3.住房政策的社会性和政治性

住房问题不仅是个经济生活问题，而且也是重要的社会问题和政治问题。由于住房是人们的栖息场所，是生存资料、享受资料和发展资料，安居才能乐业，因此关系到社会安定和政治稳定，瑞典、荷兰等国还把住房问题看作是社会福利的重要内容。所以，住房政策的社会性十分明显。同时，住房问题涉及人们的社会权利。1981年4月在伦敦召开的“城市住宅问题国际研讨会”上通过的《住宅人权宣言》指出，一个环境良好，适宜于人的住所是所有居民的基本人权。“居者有其屋”，改善居住条件，提高居住质量，被历届人居会议列为中心议题。西方国家的政府总是把住房问题，特别是解决低收入者的住房问题当作重要的社会政治问题看待，把公平分配住宅作为政府机器的有力基础，不少政治家并且把住房建设投资看作拉动国家和地方经济发展，促进就业，扩大政绩，争取选票的重要工具。西方国家的政府关注住房问题，很大程度上就是出于对住房政策的社会性和政治性的考虑。

从法律形式来说，住房政策包括住房法令、法案和住房计划。住房政策的基本目标是保障居住权，提高居住水平和居住质量。在各国的住宅法中，都规定了立法的宗旨和目的。如美国在1949年住宅法中规定其立法的目的是“使每个美国家庭都有舒适的住房和适宜的居住环境”。澳大利亚1983年住宅法立法的目的是：“确保澳大利亚每一位公民能以自己承担得起的价格获得足够及合适的住宅。” 住房计划则是明确住房的建设数量和质量目标、贷款和利率限制，政府建造的公共住房计划、租金管理和对租户的租金补贴等。

从住房政策调节的目标来说，在西方国家的各种住房政策中又有供应目标和公平（分配）目标两类共存的目标。政府住房政策的供应目标，是调节住房生产资源的分配，纠正市场缺陷，确保住房市场供给和需求在数量上的平衡，供给和需求在结构上的平衡，维护住房市场运行秩序和购租住房者的利益。住房政策的公平目标，是运用再分配手段，确保社会住房产品的公平分配，尤其是保障低收入者和其他特殊阶层（如老年人、残疾人）的住房权利。政府的住房政策既关注住房的供应，又要确保各个社会阶层都能在合理的价格条件下得到满意的住房及居住环境。因此，一方面，政府要引导市场扩大供应量，满足居民的住房需求，并逐步提高居住质量；另一方面，又要注重住房的公平分配，通过对中低收入阶层的住房补助，缩小他们与高收入阶层在居住水平上的差距，达到基本的住房水准。住房供应目标和公平目标的实现，才能真正达到住房政策的基本目标。

在市场经济的条件下，世界上的绝大多数国家都实行了住房商品化的政策，各类住房主要通过住宅市场来流通和分配，住房资源由市场机制调节。但鉴于住房市场的特殊性，各国政府又都不同程度地加强和完善对住房市场的干预和调节，同时又特别关注低收入者的住房补助，对公共房屋的供应和分配控制更加严格。由于各国政府住房政策干预和经济调节手段、范围和方式方法的不同，就形成了各国不同的住房体制和住房市场机制，以及相应的住房政策 。我国是一个社会主义国家，同时又实行市场经济体制，在住房制度和住房政策上，既要采用各国成熟的政策措施，又要根据社会主义市场经济的要求，在改革中创造出具有中国特色、符合中国国情的城镇住房新制度。

中国的住房政策从七十年代起一路走来可谓坎坷不断。在计划经济阶段，住房是社会主义福利制度的一部分，住房是通过国家计划分配，而非购买获得。在这种只有投入没有产出的住房建设的原则下，国家和企业将住房供给“统包”下来，进行平均分配。这种分配制度，一方面，这使得城镇居民的住房问题完全依赖于政府和单位，严重扭曲了家庭消费结构，住房分配的等级制严重影响了社会的稳定。另一方面，住房建设与市场经济严重脱节，福利化的住房分配使得政府和单位背上了沉重的包袱。随着住房政策的改变，国家计划分配的住房政策逐步终止，市场化和多层次化的住房供给逐渐形成。原来由国家和单位承担的住房问题变为个人对市场的选择。房地产市场的发展使得地产开发商成为住房分配的主体。在当今房价飙升的情况下，住房问题成为我国突出的社会矛盾。在三十年间我国的住房政策的演变可以分为四个阶段。

