1915年，北洋政府创设烟酒公卖制度。4月26日，北洋政府财政总长周学熙在给袁世凯的呈文中说：“窃查烟酒为消费品中近于奢侈品，各国皆课重税，中国税率甚轻，收数又未大旺，现欲大加整顿，若仅凭一纸章程通行各省，决难收效，势非部特设专局，注重公卖办法不可……各省烟酒两项并办，以节经费。兹拟在部中特设烟酒公卖局，由部长督饬办理，另请简任总办一员，俾得专意进行。”他还举荐卸任的陕西省财政厅厅长钮传善担任总办。5月29日，袁世凯批准全国烟酒公卖局成立，同时任命钮传善为全国烟酒公卖局总办。

同年12月18日，北洋政府政事堂国务卿陆征祥批准北洋政府财政部呈文，将全国烟酒公卖局改为全国烟酒事务署，脱离北洋政府财政部隶属北洋政府政事堂。

1917年7月25日，北洋政府国务总理段祺瑞、财政总长梁启超奉总统令裁撤全国烟酒事务署，仍在北洋政府财政部设全国烟酒公卖局，办理全国烟酒公卖及税捐征收事宜，不久公布《全国烟酒公卖局暂行简章》，规定全国烟酒公卖局设总办1人、会办1人，下辖3科。同时公布《烟酒行政评议会章程》，设立烟酒行政评议会，研究烟酒税法、烟酒制造、烟酒专卖、关税修订及其他一切烟酒事宜。