长时期以来，我国土地一级开发市场由政府垄断，市场化运作经验缺失，“生地出让”、“一二级联动”等土地开发模式占据主流。但从近些年土地开发业务的发展情况来看，土地一级开发越来越成为一项独立的业务，“政府主导、市场化运作”趋势明显。在大力推进城镇化建设背景下，各级地方政府都面临新城扩张和旧城改造升级的压力，对新增建设用地和存量建设用地的开发需求放量增长，政府建设融资需求大增，土地一级开发迎来市场化蜕变良机。

不少企业及投资机构开始在土地一级开发市场布局，进入企业呈递增趋势。业内竞争者主要包括各级政府的城投公司，市场呈现出较为明显的地域特征，开发规模较小，缺乏区域间的资源整合和有效竞争，尚未出现跨区域运作的专业品牌开发企业，与二级开发市场的市场化程度相差甚远。

随着城镇化进程的加快，土地作为一种稀缺资源，政府对其管理和控制将更加严格。在政府主导的土地一级开发市场上，那些具备较强实力且具有良好运作模式的投资人将更受政府青睐，有机会取得更多的市场份额，并以此树立企业品牌。政府还未对一级开发投资人的资质、注册资本等方面做出严格要求，但政府对土地一级开发市场制定相应规范是迟早的事情，企业应及早介入土地一级开发业务，在市场上占得先机。

来源：

中华人民共和国《土地管理法》（1999年1月1日执行）第四十一条提出：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”这是我国首次在法律文件上提出“土地整理”一词。为进一步明确土地开发整理工作，国土资源部于2000年3月16日颁布了《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》（国土资发〔2000〕316号），这部办法第一次明确了“土地开发整理”的名称，确定了土地开发整理项目的资金来源，项目全过程管理的细节和要求，土地开发整理事业开始逐步走向正轨。

国土资源部于2003年发布的《全国土地开发整理规划（2001－2010）》指出，“土地开发整理”包含土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。

2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，提出了“土地整理复垦开发”的概念，对土地开发整理的三大块内容进行了重新排序，这明显突出了土地整理的重要，强调了以土地整理为重点，土地复垦为辅助，土地开发为补充的精神。

我国首部土地开发整理相关的地方性法律文件是《湖南省土地开发整理条例》（2007年3月1日执行，以下简称“条例”），其中的第二条对土地开发整理进行了基本定义：“本条例所称土地开发整理，是指运用财政专项资金，对农村宜农未利用土地、废弃地等进行开垦，对田、水、路、林、村等实行综合整治，以增加有效耕地面积、提高耕地质量的行为。”

[[i]] 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定. 2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过. 人民日报，2008年10月

根据土地开发整理内容的不同，土地开发整理可分为三种类型：土地整理、土地复垦、土地开发。

土地整理是指在一定区域内，按照土地利用总体规划、土地开发整理专项规划确定的目标和用途，通过采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行调整、改造、综合整治，提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境。根据土地整理后的主导用途，可将土地整理分为农用地整理和建设用地整理。1、农用地整理 农用地整理是指在一定区域内，依据土地利用总体规划及有关专项规划，采取行政、经济、法律和工程技术措施，对田、水、路、林、村等进行综合整治，以调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，增加土地有效供给量，提高农用地质量，提高土地利用率和产出率的过程。 农用地整理包括农用地调整、农用地改造、地块规整、基础设施配套、零星农宅的迁并等，具体内容包括农用地面积、位置的变动、性质的置换、低效农用地的改造以及地块规整重划，水、电、路等小型基础设施配套和零星农宅的迁出或合并。 农用地整理可根据整理后的主导用途分为耕地整理、园地整理、林地整理、牧草地整理和养殖水面整理等。 （1）耕地整理。耕地整理是指对农田进行的整理。耕地整理的主要工程内容包括：土地平整工程、农田水利工程、田间道路工程、其他工程（如农田防护林工程、生态环境保护工程等）。 （2）园地整理。园地整理主要指果园、桑园、橡胶园和其他经济园林用地的整理。 （3）林地整理。林地整理包括防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种林地的整理。 （4）牧草地整理。牧草地整理包括放牧地整理和割草地整理。 （5）养殖水面用地整理。养殖水面用地整理主要指人工水产养殖用地整理。

