贞元十二年（七九六）五月，以邠宁都虞侯杨朝晟为节度使，十三年正月，德宗因方渠、合道、木波（皆今甘肃环县）皆扼吐蕃要路，欲筑三城，即遣使问邠宁节度使杨朝晟须要多少兵。朝晟说：“邠宁本镇兵足够，不烦他道之兵。”德宗又遣使问朝晟：“贞元九年筑盐州城（今陕西定边）时，用兵七万，才能筑成。现在三城距吐蕃更近，兵当增多，而你为何不须增兵?”朝晟说：“筑盐州城时用兵七万，吐蕃皆知之。现在发本镇兵筑城，不过十日可至塞下，出其不意而筑城，吐蕃必定认为我们兵不少于七万，其众未集必不敢轻意来犯。不过一月，就可筑毕，然后留兵戍之，吐蕃大兵虽至，已无所作为。如果大集诸道兵，一个月以后才能集至塞下，吐蕃大兵也将赶到，与我们争战，胜负尚且难知，哪有时间筑城！”德宗从之。贞元十三年（七九七）二月，朝晟分军为三队，各筑一城。三月，三城皆成。四月五日，杨朝晟帅军还，至马岭（今甘肃环县南），吐蕃才出兵追击，相持数日而去。朝晟又筑马岭城而还，开地三百余里，皆在朝晟平时计划之中。