(1)初步实践阶段

在建国初期，在“左”的思想下，住宅投资被认为是“非生产性支出”。国家每年对住宅的投资非常有限，为了更好的配合重工业的发展，全国的住房建设由国家和单位“统包”下来，实行几乎是无偿使用低租金制度，房屋的维修也由国家负责。1955年《中央国家机关人员住用公家宿舍收租暂行办法》的实施，使得租金降到极致。这种“以租养房”住房模式，造成了住宅建设投资无法得到回报，将城镇居民的住房完全看做为社会福利，随着城市化进程的加快，户籍制度的放松，大量人口涌进城市，城市住房问题越发突出。另一方面，地方出租和高补贴的福利住房制度使得政府和单位负担过重，住房的条件也长期得不到改善。

在八十年代初，中国城市住房严重短缺，中国政府开始了住房政策的改革。在发展市场经济的背景下，当时的政府决策者提出住房政策改革一方面要推动住房的商品化和形成住房市场，另一方面还要维护社会稳定。最初的住房政策改革是结合我国的财政制度改革，将住房投资的决策权逐渐下放到地方政府、国营单位和集体企业中。在这一期间，大批的新建住房开始出现，旧房改造的项目也开始实施，由于长期缺乏投资造成的住房短缺现象得以缓解。在1978年和1980年，邓小平提出“建筑业可以为国家增加收入”和“城镇居民可以个人购买房屋”，这些都反映了住房商品化、市场化的方向。1980年6月《全国基本建设工作会议回报提纲》，正式通过了中国将实行住房商品化的政策。由此中国的住房改革开始了。在此同时，小规模的住房改革实验也在深圳等城市开展。在1988年，在这些试点城市的基础上，第十四届全国人民代表大会上通过了新的土地法，正式承认私人拥有土地使用权并且可以通过市场转让。

房改初期，由于这一时期居民的收入有限，使得购房的群体主要集中在华侨等少数高收入群体中。为了配合城市住房改革的顺利进行，国务院于1986年成立了住房改革领导小组。1988年《关于全国城镇分期分批进行住房制度改革的实施方案》，这是中国第一个关于房改的法规性文件。提高租金增加工资成为城市住房改革的重点。但是由于提高租金标准变为增加工资的压力，使得企业的负担越发加重。另一方面，在当时全国通货膨胀的背景下，这项改革很快失败，到二十世纪九十年代初住房改革几乎陷入停滞。1991年6月国务院发布了《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，提出房改的目的在于“缓解居民住房困难，不断改善住房条件，正确引导消费，逐步实现住房商品化，发展房地产业”。遗憾的是，由于各地政府的种种考虑，住房问题没有得到改善。

(2)深化改革阶段

国务院于1994年7月发布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发[1994]43号，以下简称《房改决定》)，明确了住房政策改革的目标：建设与市场经济体制相适应的新城镇住房制度。公房出售再次成为房改的重点。为了弥补建房资金的不足和住房条件的落后，财政部等机构在1994年11月发布了《建立住房公积金制度的暂行规定》，之后，公积金制度在全国得以全面推广。住房公积金制度借鉴了发达国家的住房政策改革经验，但是中国特殊的国情，使得公积金仅涉及住房问题，它将住房实物分配转变为货币分配，实质是职工工资本应含有住房消费部分，通过公积金的政策以货币返还给职工。住房公积金制度的实行，对住房改革和房地产市场的发展起到了促进作用。公积金的制度提高了个人在住房决策的商品意识。

在房租方面，《房改决定》中提出“新房新租”，既新建公有住房和空置的旧房租金标准可以高于同期住房的租金标准。1996年全国第四次房改会议上提出，新增住房主要以中低收入家庭为供给对象，至此，含有社会保障性质的经济适用房开始在住房政策中明确了位置，也为保重低收入家庭的住房提供了制度性的支持。