2、建设用地整理 建设用地整理是以提高土地集约利用为主要目的，采取一定措施和手段，对利用率不高的建设用地进行综合整理。 建设用地整理包括村镇用地、城镇用地、独立工矿用地、交通用地和水利设施用地以及其他建设用地的整理。 （1）村镇用地整理。村镇用地整理包括村镇的撤并、撤迁和就地改扩建。 （2）城镇用地整理。城镇用地整理主要指城镇建成区内的存量土地的挖潜利用、旧城改造、用途调整和零星闲散地的利用。 （3）独立工矿用地整理。独立工矿用地整理主要指就地开采、现场作业的工矿企业和相配套的小型居住区用地的布局调整、用地范围的确定和发展用地选择，一般不包括大规模废弃地复垦。 （4）基础设施用地整理。基础设施用地整理包括公路、铁路、河道、电网、农村道路、排灌渠道的改线、裁弯取直、疏挖和厂站的配置、堤坝的调整，也包括少量废弃的路基、沟渠等的恢复利用。

土地复垦是指对生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏而废弃的土地，采取一定措施，使其恢复到可利用的状况。 土地复垦包括工矿企业在生产建设过程中挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，也包括因自然灾害或人为因素造成损毁、荒芜、闲置的农田和其他成片土地。 按造成废弃的原因不同，可将土地复垦分为五种类型：第一类是各类工矿企业在生产建设过程中挖损、塌陷、压占等造成的破坏土地的复垦；第二类是因道路改线、建筑物废弃、村庄搬迁以及垃圾压占等遗弃荒废土地的复垦；第三类是农村砖瓦窑、水利建设取土等造成的废弃坑、塘、洼地的废弃土地的复垦；第四类是各种工业污染引起的污染土地的复垦；第五类是水灾、地质灾害及其他自然灾害引起的灾后土地复垦。

土地开发是指对未利用过但具有利用潜力和开发价值的土地，采取工程或其他措施，对荒山、荒地、荒水和荒滩等改造为可供利用的土地。

TD/T1012─2000 《土地开发整理项目规划设计规范》

土地开发整理项目验收规程

1总则

1.1为了加强土地开发整理项目实施过程管理、完善验收手段、强化竣工验收，使验收工作制度化、规范化，特制定本规程。

1.2本规程适用于国家投资土地开发整理项目，其他土地开发整理项目可参照执行。

1.3土地开发整理项目验收工作分为：工程中间验收和竣工验收。工程中间验收包括分部工程验收、单位工程验收、单项工程验收。

1.4土地开发整理项目工程质量等级分为合格和不合格。

1.5验收工作应及时组织进行，未经验收或验收不合格的工程不得交付使用或进行后续工程施工。

1.6验收工作由验收组负责，验收结论必须经验收组2/3以上成员签字同意。

验收过程中发现的问题，由验收组研究确定处理意见。组长对争议问题有裁决权。若有1/2以上验收组成员不同意裁决意见时，应报请验收主持单位或上级国土资源行政主管部门决定。

