十五届四中全会《决定》指出：“国有经济要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全行业、自然垄断行业、重要公共产品和服务行业以及支柱产业和新技术产业中的重要骨干企业。”国有经济这种整体定位，是十分科学的，既满足了市场经济共性要求，又满足了社会主义市场经济体制的特性要求。

但是，上述整体功能定位会造成具体国有企业在生产经营中面临“盈利性使命”与“公共政策性使命”的诉求冲突。一方面，国有企业要通过追求盈利性来保证自己的不断发展壮大，从而实现主导地位；另一方面，国有企业要弥补市场缺陷，服务公共目标，这可能会要求牺牲盈利。

这会使得国有企业陷入两难的尴尬境界——不赚钱则无法完成国有资产保值增值、壮大国有经济的目标，赚了钱又被指责损害了市场公平和效率。

企业运行的逻辑是使命决定战略。实际上，正是由于国有企业使命存在矛盾，才引起了这些年国有企业行为出现偏差，一方面在传统制造业中过量的国有资本不断制造新的过剩产能，形成对非公资本的挤出；另一方面，在关系国民经济命脉、改善民生、国家长远发展的重要领域中，国有资本的作用没有充分发挥。

必须给国有企业具体明确的使命定位，对国有企业进行具体分类，不同类型的企业应该承担国有经济的不同的功能定位。基于国有经济的功能定位，明确将国有企业分为公共政策性、特定功能性和一般商业性企业三类。

第一是公共政策性企业，主要是指处于自然垄断的行业、提供重要的公共产品和服务的行业的企业，具体行业包括教育、医疗卫生、公共设施服务业、社会福利保障业、基础技术服务业等。这类国有企业不以盈利为目的，主要承担公益目标。

第二类是特定功能性企业，主要是指处于涉及国家安全的行业，支柱产业和新技术产业的企业。这类企业所处领域相对宽泛，具体包括军工、石油及天然气、石化和新技术产业等，而且这类领域随着国家的经济发展及战略变化可以变化，这类企业既需要充当国家政策手段，又需要追求盈利，以促进自身的发展壮大，从而发挥对国家经济安全和经济发展的支撑作用。

第三类是一般商业性企业。这类企业是除了上述两类企业以外所有的现有企业，处于竞争性行业，与一般商业企业一样其生存和发展完全取决于市场竞争。

据业内人士透露，顶层设计方案包括了混合所有制改革、员工持股、国资委的职责、央企的划分等内容，而中央企业深化改革，加快企业重组整合步伐的思路或许也有新的变化。据新华社报道，在长春对两家企业的考察过程中，习近平反复强调，国有企业是国民经济发展的中坚力量。对国有企业要有制度自信。深化国有企业改革，要沿着符合国情的道路去改，要遵循市场经济规律，也要避免市场的盲目性，推动国有企业不断提高效益和效率，提高竞争力和抗风险能力，完善企业治理结构，在激烈的市场竞争中游刃有余。“推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能。要紧扣关键领域做好改革谋划，蹄疾步稳往前走，不能在等待观望中错失改革良机、拖延改革进程。”

2015年8月份，国企改革顶层设计方案已经进入正式出台前的倒计时，国务院已经正式通过，有望在近期推出。新一轮国企改革将以功能界定分类改革为基本前提，随之展开的国企混合所有制改革和员工持股计划也将各有侧重。

方案的一项重点内容就是将国企进行分类，按照分类进行监管。中国企业研究院首席研究员李锦表示，关于公益性和竞争性国企的分类已经基本达成共识，下一步国企改革的重点，将在遵循市场化原则的基础上，一方面，在保障产业安全前提下，将在国企分类的基础上继续深化混合所有制改革，特别是竞争性国企将进一步向民企等多种所有制资本敞开大门；另一方面，国企的并购重组会进入一个新的阶段，不仅国内市场上的兼并重组加速，海外布局也将循序推进。

此外，国企对内的改革也将进一步深化，包括构建更加完善的现代管理制度，继续扩大员工持股，推进企业整体上市，提高国有资产证券化率，以及稳步创新提高国际竞争力。

国务院国资委有关人士2015年9月7日表示，《关于深化国有企业改革的指导意见》已经中央审议通过，近期将正式对外公布。据了解，在经过一年多的修订后，国有企业改革的指导意见实际上已经发到部分企业和部委。国企改革指导意见明确了五大基本原则：要求发挥国有经济主导作用，积极促进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合；促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体；确保国有资产保值增值；深入开展党风廉政建设，维护职工合法权益；正确处理搞好顶层设计和尊重基层创始精神的关系。意见还要求，要加大集团层面公司制改革力度，积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。

中共中央、国务院2015年9月中旬印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》共分8章30条，从改革的总体要求到分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件等方面，全面提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措。根据《指导意见》，到2020年将在国企改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合中国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

《指导意见》明确，国有企业将分为公益类和商业类两类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核,推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。按照谁出资谁分类的原则，履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，划分并动态调整本地国有企业功能类别。

2015年9月中旬，中共中央办公厅印发了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》（以下简称《若干意见》），对在深化国有企业改革中坚持党的领导、加强党的建设提出要求、作出部署。《若干意见》指出，坚持党的建设与国有企业改革同步谋划，充分发挥党组领导核心作用、党委政治核心作用、基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用；坚持党管干部原则，从严选拔国有企业领导人员，建立适应现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制；严格落实国有企业党建工作责任制，切实履行党风廉政建设主体责任和监督责任；把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位；坚持从严教育管理国有企业领导人员，强化对国有企业领导人员特别是主要领导履职行权的监督；适应国有资本授权经营体制改革需要，加强对国有资本投资、运营公司的领导；把建立党的组织、开展党的工作，作为国有企业推进混合所有制改革的必要前提。

