨财产所得各款之半，及未受清理各产业价值总数之半，随后协定一笔整款，以现款四百万元及津浦、湖广铁路债券交与中国政府，作为战事赔偿之一部分。

三、在德之华产。在德之华人动产及不动产，于本协约批准后完全归还。

四、在德之中国学生。中国留德学生，德国政府极愿竭力帮助，使其得进学堂或得有实地练习。再，有欲向贵总长询问下列各端，应请答复为荷。”

至于贵代表询问各节，特行答复如左；

（一）中德侨民财产将来之保证。中国政府对于在中国德人和平营业，允许给予以完全保护，并除按照普通承认国际法原则或中国法律所规定外，不再查封其财产。惟德国政府对于在德华侨应同样办理。

（二）司法保障。在中国德人诉讼案件，当全由新设之法庭以新法律审理，有上诉之权，并用正式之诉讼手续办理，于讼案期间德籍律师及翻译经法庭正式认可者，得用为辅助。

（三）会审公堂之案件。德侨在会审公堂原、被告案件，中国将来当寻一解决方法，使各方面均得其平。

（四）中国对敌通商条例。此项各种条例，在协约批准日起，当然失其效力。前在海关挂号之德国商标，自本协约批准后，由原主在海关重行挂号者，应恢复其效力。

在国定税率未普通施行之前，德货入口得暂照通用税率完纳关税。

（五）中国债务之清理。中国政府无意加入威塞条约二百九十六条所设公共清理处。再者，因为德国政府照以上所述，担任将战事赔偿之一部分交与中国政府，中国政府担承自签约之日，切实停止一切德人财产之清理，并于收到上项偿款之时及中德协约批准后，将以前清理后所得各款及被扣留各产业归还原主。上例办法，对于威塞条约第一百三十三条第二句所载清理扣留及管理德人财产各事务，作为一种结束。德华银行及井陉矿务，当由中国主管机关与之另商办法，惟北京及汉口德华未经清理之银行房舍，得照上一节办法归还原主。特此奉复。此致

大德意志共和国政府代表卜

外交总长

民国十年五月二十日

附注

本协约及附件均见“外交文牍：中德协约”，页1—5。协约德文本见同书所附西文本，页1—2；法文本见同书所附西文本，页3—4。德国照会及公函德文本见同书所附西文本，页6—7、9—10。

本协约于一九二一年七月一日在北京交换批准。

①德国声明放弃其在光绪二十四年（1898年）3月6日与清政府订《胶澳租界条约》及其他一切关于山东省的文件中所获得的各项权利：“因德国担任对于中国应尽一千九百十九年六月二十八日威塞条约于一千九百二十年一月十日开始实行者，第一百二十八条列一百三十四条所发生之义务，述及德国因战事局势以及威塞之条约，势不得已，而将其凡因与中国订立一千八百九十八年三月六日之条约及其他一切关于山东省之文件而获得之一切权利、产业权、特权抛弃之。以此之故，德国失去将以上各种权利、产业权、特权归还中国之能力。又正式声明如左：允认取消在华之领事裁判权”。

②中、德关系正常化：“大中华民国政府、大德意志共和国政府，意愿以本日大德意志共和国声明文件为根据，两国订立协约，恢复友好及商务关系，并觉悟领土主权之尊重与夫平等相互各种原则之实行为维持各民族间睦谊之唯一方法……两缔约国约明，关税税则等事件，完全由各该国之内部法令规定”。

《中德协约》是中国近代史上与西方国家签订的第一个平等条约，为之后中国废除不平等条约的运动提供了条件。关于《中德协约》签订的意义，张水木认为，这是结束中德交战状态的和平条约；由于双方能恳切合作、互敬互重，本着领土主权的尊重和平等相互的原则而取得圆满成功，对中国而言，这不但实现了中国废除德国领事裁判权和收回关税主权的目的，而且保全了中国向日本收回山东主权的权利。