1.7验收组应对验收内容提出明确的认定意见，验收组成员对验收结论有保留意见时，应在验收成果资料中明确记载，并由保留意见人签字。

1.8验收存在遗留问题时，验收组应在验收成果资料中提出处理意见，并明确责任单位、完成时间、检查验收单位。

2术语

2.1单项工程：单项工程一般是指具有独立设计文件，建成后可以独立发挥生产能力或工程效益的一组配套齐全的工程项目。

2.2单位工程：单位工程是指具有独立的设计文件，可独立组织施工，但建成后不能独立发挥生产能力或工程效益的工程。单位工程是单项工程的组成部分。

2.3分部工程：分部工程是按单位工程施工作业区（片）、组成类别进一步分解出来的工程，是单位工程的组成部分。

2.4单元工程：单元工程是分部工程的组成部分，是构成分部工程质量考核和合同支付审核的基本单位。

2.5工程质量评定项目分解：工程质量评定项目分解是工程项目管理必须的工作内容，土地开发整理项目一般分解为4级：单项工程、单位工程、分部工程、单元工程。（见附录A）

2.6重要单项工程：占项目施工费用比重较大或对项目发挥效益起重要作用的单项工程。

2.7主要分部工程：对重要单项工程发挥效益起主要作用的分部工程。

2.8外观：通过观察和必要的量、测所反映的工程外在质量。

2.9项目承担单位：中央批准下达的项目投资计划文件中确定的单位，一般指县级以上土地开发整理机构。

2.10项目实施单位：受项目承担单位委托，具体实施项目建设的法人或组织机构。

2.11初步验收：在项目竣工验收之前，对项目实施情况全面检查验收、为项目竣工验收进行技术性准备的一系列活动。

2.12竣工验收：指项目竣工后，省级国土资源行政主管部门按照规定的程序和方法，对土地开发整理项目进行的全面检验和综合评价的活动，是在初步验收合格的前提下进行的。

3验收条件

3.1分部工程验收应具备的条件

该分部工程的所有单元工程已经完成且质量全部合格，单元工程质量评定资料完备。

3.2单位工程验收应具备的条件

所有分部工程已经完成并验收合格，全部履行了分部工程验收手续。

3.3单项工程验收应具备的条件

3.3.1所有单位工程已经完成并验收合格；

3.3.2工程投入使用、运行管理的条件已经具备；

3.3.3需要移交管护单位投入使用时，与使用单位已达成管护意向或已签订管护协议。

3.4初步验收应具备的条件

3.4.1工程建设内容已按批准的设计全部完成；

3.4.2项目资金已到位，并具备财务决算条件；

3.4.3有关验收报告已准备就绪；

3.4.4工程管护责任主体已确定。

3.5竣工验收应具备的条件

3.5.1已经初步验收合格；

3.5.2各单项工程能正常运行；

3.5.3历次验收遗留问题已基本处理完毕；

3.5.4归档资料符合本规程要求及有关规定；

3.5.5已完成土地权属调整和地籍变更登记；

3.5.6竣工决算已经完成并通过审计；

3.5.7工程管护责任主体和资金筹集渠道已落实并已签订管护协议；

3.5.8由于特殊原因致使少量尾工不能完成，在不影响工程正常安全使用情况下，可以进行竣工验收，验收时应对尾工进行审核，责成有关单位限期完成。

4工程中间验收

4.1验收依据

4.1.1经批准的规划设计、相应的设计变更申请及批准文件；

4.1.2经核准的项目实施方案；

4.1.3工程质量评定项目分解方案；

4.1.4施工合同，经监理单位签发的施工图纸等；

4.1.5监理细则，施工组织设计或施工技术措施，设备厂家提供的技术文件；

4.1.6国务院《建设工程质量管理条例》（中华人民共和国国务院令第279号）的配套文件《工程建设标准强制性条文》的有关规定；

4.1.7国土资源部关于土地开发整理项目的相关规定、办法；

4.1.8其他相关的法律、法规和技术标准。

4.2 验收组织

4.2.1分部工程验收由总监理工程师主持，现场监理工程师及施工单位项目经理、技术负责人、质检人员组成验收组。项目承担单位或项目实施单位应派代表参加主要分部工程的验收；