中国国有企业改革经历了五个阶段。

第一阶段（1978—1987）从国营生产单位到放权让利、承包经营，解决了生产经营活动行政化管理，经营活力缺乏、干部职工积极性不高的问题。

第二阶段（1988—1993）从承包经营到转换经营机制，由国营生产单位到全民所有制工业企业。国家与企业之间、企业与政府主管部门之间权责利关系得以厘清和明确。

第三阶段（1993—2002）从转换经营机制到建立现代企业制度，由全民所有制工业企业到国有企业，产权制度改革成为国有企业改革的焦点。

第四阶段（2003—2013）从现代企业制度到建立现代产权制度，企业组织形态发生深刻变革。管资产与管人、管事相结合，权利、责任、义务相统一的新型国有资产监管体制建立。

第五阶段（2013年后）2013年以来，全面深化国有企业改革迎来新时代、开启新征程。

随着改革不断深化：一要推动国有资本更多向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，推进企业调整重组，支持有条件的企业做强做大；二要推进国有大型企业股份制改革，健全公司法人治理结构、投资风险控制机制和内部监督管理机制，建立适应现代企业制度要求的选人用人和激励约束机制；三要完善国有资产监管体制；四要抓紧解决国有企业历史遗留问题等。中共十六大指出，“国有企业是中国国民经济的支柱”。搞好国有企业改革，对建立社会主义市场经济体制和巩固社会主义制度，具有极为重要的意义。

工业革命以来近代经济的发展，从一定意义上说，就是我们所称的“市场经济”的发育和发展过程。当今西方的发达国家，在早期工业革命的推动下，由中世纪的封建经济制度逐步过渡到近现代的市场经济制度。

在这个过程中，尽管不同的国家由于历史背景不同呈现出过渡的差异。例如，由于国家介入程度的差别而有所谓的“美国式道路”和“德国式道路”的区分，但在总体上，自由企业制度和主张自由竞争、抵制国家过多干预的意识形态占主流地位，向市场经济的过渡具有“自然发育”的特点。

十月革命以后特别是二战以后相继走上社会主义道路的一批国家，在其初期则采取了计划经济体制。其中的一些国家，如前苏联和东欧国家，此前资本主义经济曾经获得过一定程度的发展，另一些国家如中国，整个经济发展水平较低，资本主义经济关系只是在局部地区有所发展，更大范围内则处在萌芽状态。

在实行计划经济的初期和中期，这些国家曾有过工业和经济的高度增长，但体制内部不可克服的矛盾，最终促使这些国家以不同的方式开始了向市场经济的“转型”。

2015年8月3日，国家发改委网站发布《经济体制改革取得新进展》一文。文中指出，2015年是全面深化改革的关键之年。2015年以来，企业改革取得积极进展，其中，国有企业改革系列配套文件基本形成。《中央全面深化改革领导小组2015年工作要点》和《国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》部署的各项经济体制改革重点任务落实情况良好，改革在激发市场主体活力、促进经济平稳增长和提质增效升级方面发挥了重要作用。

“中央全面深化改革领导小组第十五次会议之后，国企改革顶层设计方案有望推出。”中国企业改革与发展研究会副会长李锦在接受媒体采访时预测。

与此同时，另一位知情人士透露，“国企改革意见快推出了，但具体时间不能确定。”据该人士透露，还有一次城市国企改革会议计划举办，将安排在国家正式发布改革方案之后举行，该会议已进入筹备期。

在此之前，2015年7月30日召开的中共中央政治局会议特别提出“要把改革作为调整结构的根本依靠，继续推进简政放权、放管结合、优化服务，重点推进国企、财税、金融等体制机制改革”。

国企改革作为2015年工作重点，国企改革方案公布渐行渐近。习近平总书记7月中旬在吉林省考察调研期间提出“推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能”，第一次为国企改革确立了价值判断标准。

2015年4月份，国家发改委副主任连维良在国务院政策吹风会上表示，国有企业改革是2015年经济体制改革的一个重点工作。在国有企业改革方面，全社会的共识程度越来越高，问题是要在基层实践探索的基础上，形成对国有企业改革的指导性意见。改革实施过程中既要增强企业的活力、竞争力，又要有效防范国有资产的流失。

国资委、国家发改委、人社部2016年2月25日联合召开发布会，披露国企“十项改革试点”落实计划。十项改革试点具体包括落实董事会职权试点，市场化选聘经营管理者试点，推行职业经理人制度试点、企业薪酬分配差异化改革试点，国有资本投资运营公司试点，中央企业兼并重组试点，部分重要领域混合所有制改革试点，混合所有制企业员工持股试点，国有企业信息公开工作试点，剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题的试点。

2018年10月，全国国有企业改革座谈会在北京召开，会议传递出多个重要改革信息。国企改革部署将紧扣重点，务求实效。在实践层面，新启动的国企改革“双百行动”正紧锣密鼓推进，新一批国有资本投资公司试点有望尽快推出。种种信号显示，深化国企改革将重拳出击，有望取得突破性进展。

