二是如何生产公共商品

生产什么公共商品，涉及到社会公众对公共商品的需求，关键是政府提供的公共商品要符合社会公众的集体偏好，实现公共商品资源配置帕累托优化状态。但公共商品的需求偏好不可能像私人商品一样通过货币投票来决定 .因为公共商品的生产成本只和社会公众个人支付的价格发生间接的联系——政府征收的收入和对公共商品生产的拨款是分开进行的，社会公众搞不清自己缴纳的收入中间有多少用于国防，有多少用于政府行政管理，又有多少用于司法设施等，社会公众所能感受到的只是自己的财政负担和政府提供的公共商品的满意程度。因此，实际中，如果社会公众感受到财政负担是合理的，对政府提供的公共商品是满意的，那么公共商品的资源配置就是有效率的。

如何生产公共商品涉及到政府公共部门的效率问题，关键是公共部门要以最低成本生产出社会公众需要的公共商品。如果政治家的决策反映了社会公众对公共商品的真实偏好，而公共部门“生产”公共商品的过程又是不折不扣完全执行政治家的决策，以成本最低的技术“生产”出公共商品，那么政府提供公共商品就是有效率的。因为它既保证了公共商品资源配置效率，又保证了公共商品生产效率——X效率。

以上两个方面表明，要确保公共商品生产过程有效率，同样需要有对公共部门生产行为激励与约束的制度构建。

1、要有确保公共财政体制有效运行的民主政治制度安排。民主政治制度安排是公共财政体制的基石，没有它，公共财政体制只会流于形式，不可能实质运行。因为只有民主政治制度才能确保社会公众对公共商品偏好的充分表达，也才能确保社会公众个人对公共商品的偏好以民主的社会公众可接受的方式集合成为社会公众全体偏好。同时，也只有民主政治制度安排，才能使社会公众集体偏好成为政治家提供公共商品的决策。反之，也只有民主政治制度安排才能使严重决策失误的政治家失去政治地位，从而确保各级政府首脑不唯上，不唯权，而只是对下负责——对选民社会公众负责。否则，公共商品的提供只能反映少数个人偏好基础上的所谓“国家需要”，公共商品资源配置效率低下的状况不可能根本改变。

2、要有控制政府支出的制度安排。政府支出是为公共商品的生产提供资源，因此政府支出制度安排要能够确保政府支出完全用于市场体制不能有效的公共商品的资源配置。这一方面要求政府职能必须从立宪层次上加以界定，市场和政府的分工必须在宪法条文中划分清楚，政府行政及由此产生的支出必须有明确的法律依据，否则属于非法行政和非法支出，其行为人的行为后果属法律制裁之列。政府预算必须成为规范政府支出的法律文件，而不仅仅是政府的收支计划。政府的一切支出必须有社会公众民主基础上选举出的代表组成的立法机关的批准，相应形成政府预算的法律条文，财政部门具体安排政府支出拨款前必须向立法机关提交拨款的明确的法律依据，由立法机关审查通过才能据此拨款。另一方面要求有公共部门使用资源的有效监督的制度安排。要保证公共部门必须按预算批准的用途使用资源，把资源真正用在为社会公众提供公共商品而不是用于自身的享受上。这就涉及到财政对公共部门使用公共资源的监督以及审计部门对公共部门使用公共资源的审计，作出这方面的制度安排在我国具有十分重要的现实意义。

3、要有对公共部门“生产”公共商品效率估计的制度安排。公共部门既是“生产”公共商品的职能部门，又是公共商品决策的信息来源，这使得公共部门既可能导致本部门预算规模的扩大，又可能把公共资源更多地用在自身享受而不是用于为社会公众服务，因此，建构对公共部门“生产”公共商品效率评估的制度安排在公共财政体制构建中处于十分重要的地位。这包括公共部门内部约束与激励机制的制度安排，对公共部门提供公共商品绩效评估的制度安排等。

4、要有控制政府收入的制度安排。政府为何要征收收入，从什么地方征收收入，如何征收收入，征收多少收入等都应有立法 机关批准法律依据。这就需要制定《政府收入基本法》，政府收入基本法是约束政府收入行为的根本法律制度安排。只有制定政府收入基本法才能从根本上约束政府公共部门乱收费、乱摊派、乱罚款的所谓“三乱”行为。唯有如此，社会公众才能依法缴纳收入而不是依公共部门自己的文件缴纳收入，政府和社会公众分别享受收入基本法规定的权利，承担收入基本规定的责任，征纳双方权利义务清楚明白。《政府收入基本法》中要规定政府收入制度的立法权、解释权、调整权、征管权、收入使用批准权等，其中立法权、解释权、调整权、收入使用批准权属于立法机关，政府只能享有收入征管权。《政府收入基本法》的制定涉及到每一个社会公民的切身利益，也涉及政府依法治国、依法行政的推行，应当作为公共财政体制制度安排中的重要环节。

