1917年，段祺瑞在平息张勋复辟的闹剧后，以再造共和功臣自居，拒绝恢复《临时约法》和召开国会，驱逐总统黎元洪。孙中山在南方举起护法旗帜，召开非常国会，自任大元帅，展开护法运动，南北之间再起兵戈。

其后，孙中山被南方唐继尧等军阀排挤出走，北方实力军阀吴佩孚等主张议和。张謇、蔡元培、王宠惠、熊希龄等社会名流等组成和平期成会，并呼吁南北和谈。同时，美、英、日、法、意等列强经商议取得一致意见，劝告北京政府接受和平统一。在上述背景下，北京政府新任总统徐世昌以朱启钤（总代表，代表徐世昌）、吴鼎昌（代表安福系）、方枢（代表段祺瑞和安福系）、汪有龄（代表旧交通系梁士诒）、施愚（代表直系李纯）、刘恩格（代表奉系张作霖）、王克敏（代表直系冯国璋）、李国珍（代表研究系）、江绍杰（代表安福系）、徐佛苏（代表研究系）等为代表，南方军政主席曾春煊以唐绍仪（总代表）、章士钊（代表曾春煊，政学会）、胡汉民（代表孙中山，国民党）、李曰垓（代表云南唐继尧，随后改为缪嘉寿）、曾彦（代表广西陆荣廷，政学会）、郭椿森（代表广西莫荣新，政学会）、刘光烈（代表四川）、王伯群（代表贵州）、李述膺（代表陕西，政学会）、彭允彝（代表湖南，政学会）、饶鸣銮（代表福建及海军）等为代表，在上海举行会议，商谈和解。