主体功能区划是指在对不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等要素进行综合分析的基础上，以自然环境要素、社会经济发展水平、生态系统特征以及人类活动形式的空间分异为依据，划分出具有某种特定主体功能的地域空间单元。

国土空间的开发利用，一方面有力地支撑了国民经济的快速发展和社会进步，另一方面也出现了一些必须高度重视和着力解决的突出问题。

——耕地减少过多过快，保障粮食安全压力大。全国耕地面积从1996年的19.51亿亩减少到2008年的18.26亿亩，人均耕地由1.59亩减少到1.37亩，逼近保障我国农产品供给安全的“红线”。

——生态损害严重，生态系统功能退化。全球气候变化以及一些地区不顾资源环境承载能力的肆意开发，导致部分地区森林破坏，湿地萎缩，河湖干涸，水土流失，沙漠化、石漠化和草原退化，近岸海域生态系统恶化，气象灾害、地质灾害和海洋灾害频发。

——资源开发强度大，环境问题凸显。一些地区粗放式、无节制的过度开发，导致水资源短缺、能源不足等问题越来越突出，大规模长距离调水、运煤、送电、输气的压力越来越大，也带来了交通拥挤、地面沉降、绿色生态空间锐减等问题。环境污染严重，大气与地表水环境质量总体状况较差，许多地区主要污染物排放量超过环境容量。

——空间结构不合理，空间利用效率低。绿色生态空间减少过多，工矿建设占用空间偏多，开发区占地面积较多且过于分散。城市建设空间和工矿建设空间单位面积的产出较低，城市和建制镇建成区空间利用效率不高。

——城乡和区域发展不协调，公共服务和生活条件差距大。人口分布与经济布局失衡，劳动人口与赡养人口异地居住，城乡之间和不同区域之间的公共服务及人民生活水平的差距过大。

主体功能区划的意义

主体功能区是促进区域协调发展、实现人口与经济合理分布的有效途径，是实现可持续发展、提高资源利用率的迫切需求，是坚持以人为本、实现公共服务均等化的必然要求，是提高区域调控水平、增强区域宏观调控有效性的重要措施。

按开发方式划分，国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区域；按开发内容划分，则分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级划分，则分为国家和省级两个层面。

一是有利于调整产业布局。

按照推进形成主体功能区的要求，即：优化开发区是对过密区域进行调控，通过结构优化的方式，促进产业升级和要素扩散；重点开发区是对资源环境承载能力较强、现有开发密度还不高、发展潜力巨大的区域，加大开发力度；禁止开发区是指对自然保护区、水源涵养地这样的区域禁止开发，防止对资源与环境的破坏；而限制开发区是指对生态脆弱、资源环境承载能力较弱的区域，在开发规模和步骤上加以限制，以防范大规模地开发引致生态系统进一步失衡等的要求，提出不同主体功能区的产业指导目录及措施，引导优化开发区域增强自主创新能力，提升产业结构层次和竞争力；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。

二是有利于建立完善的财政和投资政策。

围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。深化预算制度改革，强化预算管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入；完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力；实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付；支持重点开发区域基础设施建设。

三是有利于建立完善的土地和人口管理政策。

加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。按照主体功能定位调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制。鼓励优化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落户；引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移，缓解人与自然关系紧张的状况。按照基本形成节约资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式；循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升；主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善；生态文明观念在全社会牢固树立等建设生态文明的要求，根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。

四是有利于建立绩效评价和政绩考核新机制。

针对主体功能区不同定位，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域要对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价；限制开发区域要突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护。这样，从体制的层面上引导人们在发展道路、发展目标上进行新的调整。

中央推出全国主体功能区规划，也旨在发挥不同地区各自功能中的“主体”功能。比如在关系全局生态安全的区域，应把提供生态产品作为主体功能，把提供农产品和服务产品及工业品作为从属功能。区分主体功能，这也正是未来国土开发的理念之一。具体要求包括：

首先，将国土空间开发从占用土地的外延扩张为主，转向调整优化空间结构为主。比如，要求按照农村人口向城市转移的规模和速度，逐步适度减少农村生活空间；在交通设施空间上，重点扩大城市群内的轨道交通空间，对扩大公路建设空间严格把关；从严控制工矿建设空间和各类开发区扩大面积等。

其次，以生态保护为前提，以水土资源承载能力和环境容量为基础，有度有序开发。比如，把保护水面、湿地、林地和草地放到与保护耕地同等重要的位置；工业化城镇化开发必须建立在对所在区域资源环境承载能力综合评价的基础上；在水资源严重短缺、生态脆弱和自然灾害危险性大的地区严格控制工业化城镇化开发；交通、输电等基础设施建设要尽量避免对重要自然景观和生态系统的分割等。