准确界定政府职能，消除“三位”现象

完善社会主义市场经济体制最为根本的一条就是界定政府的职能、限定政府的权力、让政府退出市场.当前，之所以还存在着政府职能“错位”、“越位”和“缺位”等现象，﹁个很重要的原因就是对政府究竟应当行使哪些职能还缺乏比较准确的界定。各级政府尤其是多数地方政府仍将发展经济、开辟财源作为政府的首要职责，把公共服务作为第二职责。不少地方政府直接筹划和投资竞争性项目，而用于公共服务的资金长期不足，缺口很大，越是基层财政，上述表现越突出，矛盾也越尖锐。公共财政还没有从它“错位”、“越位”的领域完全退出，而“缺位”的领域明显进入不足。

科学处理各级政府之间的关系

国外经验和国内实践表明，要实现公共财政体制良性循环，必须协调好中央集权与地方分权的关系，正确划分事权与财权，依法规范和科学核定收支基础，使财政分配关系建立在责权利相结合的基础之上。

政府间事权的划分是确保国家社会经济各项事业全面发展的政治保证。首先，事权划分是分税制财政体制完善的基本条件。1994年实行的分税制财政体制虽然明确划分了各级政府的财权，增强了中央宏观调控能力，调动了地方政府的积极性。但由于各级政府间的事权没有明确调整，事权与财权脱节，缺乏合理的支出范围界定，导致地区之间苦乐不均，贫困地区公共服务水平偏低等新的矛盾。其次，事权划分不清易于造成上下级政府之间互相推诿，致使政府的正常公共职能无法行使。所以，正确划分好各级政府之间的事权是非常必要的。

在划分中央与地方事权时，应遵循受益原则、行政管理原则、国家利益原则。受益原则简言之就是谁受益、谁管理；谁制造危害、谁负责。行政管理原则就是对于无法用受益范围划分的上下级政府共同承担的经济行政或者社会行政事务，按照行政管理的一定标准来划分。如：凡是属于全国范围内宏观调控的事务，应由中央政府来决定；凡是一个省范围内的宏观调控，应当由省级政府来承担。国家利益原则是从国家的政治、经济、社会的高度出发，为维护国家的统一和主权，协调中央与地方以及地方各级政府之间事权关系的准则。国家利益高于一切，一旦国家认为有必要，则国家有权将划归地方的事权收回来。同时中央政府与上级政府有权对下级政府的各项具体事务进行检查、监督和指导。应根据各种公认的划分标准，尽快调整中央与地方的支出范围，将一些属于中央事权但地方财政承担支出的项目，划为中央财政支出，由中央财政承担；同时，属于地方政府事权范围的一些事务的决策权，中央应尽量少干预、不干预或在出台新的减收增支政策时，充分考虑地方财政的承受能力，对不同地区的不平衡差异进行区别对待。

按照社会公共需要确定，政府公共支出范围

在市场经济体制下，政府对经济和社会事业发展的调控决不能像计划经济时期的大包大揽，而是按市场规则、适应市场要求办事。构建公共财政体制，政府提供公共服务的资金主要来自全体公民交纳的税收，公共支出应主要用于“公共”领域。因此，应该按照社会公共需要来确定公共支出范围，主要包括三个方面的支出：一是维持性支出，包括国防、财政机关、公检法司、基础教育、科研、卫生保健等支出；二是转移性支出，主要包括价格补贴、补贴支出等；三是公共工程性支出，指大型公益性基础设施的支出。财政要逐步从建设性支出中退出来，只涉及从事国计民生的大型公益基础设施的建设。对维持性支出，财政只负责基础性支出，对公益性支出则由社会负担。

进一步深化政府机构改革

构建公共财政体制，必须继续深化政府机构改革。政府机构作为行政管理体制和经济管理体制的载体，应根据行使政府职能的需要加以设置。构建公共财政体制是对我国政府管理机构的一次重大挑战。在深化政府机构改革时一定要充分体现公共财政理念，进一步明确政府职能，并根据行使政府职能的要求调整和完善政府机构，构建适合我国国情的公共财政体制，然后据此设置行政机构和人员配备，建立起一个适应现代市场经济需要的、实行新公共管理的行政管理机构，以促进社会主义市场经济体制的不断完善。

加强公共服务理念，提高政府服务水平

构建公共财政体制要求我国财政从生产建设型财政向公共服务型财政转变，要求政府提供的主要产品就是服务，即服务于市场、企事业单位和居民。也就是说，公共财政理念的内在实质就是服务性财政，政府的根本职能就是提供优质服务。政府应改变自己的角色，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，不直接干预企业正常的生产经营活动。政府应把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业；把社会自我调节的管理和职能交给中介机构；把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理。所有的政府行为都是为社会经济发展间接地提供动力，其目的就是让市场充分发挥基础性作用，让企业和居民唱主角。为了实现这一目标，必须进一步加强立法，建立富有成效的法律调整机制；进一步改进经济调节和市场监管的方式方法，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来；进一步提高政府的服务意识和服务水平，为社会和居民提供优质的公共产品。