2019年11月，国务院国资委发布了《中央企业混合所有制改革操作指引》。

2020年5月22日，国务院总理李克强在发布的2020年国务院政府工作报告中提出，提升国资国企改革成效。实施国企改革三年行动。9月27日，国务院国有企业改革领导小组第四次会议及全国国有企业改革三年行动动员部署电视电话会议在北京召开。会议指出，习近平总书记高度重视国有企业改革工作，多次做出重要指示批示，必须深入学习和贯彻落实。国有企业改革三年行动是未来三年落实国有企业改革“1+N”政策体系和顶层设计的具体施工图，是可衡量、可考核、可检验、要办事的。国务院国资委将坚定不移狠抓国企改革的责任落实、重点举措、典型示范，切实提升改革综合成效，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。

2021年12月18日，国务院国资委举行的中央企业负责人会议上亮出的“十四五”开局之年“成绩单”。2021年以来，国资委已经推动6起央企重组整合，中国特色现代企业制度和国资监管体制向更加成熟定型迈出实质性步伐。1—11月，央企利润总额2.3万亿元、净利润1.75万亿元。央企效益增长创历史最好水平。前三季度，中央企业战略性新兴产业完成投资7267亿元，同比增长6.3%。国企改革三年行动70%目标任务顺利完成，为企业高质量发展提供了强劲动力。下一步，央企将加快打造原创技术策源地，力争再用2—3年时间攻克一批关键核心技术，加快推动现代产业体系建设。

截至2021年年底，中国国有企业公司制改革基本完成，中央党政机关和直属事业单位所管理企业中公司制企业占比97.7%，地方国有企业中公司制企业占比99.9%，实现了历史性突破。

2022年是国企改革三年行动的攻坚之年、收官之年。

随着三年行动主体任务基本完成，中央企业在提高企业活力和效率、推动国有经济布局优化和结构调整等方面不断取得新成效。三年行动中，中央企业聚焦服务国家战略、推动国有经济布局结构优化、促进经济高质量发展，实施了一批战略重组和专业化整合项目。

截至2022年9月初，国企改革三年行动工作台账完成率超98%。

推进国有企业的改革和发展，从总体上增强国有企业的活力和国有经济的控制力，对于建立社会主义市场经济体制，促进经济持续快速健康发展，提高人民生活水平，保持安定团结的政治局面，巩固社会主义制度，都具有十分重要的意义。

国有企业是中国国民经济的支柱。发展社会主义社会的生产力，实现国家的工业化和现代化，始终要依靠和发挥国有企业的重要作用。在经济全球化和科技进步不断加快的形势下，国有企业面临着日趋激烈的市场竞争。

发展是硬道理。必须敏锐地把握国内外经济发展趋势，切实转变经济增长方式，拓展发展空间，尽快形成国有企业的新优势。

国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。建立和完善社会主义市场经济体制，实现公有制与市场经济的有效结合，最重要的是使国有企业形成适应市场经济要求的管理体制和经营机制。

必须继续解放思想，实事求是，以有利于发展社会主义社会的生产力、有利于增强社会主义国家的综合国力、有利于提高人民的生活水平为根本标准，大胆利用一切反映现代社会化生产规律的经营方式和组织形式，努力探索能够极大促进生产力发展的公有制多种实现形式，在深化国有企业的改革上迈出新步伐。

搞好国有企业的改革和发展，是实现国家长治久安和保持社会稳定的重要基础。必须正确处理改革、发展、稳定的关系，改革的力度、发展的速度要同国力和社会承受能力相适应，努力开创改革、发展、稳定相互促进的新局面。

在“自然发育”的国家，市场的扩展显示了从商品市场到资本市场的轨迹。

为生产服务的金融制度虽然也在发展，但证券市场的兴起和大规模发展则直接受到大量融资和企业间购并需求的刺激。而我们属于“转型”国家，已经基本建立了现代工业基础，建立在有些领域已达到很高的、可与西方发达国家相竞争的水平，工厂制度不仅确立，而且具有较为系统的管理制度。

与“自然发育”不同的是，这些工厂不是在市场扩张的刺激下成长起来的，而主要依赖于政府的计划安排。

所以，它们是“工厂”而不是“企业”。在这样一个起点上，如何实现这些工厂的市场化“转型”，“转型”中依据何种顺序和逻辑，就成为我们面对的问题。

商品市场的一个时期的发展，使包括国有企业在内的所有企业乃至整个国民经济发生了某些实质性变化，那种完全指靠国家吃饭过日子的企业已少见了（尽管不能说完全没有）。

对国有企业改革来说，商品市场所带来的变化给资本市场的发展创造了不可缺少的前提。这里我们关注的是前面述及的市场发展的顺序问题。

理论上可以假设资本市场先于商品市场发展，或者二者同步推进，但资本市场上的经营者很快将会发现企业不会按照市场需求生产和销售产品，不知道那些企业能在市场竞争中生存和获利，并成为优势企业，不知道企业重组中谁去兼并谁，也不知道哪些企业领导人是真正的而非冒牌的企业家。在这种情况下资本市场能有什么样的发展是不言而喻的。

2015年6月5日，在中央全面深化改革领导小组的第13次会议上，习近平强调试点是改革的重要任务，应迈开步子、趟出路子，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。这使得央企试点对于国企改革的意义和价值凸显。