4.2.2单位工程验收由项目承担单位主持，项目承担单位（项目实施单位）、监理单位、施工单位有关人员组成验收组；

4.2.3单项工程验收由项目所在地国土资源行政主管部门主持，由项目承担单位（项目实施单位）及监理、施工、拟委托的工程管护等单位有关人员组成验收组。设计单位应派代表参加重要单项工程的验收。

4.3分部工程验收内容、程序、方法

4.3.1验收内容

（1）检查单元工程质量评定（见附录B）资料的完备性；

（2）认定分部工程质量等级（见附录B）；

（3）对遗留问题提出处理意见，并督促施工单位及时完成。

4.3.2验收程序

（1）施工单位向监理机构提出分部工程验收申请；

（2）监理机构提前三天通知有关单位和人员验收时间、地点；

（3）总监理工程师宣布参加验收人员；

（4）检查单元工程质量评定资料；

（5）验收组成员发表意见；

（6）起草、讨论验收结论；

（7）通过验收结论并签字。

主要分部工程还应在验收开始时先查看工程现场。

4.3.3验收方法

全面检查单元工程质量评定资料的完备性，主要分部工程还应与项目承担单位一起进行现场检查。

4.4单位工程验收内容、程序、方法

4.4.1验收内容

（1）检查施工合同建设任务是否全面完成；

（2）检查工程各项技术指标是否达到设计要求；

（3）认定单位工程质量等级（见附录B）；

（4）检查遗留问题处理情况，提出处理意见。

4.4.2验收程序

（1）单位工程验收主持人宣布参加验收单位及验收组成员；

（2）查看工地现场；

（3）施工单位、监理单位汇报工程施工和监理工作情况；

（4）查看工程资料；

（5）验收组成员发表意见；

（6）起草、讨论验收结论；

（7）通过验收结论并签字。

4.4.3验收方法

（1）对照施工合同，现场逐项检查施工任务完成情况；

（2）对照设计指标和合同要求，采用看、测、量的方法，检查工程各项技术指标是否达到设计要求；

（3）根据分部工程验收签证，现场检查遗留问题处理情况。

4.5单项工程验收内容、程序、方法

4.5.1验收内容

（1）检查工程是否按批准的设计完成建设任务；

（2）检查工程质量，对工程缺陷提出处理要求；

（3）认定单项工程质量等级（见附录B）；

（4）检查遗留问题处理情况，提出处理意见。

4.5.2验收程序

单项工程验收程序按照单位工程验收程序进行，验收组还应听取项目承担单位的汇报。设计单位应派代表参加重要单项工程验收并汇报工作。

4.5.3验收方法

（1）工程任务完成情况的验收

a、以批准的项目设计为依据，具体核对工程任务的完成情况，对于重要工程，应逐项核对工程规模、建设标准、工程量等指标；

b、土地平整工程应采用抽查的方法检查动土数量及沟渠开挖等土方工程量的计算方法及原始数据；

c、主要单体建筑物采用全数检验的方式检查其数量。

（2）土地开发整理面积的验收

a、开发整理前各类土地的面积，应依据经批准的设计文件所附的土地利用现状图核定。

b、开发整理后各类土地的面积，应依据开发整理后的土地利用现状图、土地权属界线图进行核定。

c、土地开发整理面积测量、统计按照《土地利用现状调查技术规程》进行。

（3）土地开发整理质量的验收

a、所有工程项目均应检查其质量评定资料及隐蔽工程的验收资料，并查验有关质检部门出具的检验报告；

b、土地平整质量的验收，应严格依据经批准的项目设计对开发整理项目的综合质量、土层厚度、平整度等设计指标逐项进行。