其三，提高空间利用效率，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局。比如，资源环境承载能力较强、人口密度较高的城市化地区，把城市群作为推进城镇化的主体形态，其他城市化地区依托现有城市集中布局、据点式开发，严格控制乡镇建设用地扩张；国家级、省级经济技术开发区要率先提高空间利用效率，各类开发区在空间未得到充分利用之前，不得扩大面积。

其四，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。比如，引导限制开发和禁止开发区域人口有序转移到重点开发区域；扩大城市建设空间的同时，要增加相应规模的人口，充分考虑水资源承载能力；在中西部承载能力强的区域培育形成若干个人口和经济密集的城市群；在条件允许的情况下，城市建设和交通基础设施建设应积极利用地下空间。

《全国主体功能区规划》正式发布

我国首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》于2011年6月8号正式发布。国务院已于2010年12月将这份规划印发全国各省份和国务院有关部门，并要求尽快组织完成省级主体功能区规划编制工作，调整完善财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境等相关规划和政策法规，建立健全绩效考核评价体系，全面做好《规划》实施的各项工作。

《规划》包括规划背景、指导思想与规划目标、国家层面主体功能区、能源与资源、保障措施、规划实施等6篇，共13章。《规划》还收录国家重点生态功能区名录、国家禁止开发区域名录和20幅图等3个附件，全文7万多字。

《规划》按开发方式将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。

《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》指出，《规划》是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。编制实施《规划》，是深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措，对于推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，实现全面建设小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标，具有重要战略意义。

《规划》推进实现主体功能区主要目标的时间是2020年，规划范围为全国陆地国土空间以及内水和领海（不包括港澳台地区）。海洋既是我国资源开发、经济发展的重要载体，也是未来我国实现可持续发展的重要战略空间。鉴于海洋国土空间在全国主体功能区中的特殊性，国家有关部门将根据本规划编制全国海洋主体功能区规划。

国务院新闻办2011年6月8号就《全国主体功能区规划》举行发布会，《规划》将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类主体功能区，并规定了相应的功能定位、发展方向和开发管制原则。这是新中国成立以来我国第一个全国性国土空间开发规划。

主体功能区规划将会带来对官员政绩考核的显著变化，国家发展和改革委员会副主任徐宪平表示，对不同的主体功能区要实行不同的绩效考核评价办法。

四功能区考核各有侧重

国家发展和改革委员会副主任徐宪平就四类主体功能区的考核原则分别表示，优化开发区域的考核将强化对经济结构、资源消耗、环境保护、科技创新以及对外来人口、公共服务等指标的评价，以优化对经济增长速度的考核。

对重点开发区域，即资源环境承载能力还比较强，还有一些发展空间的地区，主要是实行工业化、城镇化发展水平优先的绩效考核评价，综合考核经济增长、吸纳人口、产业结构、资源消耗、环境保护等方面的指标。

对于限制开发区域的两类中的农产品主产区，主要是强化对农业综合生产能力的考核，而不是对经济增长收入的考核。对于另一类重点生态功能区，主要是强化它对于生态功能的保护和对提供生态产品能力的考核。他并解释，过去认为生态地区不生产产品，但实际上它提供的生态就是一种产品，政府要通过转移支付来购买。

对于禁止开发的区域，主要是强化对自然文化资源的原真性和完整性保护的考核。

徐宪平还介绍：《规划》明确提出，对不同主体功能区各有侧重的绩效考核评价结果，要作为地方党政领导班子和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据，“如果你不按照主体功能区的要求开发，就会影响到对你的评价。”

不同功能区政策差别化

既然全国划分成不同的功能区，全国统一的政策面对不同的功能区进行实施时，也会采取差别化的方式。

国家发改委秘书长杨伟民介绍，主体功能区规划中确定了“9+1”的政策体系。“9”是财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策。“1”是绩效评价考核。

他表示，上述政策必须是差别化的政策。他举例，产业政策是按照鼓励、允许、限制、禁止的目录，在全国是同一个，未来将是按主体功能区来实行，比如在全国是鼓励的，但是未来可能在确定的优化开发区域当中是鼓励的，在限制开发区域当中就不一定是鼓励的项目，也可能变成允许或限制的。

自然保护区禁止城镇化

自然保护区在《规划》当中被确定为禁止开发区域，是禁止进行工业化、城镇化开发的区域。

杨伟民坦言，过去确定自然保护区等区域的时候，有一些区域并没有完全明确边界在哪里。他透露，要在“十二五”期间给现有的国家级自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园定范围、定功能，定编制，定经费。并且要在“十二五”期间将现有的禁止开发区域的范围，包括核心区、缓冲区等，把它的范围界定，此举有利于重新准确地进行功能定位、保护对象以及管护人员和管护经费，有利于最终实现禁止开发区域所确定的功能定位。