实际上，随着近期市场的调整，从国资委发令要求央企采取措施维护股票市场稳定的表态中，下半年央企改革任务已明确显现。

国资委要求所有中央企业不得减持所控股上市公司股票。同时，支持中央企业增持股价偏离其价值的所控股上市公司股票，努力维护上市公司股价稳定。国资委还强调，将进一步推动中央企业深化改革，加快企业重组整合步伐，提高市场化资源配置效率。继续采取资产重组、培育注资等方式，着力提高上市公司质量，支持所控股上市公司加快转型升级和结构调整力度，建立健全投资者回报长效机制，不断提高投资者回报水平。

中投顾问咨询顾问崔瑜表示，当前大幅调整市场后，市场渐渐回归理性，风险降低，且在资本市场大调整之后，投资者对国企上市公司的投资信心会高于整体市场，有利于民资引进，推进国企及央企改革。推出国企改革1+N系列方案的时机已经到了，顶层设计方案的推出以及央企改革试点方案的落地，央企的并购重组会进入一个新的阶段，突出表现在并购重组速度加快，范围将进一步扩大，不仅国内市场上的兼并重组加速，海外布局也将循序推进，资本市场的信心和活跃度有望提高，这或会催生新一轮的牛市。

一位市场分析人士同时指出，央企改革试点6大集团，将使得它们旗下的上市公司持续受到市场的追捧，集团旗下上市公司因重大事项的停牌激发了投资者对未停牌公司的想象，其中想象空间最大的是国有资本投资公司试点，在资本管理方面，国资委将会进一步放开国家持股比例的限制，引入民资合作；在国资运营层面，国资对公司管理层的干涉将会进一步减少，取而代之的是以运营效率与效益为核心目标的综合考核体系，国投系和中粮系改革落地值得期待。

深化国有企业改革，需要开拓创新，也需要从过去国有企业改革发展中汲取好经验、好做法。一个经验是必须不断解放思想，积极探索。国有企业的改革发展历程，本身就是一次次解放思想、理论创新、积极探索的过程。十一届三中全会以后，中央开始调整国家与企业的责权利关系，采取扩权让利、承包经营、逐步放开市场与价格等多种方式，调动了企业和职工的积极性。从20世纪80年代开始，发展个体私营经济、试办经济特区到全方位对外开放，形成各种所有制经济的有效竞争，使国有企业看到差距，激发改革发展的紧迫感和使命感。党的十五大提出着眼于从整体上搞好国有经济，抓好大的，放活小的，对国有经济实施“有进有退”的战略性调整，是国有企业改革的重大战略转变，使优胜劣汰的竞争机制逐步形成，为国有企业的持续快速发展提供了制度基础。经过改革脱困、结构调整、技术改造、加强管理、完善国有资产管理体制等一系列积极探索，国有资本进一步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，国有经济呈现出较强的活力、控制力和影响力，在国民经济中的主体地位和主导作用进一步增强。

还有一个经验是要始终坚持市场化的改革方向。坚持市场化取向的改革，是中国经济体制改革应该始终坚持的方向，国有企业改革也不例外。回首国有企业的改革过程，从本质上讲，就是要适应社会化大生产和社会主义市场经济的要求，寻找一条公有制与市场经济相结合有效途径的过程。30多年间，国有企业从政府行政机关的附属，逐步发展成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产与经营者，并在国内国际市场的激烈竞争中发展壮大，呈现出较强活力和竞争力，关键在于始终坚持了市场化的改革方向，按照市场经济规律进行自主经营，通过市场竞争，逐步发展成为具有独立法人地位的市场主体。在市场化改革中，通过建立现代企业制度，完善公司治理结构，更是从体制和机制上强化了国有企业的市场主体地位，增强其市场化运作的适应力和自觉性。

不论理论和政策上采取了何种“说法”，中国国有企业改革从开始实际上就是“市场导向”的。改革之初，企业对生产什么、生产多少、按什么价格出售无法自主决定，国家计划“管得过多，统得过死”，被当成是企业体制上的一大弊端而需要改变，因而要求企业“面对市场组织生产”。

企业首先进入的是商品市场，在商品市场中则首先进入的是消费品市场。决非偶然的是，价格改革构成了80年代经济改革的重点，首先得以放开的是大多数消费品价格，尔后通过“双轨制”的调放结合，到80年代末、90年代初又放开了大多数投资品价格。中国国有企业首先经受了商品市场的竞争洗礼，产生了一系列重要成果。

1、明确并初步学会按照市场需求组织生产。

2、刺激了供给增加和买方市场的形成。

3、产品和企业的分化加快，一批有竞争力的优势企业脱颖而出。

4、在剧烈的市场竞争中涌现出一批企业家。

在商品市场取得重要进展、解决了一些问题的同时，它所不能解决的问题则越来越显而易见。这些问题有些是根源于传统体制的老问题，在新的形势下趋于明朗和尖锐，有些是随着商品市场发展而引出的新问题。

概括地说，它们集中表现为如下几个重要矛盾。

第一个矛盾是国有企业“所有者虚置”与市场竞争对所有者作用要求提高之间的矛盾。所谓“所有者虚置”不是说没有法律上和形式上的所有者，而是指这样的“所有者”不能切实负起应有的责任。这是传统体制遗留下来的老问题，但在市场竞争趋于激烈的新环境下，对所有者的要求提高了，所有者的“质量”不同，企业竞争的后果便会有大的差别。

这一点经常被用来解释国有企业经营不善、持续亏损等现象。分析近年来国有企业大面积亏损原因，人们甚至有理由对国有企业的领导人是否存在明确的盈利动机表示很深的怀疑。这是一方面的情况。