c、单体建筑物检查其结构尺寸及外观质量是否符合设计要求，包括原材料及中间产品的质量是否合格。

4.6验收成果

4.6.1分部工程验收签证（见附录C）。

4.6.2单位工程验收鉴定书（见附录D）。

4.6.3单项工程验收鉴定书（见附录E）。

4.6.4历次单位工程和单项工程验收时有关单位汇报材料应保留，作为验收成果的附件。

以上验收成果原件不少于5份，均暂交项目承担单位（项目实施单位）保存，待项目竣工验收后，分送有关单位。

5项目组织管理和制度执行验收

5.1项目竣工验收时验收组应对项目组织管理和制度执行情况进行验收。

5.2查阅文件、影像资料、会议记录等，检查项目领导机构组建及发挥作用情况。

5.3查看招标公告、招标文件、投标文件（包括中标和未中标）、评标报告、施工合同等，检查招投标制度执行情况。

5.4查验项目基本情况公告、招投标公告、权属公告、补偿公告等和项目区标志牌，走访当地群众，检查公告效果。

5.5通过查看监理机构设置，监理规划、监理细则、监理月报、监理日记，监理质量、投资、进度控制等资料，检查监理制度执行情况。

5.6查看各类合同的签订和履行情况，检查合同制度执行效果。

5.7通过检查各项制度执行情况，以及会议记录、资金支出手续等，检查项目承担单位作为项目法人，是否对项目实施履行了全过程监督管理责任。

5.8审计、会计、汇报、检查、廉政等制度执行情况的检查主要是查看审计报告、会计账册、汇报材料、会议记录，随机听取项目参建各单位主要工作人员意见。

6资金使用管理验收

6.1项目竣工验收时财务专业小组应对项目资金使用管理情况进行验收。

6.2检查财务机构设置及人员配备情况。

6.3依据有关项目资金管理规定，审查预算分解及执行情况。

6.4审查竣工决算报告及审计报告，对项目资金到位、支出、核销情况进行验收。

6.5审查项目财务总账及原始凭证，检查现金管理、费用开支范围和标准等情况，有无违规、超范围及超标准开支等现象。

6.6检查项目资金是否设立专户存储、专款专用，有无挪用、侵占、转移项目资金。

6.7审查项目资金支出审批程序是否符合有关规定。

6.8检查施工费用支付是否经过了总监理工程师签字。

7权属和效益验收

7.1项目竣工验收时验收组应对项目区土地权属管理工作及项目实施取得效益情况进行验收。

7.2根据《土地权属调整报告》，采取室内验收与室外验收相结合的方法对土地权属调整情况进行验收。

7.2.1室内验收

（1）听取土地权属调整情况的汇报，查看权属调整公告及异议处理记录，评价权属调整方案落实情况；

（2）审阅土地权属、土地利用现状调查与确认资料，包括查验土地权属界线协议书、土地权属界线图或地籍图、土地登记等有关材料。

7.2.2室外验收

实地抽查土地权属界线、界址点标志，查验土地权属界线与土地权属界线图或地籍图上标注的一致性。

7.3根据《效益分析报告》，采取现场勘查、走访农户与室内核算、分析相结合的方法，评价效益分析的合理性。

8项目竣工验收

8.1竣工验收依据

土地开发整理项目竣工验收应以经批准的项目设计文件，有关技术标准、规范，土地开发整理项目有关管理办法以及工程中间验收成果为依据。

8.2初步验收

项目竣工验收前应进行初步验收。

8.2.1初步验收由省级国土资源行政主管部门或受其委托的地（市）级国土资源行政主管部门主持，由项目所在县级国土资源行政主管部门、有关上级单位代表以及土地、工程、财务等有关专家组成初步验收组。

