必要性3

建立地方政策性投融资体系，是地方政府抑制“马太效应”、实现地区经济社会协调发展的重要手段。由于自然、历史和现实的种种原因，中国各地区经济和社会发展严重不平衡。即使是在一个省域内，不同地区间经济发展的水平也存在着很大的差异。而且，在市场经济体制条件下，由于市场机制的某些缺陷与不足，使得“富者更富，穷者更穷”的“马太效应”更加明显。如在金融领域中，商业性金融往往在市场利益机制作用下，以实现利润最大化为目标，在选择信贷投向时，哪里资金收益高，资金便往哪里流，使得资金不断流向效益高的地区，这在客观上促进资源相对全速合理配置的同时，也表现出它的局限性，即相对落后的地区会得不到或不易得到所需的资金，甚至还会出现资金逆向流动的现象。这是“马太效应”更趋明显的重要原因。建立地方政策性投融资体系，可以对市场机制引导下的资金流向起逆向调节作用，促进落后地区加快发展，尽可能缩小地区间发展水平的差距，逐步实现地区经济社会的协调发展。

必要性4

建立地方政策性投融资体系，是投融资体制改革后地方政府履行所承担投资职责的要求。随着投资体制改革的不断深化，政府在投资活动中的地位和作用发生了很大的变化，表现在政府直接投资范围大大缩小，逐步从大量的竞争性投资中退出，而主要承担基础性、公益性项目的投资责任。其中中央政府只承担全国性或跨地区、跨省市的重大基础设施项目，而地区性基础设施项目投资主要由地方政府来承担。因此，相比之下，尽管地方政府退出了部分竞争性项目的投资，但同时由于中央政府相对缩小了在地方的投资，再加上长期以来各地区在基础设施、基础产业等方面的欠债，以及区域经济社会加快发展对基础设施建设的更高要求，使地方政府在基础性项目投资方面的任务更重、压力更大。 另一方面，地方政府能够用于基础性投资项目的资金筹措渠道、资金来源却相对减少：一是中央主要是各部门、国家专业投资公司原来用于支持各地区进行基础设施建设，发展基础产业的投资由于强调了地方政府在这方面的责任而有所减少。一个地区能够列入国家级重大建设项目的数量很少，绝大部分是地区性的、为本地区发展服务为主的基础设施项目。这些项目在投资体制改革前还能从中央争取较多的投资资金，投资体制改革以后，这部分资金来源减少，有的来源渠道已被限消；二是国有各商业性银行地方分支行政策性业务逐步分离出去以后，原来用于支持各地区进行政策性投融资的资金来源随之减少甚至取消，这部分资金或集中由国家政策性金融机构掌握营运，或转向商业性经营；

三是财税体制改革的基本出发点之一，是提高中央财政收入在整个财政收入中的比重，增强中央政府的财政调控能力，而地方对财政手段的运用能力则表现出相对不足，在很多情况下基本上是吃饭财政，能够用于投资建设的财力十分有限，根本难以满足地方政府对基础性、公益性项目的投资要求。总之，投资、金融、财税体制改革后，地方政府所承担的投资责任与地方政府所以能调控的用于基础性、公益性项目投资的财政资金和政策性资金不相适应，因此，建立地方政策性投融资体系是投资、金融、财税体制改革后，中央与地方投资责任、政策性与商业性投融资关系发生变化所提出的客观要求。

必要性5

建立地方政策性投融资体系，是进一步深化金融体制改革、完善全国政策性投融资体系的要求。通过这些年的改革，中国的金融体系从总体上已初步实现了政策性业务与商业性业务相分离，但国有商业银行仍承担着不少政策性金融业务，特别是地方政府仍然通过某些形式，要求国有商业银行继续承担一定的政策性投融资职能，商业银行的正常经营业务会受到地方政府政策不同程度的“影响”，从而也制约了国有商业银行真正向商业银行的转变。其中的重要原因是全国的政策性投融资体系尚不健全，作为一个完整的政策性投融资体系或系统，还缺乏有效的地方政策性投融资体系这一部分。虽然国家农业发展银行在各地都设立了分支机构，国家开发银行最近也在各省市设立了分支机构，但其功能作用还远不能满足地方政策性投融资的需要。因此，建立地方政策性投融资体系不仅是弥补国家政策性投融资体系的不足，构建中央与地方各有分工、互相补充的完整的政策性投融资体系的需要，也是进一步深化金融体制改革，完善与社会主义市场经济相适应的金融体系，推动金融市场进一步发展的要求。

地方政策性投融资体系是以银行经营活动原理与方式实现地方政府政策目标的特 殊的投融资体系，其职能定位在于弥补商业性投融资空隙和市场机制缺陷，它同时具有财政与金融两种特性，兼备财政与金融两种功能。在一定意义上，它执行地方政府经济政策的过程就是其代表地方政府对经济进行干预调节的过程。具体说，地方政策性投融资体系的主要功能与作用有：