另一方面，国有企业以及其他公有企业的治理结构、经营者的行为呈现出复杂状态。在企业扩权的背景下，相当多的企业，特别是从差到好的老企业，改革以来“从无到有”的“新国企”，高层经营者实际上掌握了大部分剩余控制权和部分剩余索取权。

这些人已不同于改革前的企业经理人员，也不同于西方国家老一代企业家打下江山后雇佣的支薪经理，他们不同程度上具有创业者的性质，对他们掌握的剩余控制权和索取权，人们似乎多少持一种默认态度，认为“人家搞起来的企业，应该有一份合法权益”。

从这个意义上说，这些经营者已是某种程度上的“风险承担者”。但现有的正式经济关系和法律关系并不全部承认并保护他们这种事实上的权利。与此同时，市场化过程使企业经营者损害法律上的所有者及其他利益相关者（如职工）的利益，有了比计划经济时期大得多的空间，从在职消费到转移资产都可能发生。

于是，合理的不承认，非法的管不住，经营者行为陷入了矛盾、扭曲的状态，确实有人完全是“吃”、“挖”公有制，也有人是“正路”不通而走“邪路”的。公有制的所有权可能落不到实处，经营者作为一种特殊的人力资本的所有权从来都是实实在在的，如果既有制度不承认、不保护它，它就会以与既有制度相冲突的方式表现出来。

近年来一些知名企业家“出事”，以及普遍存在的“穷庙富和尚”现象，仅仅用个人品质显然是无法解释的。对具有中国特色的“内部人控制现象”，应有更切合实际的说明。无论如何，我们面临着一个能否创造出有利于企业家稳定、长期发展的制度环境的问题。

第二个矛盾是国有资本事实上的部门、地区所有与生产社会化程度提高之间的矛盾。国有资本名义上或法律上归国家所有，大多数实际上是部门、地区所有，已是不争的事实。在非市场化的环境中，国有资本要有运营的实际可能性，“条块分割”是无法避免的选择。对“条块分割”的弊端，已有诸多分析，如人为割断生产经营内在联系、重复建设和地区封锁等。

在企业规模扩大、分化加剧的新形势下，“条块所有”至少又带来了两方面的突出问题。

一是“条条”和“块块”越来越难以对迅速扩张的优势企业提供足够的资金支持，特别是直接融资的支持，同时对在竞争中失败的劣势企业越来越难以在自己的行政势力范围内予以消化。

二是“条条”和“块块”在自己的行政范围内越来越难以提供在激烈的市场竞争中称职的企业家人才。撇开其他问题不论，这意味着随着企业规模的扩张，原有的所有者在货币资本和人力资本上都出现了“短缺”。如果说西方国家曾存在私人、家族及合伙人资本占有与生产社会化之间的矛盾的话，我们的经济中也出现了明显的“条块所有”与生产和资本经营日益社会化之间的矛盾。

这两种情况虽然在具体国情和所有制性质上有很大差别，但所有制形式的封闭性和狭隘性上却有类似之处。在西方国家，矛盾一定程度上通过企业股权结构的“公开化”、“社会化”，即通过对外扩股包括企业上市加以缓解的。我们所面临的“条块所有”所带来的矛盾，也需要而且只能通过股权结构的开放和流动得到解决。

股权结构变化深层意义

股权结构的这种变化有着更深一层的意义，即为政企分开问题的解决提供必要条件。对此依然可以从比较的角度得到理解。西方国家的所有者职能与部分经营者职能的分离，虽然不排除股权依然封闭状态下雇佣职业经理的情况，但多数是在股权“公开化”以后出现的。

“公开化”一方面使企业的股权不再等同于（一般应大于）原有所有者的股权，另一方面由于有了多个所有者，使所有者（投资者）能够相互竞争和流动，形成了资本市场，以及在资本市场上产生的便于所有者了解企业经营状况的基本信息。这些变化都使所有者和经营者职能的分离成为可能。

对我们所面对的政企分开问题而言，在坚持国有制的前提下，政府作为事实上的所有者具有逻辑上的必然性，在政府之外寻找其他国有所有者是徒劳的。但是，如果一个企业只有一个作为所有者的政府部门，而且这种隶属关系有着很长的“历史性”，要实现所有者与经营者职能分离意义上的政企分开将是很难的。积极的变化只有当引入了新的所有者，而且新老所有者具备了流动性，并且能够以某种方式提供关于企业经营状况信息时才能开始。

第三个矛盾是国有经济战线拉得过长与随着市场竞争的扩展而出现的“市场失效”问题之间的矛盾。准确地说，在改革前和改革初期，这个矛盾不可能突出，甚至不足以成为问题，因为当国有经济一统天下时，不存在其“战线过长”的问题，当市场经济未得到大的发展时，也不可能存在“市场失效”的问题。

这个矛盾一旦突出起来，一个隐含的前提就是市场经济已经得到了相当程度的发展。近来强调国有经济缩短战线、调整结构，就是以市场经济在中国的资源配置中开始发生基础性作用，特别是竞争性行业的市场竞争加剧为背景的。

在这一背景下，国有经济在竞争性领域并无确定的优势可言，虽然也可以找出具有竞争力、表现优秀的国有企业，但大多数企业却陷入困境。在另一方面，仅靠市场力量管不了、管不好和不愿管的事情大量增加，矛盾逐渐突出，如何把有限的国有经济资源按照优先顺序转移到最需要从而也是最能发挥作用的领域去，就成为紧迫的问题。