(3)全面发展阶段

1997年亚洲金融危机以后，中国的经济陷入了严重的内需不足的困境，政府必须采取一些列的措施来刺激内需，来维持经济发展速度。房地产市场经过了20多年的发展，以逐渐成熟，购房支付能力也明显的提高，这一时期住房条件的改善成为迫切解决的问题。在这样的背景下，发展住房消费，促进房地产市场的发展成为推动国民经济增长的主要战略。国务院在1998年7月发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，明确提出停止住房实物分配，逐步货币化住房分配。这一政策的确立标志着住房供应体系开始以市场供应为主，中国的住房政策改革进入了一个全新的阶段。

《房改通知》确定的住房供应体系是以经济适用房为主导，要求“重点发展经济适用房，加快解决城镇住房困难居民的住房问题”。与福利制度下的公房分配不同，经济适用房的前提是住房商品化，这是一种由“政府提供政策优惠，限定建设标准、购买对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品房”。这一政策的实施，推动了我国住房体制的改革，使得一部分居民能够支付购房所需。但是在1998年之后，面对迅速增长的住房需求，房地产商选择满足中高收入阶层的住房需求，经济适用房的建设大多通过非市场化的手段进行，这些住房仍1日是按照旧体制的实物住房分配的。

《房改通知》规定的只售不租的原则，虽然在一定程度上促进的了资金的回笼，使得住房建设得以维系，但是却使得房价地价飙升。另外，地方政府面片面追求经济的发展，城市开发产生的巨大收益，使得经济适用房的建设阻碍重重。在经济适用房的建设、销售和管理上也存在着种种问题。在很多地方，经济适用房成为一个空名词。这种现象促使了政府作出一些政策调整，在2003年6月，国家发改委将经济适用房的供给对象由“中低收入家庭”变为“中等偏下收入家庭”。

2003年以后，中国房地产业进入了迅速发展的阶段。2003年8月，国务院颁布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，明确的提出房地产业已经成为国民经济的支柱产业。这使得各级政府越发重视房地产业的发展。由此房价上涨过快，住房供应结构也合理也逐渐成为突出的问题。国家面对这些问题，开始对房地产业进行宏观调控。2004年中央采取了“管严土地，看紧信贷”的政策。通过对土地和租金供给进行控制，抑制房地产开发。但是这一时期的宏观调控缺乏对非理性需求的控制。使得供求之间的矛盾越加严重。这表现为：供求关系的失衡，使得房地产开发商不愿开发小户型住宅。另外，这种失衡引得非理性需求迅速增加，加上这一时期的投机炒作问题，房价开始大幅度上涨。2005年3月，国务院办公厅下发《关于切实稳定住房价格的通知》(国八条)，并且从减少住房需求和增加住房供给两个方面对房地产市场进行调整。这一问题有所改善，但是在2006年初，房价出现反弹。2006年5月，国务院常务会议出台了促进房地产业健康发展的六条措施(国六条)。国六条加大了对闲置土地的管理力度，并且严格控制房地产开发的信贷条件。国六条政策出台以后，各地方政府相继对房地产市场进行调控，在改善住房供给与需求关系和抑制炒房起到了一定的作用。

(4)结构调整阶段

自从房改以来，城市商品房房价过高，保障性住房供给不足问题越加显著。2007年8月国务院常务会议通过了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干建议》，既24号文件。这一决议明确提出住房保障的重点是廉租住房，动态管理和有限产权认购经济适用房，地方政府的政绩考核明确包括住房保障的实际情况。这一决议标志着政府住房调控思路的转变，由调控市场转变为调控保障。《24号文件》要求政府完成保障性住房，对房地产市场进行监督，并且清楚的划分了市场和政府在住房供给上的边界。有限产权认购和60平方米的限制建筑面积，一定程度上抑制了高收入阶层购买经济适用房。但是《24号文件》仅是原则上提出建立廉租住房。建设廉租住房最大的问题就是资金的来源问题。土地出让金地区差异较大，各地方政府预算没有住房保障资金渠道。