8.2.2项目承担单位应在初步验收14天前将附录I所列资料1套送达项目初步验收主持单位。

8.2.3初步验收内容

（1）审查土地开发整理项目竣工报告（初稿）、设计工作总结报告、监理工作总结报告、施工管理工作总结报告，并检查工程档案资料的准备情况；

（2）全面检查工程建设任务完成情况；

（3）检查历次验收中的遗留问题和已投入使用单项工程在运行中发现问题的处理情况；

（4）确定尾工内容清单、完成期限和责任单位等；

（5）认定工程质量是否符合设计要求；

（6）检查权属管理情况、管护责任主体拟定情况；

（7）检查资金使用管理情况、项目预期效益分析的合理性；

（8）指出存在问题并提出处理意见；

（9）提出竣工验收的建议日期。

8.2.4 初步验收一般工作程序

（1）成立初步验收各专业小组；

（2） 听取设计、施工、监理单位的工作总结报告；

（3） 查看工程声像、文字资料；

（4） 分专业组检查工程，讨论并形成各专业组检查意见；

（5）召开初步验收组会议，听取各专业组检查意见；讨论并形成“初步验收工作报告”（格式见附录F）；

（6） 宣读“初步验收工作报告”。

8.2.5“初步验收工作报告”原件的份数应满足项目承担单位、设计、施工、监理单位、上报主管部门备案等需要，暂由项目承担单位保存，待竣工验收后分送有关单位。

8.2.6初步验收方法

工程任务完成情况、土地开发整理面积和质量的验收参照单项工程验收方法，其他参照竣工验收方法。

8.3竣工验收

8.3.1项目竣工验收由省级国土资源行政主管部门主持，省、市、县三级国土资源行政主管部门代表及土地、工程、财务等有关专家组成竣工验收组。

8.3.2项目承担单位、设计、施工、监理、审计、工程管护单位作为被验单位不参加验收组，但应列席验收组会议，负责解答验收组的质询。

8.3.3项目承担单位应及时提出竣工验收申请，逐级报至省级国土资源行政主管部门。并在竣工验收14天前将附录I所列资料1套送达竣工验收主持单位。

8.3.4省级国土资源行政主管部门在接到竣工验收申请后，应同有关单位进行协商，拟定验收时间、地点及验收组组成单位等有关事宜。

8.3.5竣工验收内容

（1）审查项目承担单位“土地开发整理项目竣工报告”、竣工决算报告及审计报告、工程管护准备工作报告；

（2）检查项目是否全面按照批准的设计完成了建设任务；

（3）核定项目已建成工程的数量及质量；

（4）核查土地开发整理建设规模、新增耕地面积是否达到计划指标，包括开发整理前后各类土地面积及变化情况；

（5）检查土地权属调整方案落实和地籍变更登记情况；

（6）审查项目预算执行及资金使用管理情况；

（7）检查项目组织管理和制度执行情况；

（8）检查项目管护措施及资金筹集渠道落实情况；

（9）分析预期土地开发整理效益的合理性；

（10）复核初步验收所提问题的处理情况，对仍未处理的问题提出处理意见并确定落实和检查、验收的责任单位；

（11）总结项目实施管理中的经验和教训，提出改进意见；

（12）讨论并通过“竣工验收报告”。

8.3.6竣工验收一般工作程序

（1）成立竣工验收各专业小组；

（2）听取土地开发整理项目竣工报告，监理工作总结报告，竣工决算审计报告，工程管护准备工作报告；

（3）查看项目声像、文字资料；

（4）实地检查工程、走访农户；

（5）召开验收组会议，协调处理有关问题，讨论并通过“竣工验收报告”（格式见附录G）；

（6）宣读“竣工验收报告”。

8.3.7竣工验收方法

（1）现场查看项目区面貌；

（2）抽查主要建筑物完成数量和质量；

（3）抽查工程运行情况；

（4）与农户座谈；

（5）查阅历次验收资料和相关档案。

8.3.8如果在验收中发现重大问题，验收组可终止验收，并及时报告省级国土资源行政主管部门。

8.3.9“竣工验收报告”原件的份数，应满足验收主持单位以及项目承担单位和设计、监理、施工、管护、审计单位及上报主管部门备案等需要。

8.3.10对于竣工验收遗留问题，省级国土资源行政主管部门应责成有关单位妥善处理。项目承担单位应负责检查和落实遗留问题的处理，及时将处理结果逐级报告省级国土资源行政主管部门。