国有经济的这种战略性调整所涉及的是国有经济在新体制中的“定位”问题。近年来在国有经济问题上存在着强调“产权改革”、强调经营者作用和强调建立竞争性环境等不同的观察角度，彼此有一些争论。

在“产权改革”论那里，或明或暗地遵循了“公家的东西不可能像私人的东西那样受到关心和爱护”这样一条简单、朴实的逻辑，其结论的倾向性也是较为清楚的。强调经营者作用的论者则考虑到近现代企业中职业经理阶层出现且重要性上升的趋向，近来又受到人力资本理论和中国实践经验的支持。

重视竞争性环境的观点则认为最重要的是创造平等的竞争环境，以获得评价企业业绩的充分信息。对同一问题从诸多角度开展讨论，对问题本身的理解无疑是有益的，同时也表明了问题的复杂性。对强调产权改革者来说，需要对这样一个事实提出解释，即在最崇尚私人资本、最“自由放任”的国家，如美国，也都存在着一块“国家资本”或“社会资本”。

对强调经营者作用的论者来说，需要对国有企业经营者代理成本普遍高于非国有企业的现象作出解释，而且将会发现重组后的国有经济经营者不同于一般意义上的企业经营者。对强调竞争性环境者来说，也将会发现重组后的国有资本大部分并不处于竞争性领域。

如果继续用一般的产权和企业理论来分析国有经济问题，将难以摆脱逻辑上的困境，因为其隐含的前提是把国有企业仍然当成一般意义上的企业。

显然，对立足于解决“市场失效”问题、大部分将处于非竞争性领域的国有资本来说，或者说实行战略性重组的国有经济来说，需要一组更切合实际的理论，其中包括国家理论、外部性理论、政府管制理论等，以对问题本身提出更好的说明。

上面述及的三个矛盾相互交织，不完全处于一个层次，但仍然可以由统一的逻辑加以解释。不难理解，第三个矛盾是基本的，它需要通过国有经济的职能转换和战略重心的大幅度调整才能解决，其结果很可能是多数或大多数国有资本将会转入非竞争性领域。在理论上则要求摆脱把国有资本参与的企业看成一般企业的局限。

对由于种种原因，在一个相当长的时间内仍然处在竞争性领域的国有资本来说（尽管随着时间推移这部分国有资本将呈现递减趋势），第一个和第二个矛盾是无法回避而且必须解决的，其基本途径是在引入资本市场的基础上逐步实现企业产权结构和内部治理结构的“现代化”，其核心是在所有者和经营者之间形成有利于企业长期稳定发展的机制。

其次，上述三个矛盾的出现和解决具有显著的阶段性特征，或者说只有当转轨“转”的一定程度后才会发生。如果没有商品市场的发展，这些矛盾或者缺少发生的依据，或者虽然存在但不会尖锐。

也就是说，商品市场在解决了一些问题以后又提出了一些问题，而这些问题是商品市场本身无法解决的，必须依赖于资本市场的培育和发展。这样我们对前面提出的问题就有了答案：国有企业的市场化取向改革同样遵循了由商品市场到资本市场的顺序，这一点完全是由市场化进程的内在逻辑决定的。

从国有经济战略性改组的角度看，国企改革期待资本市场解决的主要有以下几个问题。

第一，支持国有经济收缩战线，重点是从竞争性领域的退出。当国有经济战略性重组的目标确定以后，也就是国有资本在某些领域“要不要退出”的问题确定以后，接下来的问题就是“如何退出”。

我们不排除某些国有资本直接以实物形态上改变用途的方式“退出”，但在大多数情况下，由于资产专用性存在，首先要解决国有资本变现即由实物形态转化为价值形态的问题，否则仍然无法实现“退出”。

例如，国有资本要从一个纺织厂退出，该厂的机器设备、厂房、存货等显然不适合国有资本新用途的需要，所以首先要适当的交易者，通过拍卖、股权转让等方式将国有资本变现，而且在变现的过程中应给出合理的价格，不能发生低估国有资本的问题，这就需要有一个资本市场，通过这个市场解决国有资本退出过程中的“寻找交易者”、“定价”、“变现”、“转让”等问题。

第二，推动企业组织结构的合理化，核心是大企业的成长和新分工协作体系的形成。近年来出现的产品和企业两极分化，将导致两个重要结果。

一个结果是大企业的成长，特别是一批按照国际水准衡量的大企业的逐步形成。商品市场的竞争胜利，给企业“长大”在生产、技术、销售、管理、品牌诸方面打下了一个初步基础，但没有资本市场的支持，企业扩展的速度将相对缓慢，有的企业可能就停滞于既有水准。国际上知名的大企业大都有良好的金融支持系统，比如几乎都是上市公司。

这一点也可解释在发达国家上市公司通常只占公司总数的很小比例（如千分之一、二），但大公司却很少不是上市公司的。另一个结果是占到企业总量多数的、在竞争中失败或至少未占到优势的企业，将与大企业之间有一个分工协作关系重新组合的过程。

新的分工协作关系包括横向关联（如成为大企业生产体系中的最终产品生产者）、纵向关联（如原材料、零部件供应商，产品推销商）以及混合关联（如跨行业纳入大企业多元化的经营结构）等。有一种值得注意的倾向，就是对中小企业持一种蔑视态度，认为这些企业，没有规模优势，因而没有竞争力和发展前途。其实，在合理的经济体系中，大中小企业有适宜的比例关系，大多数企业仍然是中小企业。

至于“规模经济”问题，按照美国著名经济学家斯蒂格勒得到大量实证经验支持的观点，所有在竞争环境中能够生存下来的企业，都有其规模上的合理性。

我们过去的问题主要并不在于存在大量的中小企业，而在于中小企业与大企业之间缺少有效率的联系，如一个行业中大中小企业都生产最终产品。在这种状况下，出路只能是通过收购、兼并、破产、托管等方式重建大中小企业间的分工协作关系。在这个过程中，资本市场不仅是不可缺少的，而且是最具优势的。

第三，有助于企业产权制度和内部治理结构中一系列基本问题的解决。现代企业制度作为企业改革的目标已经明确，在实现这个目标的过程中，人们往往注重组织结构的变化，追求组织形态上与国际经验的相似性，如形成股东大会、董事会、高级经理组成的企业治理结构，建立国有股本的持股机构等，而容易忽略作为其基础的资本市场的作用。

然而，离开了资本市场，产权边界的确定、股东作用的发挥、对经理阶层的监督、经营业绩的评价等都缺乏根本性的解决办法。以人们谈论很多的产权问题为例，如果缺少资本市场上的“交易”，资产的价格将无从确定，产权的价值边界也不可能清晰。

其次，在存在市场交易的条件下，资产将向对其评价高的主体流动，进而产生资源配置效率改进的结果。如果不出现由于流动而产生的效率改进，所谓的“产权明晰”也不会有多大意义了。

尽管我们无法断言有了发育良好的资本市场，长期困扰我们的产权和企业组织结构方面的诸多难题一定能够解决（可能需要其他条件的配合），但若没有资本市场的作用，这些难题肯定是无法解决的。

如果说十几年来产品市场的发展使国企经济改革取得了突破性的进展，并且推动了社会主义市场经济改革目标的确立，伴随着资本市场的培育和发展而对前面分析过的诸多矛盾的解决，将使中国国企体制转轨发生一个质的进步，从一定角度看，它将意味着中国社会主义市场经济体制框架的基本确立。

深化国有企业劳动、人事、分配制度改革(以下简称三项制度改革)是推进国有企业改革的重要举措。

以系统思维做好改革设计

国有企业三项制度改革不是彼此孤立的，而是相互联系、相互影响的整体，涉及企业各级管理岗位设定、定岗定编、人员选择、组织重构、岗位考核和淘汰、薪酬和工资福利等方方面面，必须树立系统思维，通盘考虑改革的各个方面。一些国有企业在推进三项制度改革时还缺乏整体设计。可以通过加强对国有企业负责人的培训、聘请专业机构协助设计三项制度改革实施整体方案等方式，提高国有企业整体推进三项制度改革的能力。

建立科学的改革评价机制

国有企业三项制度改革是一项长期性系统工程，需要建立科学的改革评价机制，对改革作出动态评价，确保改革科学有序推进。

这就要求科学设计能够反映不同地区国有企业三项制度改革阶段性特征和成效的评价指标体系，从而对不同国有企业三项制度改革进展作出科学评价，将其作为公司绩效考核标准之一，推动三项制度改革真正落地。

完善企业治理机制

从实践看，治理机制不健全是导致国有企业三项制度改革不到位的一个直接原因。

完善企业治理机制，可以混合所有制改革为突破口，扩大国有资本授权经营范围，依法履行出资人职责定位，增强企业行权能力；完善国有企业董事会运作机制，将国有出资人意志切实体在公司治理中；完善职业经理人市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬和市场化退出机制，完善国有企业市场化运行机制和现代企业制度；加强对企业董事会治理、监事会治理、经理层治理等的评价，提升企业治理水平。

营造有利于改革的文化氛围

破除一些企业存在的不利于改革创新的陈旧思想观念，是深化国有企业三项制度改革、增强国有企业改革发展活力的必然要求。

一是通过开展企业文化大讨论等方式，促进企业员工解放思想、更新观念，推动企业文化创新发展。二是对企业文化进行客观评估，积极弘扬其中有利于企业发展的先进企业文化，革除落后企业文化，培育具有自身特色、积极进取的企业文化，推动企业日常经营管理与企业文化活动紧密结合。三是充分发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用，通过开展多种形式的企业文化建设活动，增强员工的责任感使命感，激发员工改革创新的热情，为国有企业三项制度改革营造良好文化氛围。

构建有利于改革的财税支持机制

“僵尸企业”出清、“三供一业”(供水、供电、供热和物业管理)分离移交、离退休人员社会化管理过程中出现的职工安置、改制重组、破产清算等问题，是阻碍国有企业三项制度改革顺利推进的难点问题。解决这些问题，需要加大财政支持力度，帮助国有企业化解改革过程中资金短缺等问题，为三项制度改革顺利推进提供有力保障。

2012年11月，党的十八大召开。十八大报告就深化国有企业改革、引导非公有制经济发展等主题作了深入阐述，受到了中央企业系统的十八大代表和社会各界的广泛关注。

群众心声

王梦奇（26岁，澳大利亚硕士毕业，求职中）：相对于民营企业，我更愿意去国有企业就业。首先，国有企业工作相对稳定；其次，国有企业相对收入较高。我有一些同学在国企工作，虽然工资只有几千元，但年终奖却有近10万元，这对我来说是一种诱惑。

施晶（37岁，北京一民营广告公司人事主管）：听说国企领导层的年薪很高，特别是电力、金融方面的大型国企，同样的职位，人家仅年终奖就比我一年的工资还多。

熊群力（十八大代表、中国电子科技集团公司总经理、党组副书记）：我们集团公司人均收入7万元左右。我们10万员工中50%以上是科技人员，而且相当一部分是从事军工最前沿技术研究的科技人员，人均收入7万元是比较低的。按理说，应该人均15万元左右，这样才能留住人才。

李庆奎（十八大代表、华电集团党组书记、副总经理）：在中国经济发展过程中，分配不公、差别过大问题是存在的。在我们集团，从主要领导到基层员工，收入差别不大，但是在发电厂可能有些差别，我们把差别控制在3倍左右。我们的分配原则是尽量做到内部控制和缩减。

许光建（中国人民大学公共管理学院副院长）：国企收入高不高，要客观地看。社会上关注的是少数大型具有垄断地位的国企，其职工特别是领导层的收入偏高。这应该是政府监管的重要方面，要对高收入适当进行调整。事实上，并非所有国企收入都高，比如燃气、自来水、地铁等领域的国企，工资并不高。

群众心声

某民营矿产企业负责人：像我们公司的这些矿，都是国企看不上的一些边边角角。国企和民企不是对立的关系，他们能干的往往是一些大项目，一投就几十亿元、上百亿元，我们干不了。相反，我们能干的往往是一些边边角角，他们就算干，成本上也受不了。其实国企和民企是可以相互合作、发挥各自优势、做到共同发展的。

马莉（全国工商联石油业商会秘书长）：站在石油业商会的角度看，国企和民企应当是相辅相成的关系。

中国经济发展，既要有大国企的主导，也要有民企的补充。我们希望出台有可操作性的支持民营企业发展的实施细则。从十八大报告中我们看到了希望，希望能够尽快落实，给民营企业一个相对公平的竞争环境。

宋志平（十八大代表、中国建筑材料集团公司董事长）：世界500强中，中国央企占43家，他们基本是这10年产生的。央企有一定规模实力，有一定研发能力，有一定国际经验，因此有得天独厚的优势，能够迅速成长。这其实不是“国在进、民在退”，而是中国大企业生产和产业规模集中的表现。

现象解析

很多企业以央企为核，把规模做大。这个核又通过社会资本、民营资本的进入，把企业进一步社会化。这符合经济发展的内在逻辑，是“国在进、民也进”。民间资本进入国企，国有资本得到稀释，通过上市、资本投入等，大家一起分享财富、分享成就、分享发展。

专家看法

许光建：改革开放30多年来，中国民营企业发展很快。像华为、中信、三一重工和联想等企业，都是优秀的民企，对国民经济起着重要作用，在有些行业里是主力军。在关系国计民生的战略性行业，由国企占主导，而一般竞争性行业，民企应唱主角。国企和民企之间，不存在谁打压谁的问题。

所谓“国进民退”，是一些政策执行的问题，而非政策本身的问题。国家对民企的支持是一贯的。国企压制民企的发展，这种情况不是主流。

群众心声

赵瑛峰（北京律师）：作为国企，拥有一般民企所不具备的资源、能力以及国家政策支持，理应承担更多的社会责任。从法理上讲，央企作为全民所有企业，其利润应为全民所有。从道理上讲，国家这几年做大做强央企，目的是希望他们做强后更好服务于社会主义经济建设，更好地服务社会。

王勇（十八大代表、国务院国资委主任）：在实现发展成果全民共享方面，国企贡献巨大。单是国资委监管的中央企业从2003年到2011年，就累计上缴税金17.1万亿元。

现象解析

不算所得税，国有企业缴纳的税费平均每100元收入是8.4元，大大高于私营企业的3.7元和外资企业的3.5元。2011年，国企上缴税收占全国税收收入的38.4%。截至2011年底，全国国有企业划转到社保基金的国有股权2119亿元，占国家社保基金财政收入的43.1%。

中央能源企业克服价格倒挂困难，全力保障电力和成品油供应；电网电信企业全力投入“村村通”工程，为支持民生工程建设做出了贡献。92家中央企业定点帮扶189个国家扶贫工作重点县，占国家扶贫工作重点县总数的43%，而其他所有制企业没有这个任务。

另外，44家央企在新疆、40家企业在西藏开展了各类援助帮扶工作，在应对雨雪冰冻灾害和汶川特大地震等严重自然灾害中，在急难险重时刻，央企挺身而出，在人财物上不计成本，一些职工牺牲在抗震抢险救灾第一线。

航运央企再传整合蓝图

航运类央企再现整合，显示出航运物流央企通过合并重组做大做强的思路获得高层认可，国企改革步伐或将加快。涉及国企改革概念的海南椰岛、东方通信、光迅科技、烽火通信、国统股份、中国海诚等悉数涨停。从近期个股表现来看，中国联通、中粮地产、中粮生化、中粮屯河、中国国旅等“国字号”个股表现活跃。著名经济学家宋清辉表示，国企改革仍然是A股第一概念。在低迷的经济环境下，国企发展遇瓶颈，深层次改革势在必行。而此次航运类央企整合蓝图的出炉，表明了高层坚定改革的信心，国资企业占比较高的行业改革有望继续取得较大突破，建议投资者可重点关注军工、机械、建材、传媒等行业。

2019年7月，经国务院国有企业改革领导小组第二次会议审议通过，上海、深圳“区域性国资国企综合改革试验”和沈阳国资国企重点领域和关键环节改革专项工作（“综改试验”）已正式启动。

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革委员会主任习近平2020年6月30日下午主持召开中央全面深化改革委员会第十四次会议并发表重要讲话。