政府引导功能

地方政策性投融资体系是地方政府对经济进行调控管理的一个重要工具。它通过特定的政策手段，能够以较少的资金带动和引导大量的社会资金按照政府的政策意图进行投资。地方政府可以利用政策性投融资体系的这一功能，引导社会资金投向一些期限较长、风险较大，从而商业银行或民间资金不愿进入的投资领域。

补充地方财政功能

地方政策性投融资体系是以财政支持为背景，通过财政与金融有机结合的政策性投融资活动，既体现财政资金的无偿分配功能，又可以利用金融手段提高资金的有效性和效益性，实现单靠财政本身难以完成的社会经济目标，因而可以起到“第二财政”的作用。

收益补偿功能

地方政策性投融资体系通过政府财政等手段支持，资金成本较低，可以以低于市场资金成本价格提供项目建设需资金，从而能够对一些投资回报较低，收益水平低于市场平均水平的项目投资给予收益补偿，使投资主体的投资收益能够达到一定的水平。

降低风险功能

由于地方政策性投融资体系拥有比较雄厚的资金实力和较强的风险承受能力，因此，对于一些风险较大的项目，地方政策性投融资的参与，能够降低或分散项目本身以及项目其他投融资主体的投融资风险，从而引导更多的社会资金参与风险投资，促进技术风险、市场风险较高的开发项目取得成功。

提高信用功能

地方政策性投融资体系以地方政府强有力的支持为后盾，在一定程度上代表了地方政府的信用，因此，对于一些新设立的或经济实力较弱，信用等级不高的投融资主体，地方政策性投融资的参与，可以弥补其在信用方面的不足，提高在市场上的信用程度，有利于吸引社会资金共同参与项目的投融资，避免因为信用不足对其发展的束缚和制约。

延伸期限功能

由于地方政策性投融资体系拥有长期的、稳定的资金来源，因而地方政策性投融资体系可以为一些建设周期和投资回收期限较长的项目提供长期资金，而且，可以以此吸引部分社会短期资金使用长期化，起到延伸短期资金使用期限的作用，促使更多原来分散的、短期的资金集中投入到期限较长的项目中去。

强化财政贴息在地方政策性投融资中的作用

财政贴息是财政补贴的一种形式，它与银行贷款结合在一起，具有引导信贷资金 投向、调整投资结构、扩大信贷投放的功能，并且不会与商业银行的企业化方向相悖。在财政投资总额难以有大幅度提高的情况下，把一部分原来直接进行投资的财政资金改为用于贴息，能够引导更多的资金按照政府的意图进行投资，真正发挥财政资金的“四两拨千斤”作用。特别是在21世纪社会资金包括商业银行资金相当充裕、而投资主体投资意愿不强，政府需要扩大投资启动需要拉动经济增长的情况下，增加财政贴息可以起到有效的作用。

政府可以选择一批基础设施项目和更新改造项目，按银行贷款规模给予一定期限一定利率的补贴，以调动投资主体和银行双方的积极性，不仅可以扩大投资规模，增加投资需求，而且可以通过贴息项目的选择，促进产业结构的调整和产业层次的提高。因此，财政贴息应成为现阶段地方政策性投融资的重要手段，进一步强化在地方政策性投融资中的作用。当前，一是要扩大贴息规模，根据地方财力可能，尽可能增加财政贴息资金，加大贴息的力度；二是要完善贴息的办法，用好贴息资金，真正发挥贴息的作用。

政策性投融资的重要手段

把组建担保机构提供贷款担保作为地方政策性投融资的重要手段。21世纪，经济发展中一个比较突出的问题，是政府特别是地方政府如何扶持中小企业尤其是科技型或发展潜力大、迫切要求上规模、上水平的中小企业的发展。而融资难是这类企业遇到的最大困难之一。由于中小企业实力较弱，很难有足够的抵押品，找担保更难，银行则认为给中小企业提供贷款风险太大。

因此，地方政府通过组建为中小企业提供贷款担保服务的机构，解决他们的融资难问题，是支持和扶持中小企业发展的有效途径。地方政府可以通过财政出一点资金，引导中小企业以会员制的形式组建联合担保共同体，为中小企业提供融资担保，担保机构不以盈利为目的，但可以收取一定的手续费。这种担保机构以地方政府支持为后盾，一方面可以吸引中小企业积极参与，另一方面，地方政府又可以对参会企业及为其提供的贷款担保进行选择，体现地方政府政策支持的意图。这样，地方政府通过少量的财政资金，就可以引导相当规模的社会资金，实现支持中小企业发展的政策意图。因此，组建担保机构提供贷款担保，是地方政府进行政策性投融资的重要方式和手段。

从政策性投融资体系的运行机理出发，建立地方政策性金融机构必须遵循若干基本原则：

组建行为的政府性

从某种意义上讲，政策性投融资机构都是政府的投融资机构，由政府出资创设或控股。因此，组建地方政策性金融机构必须是政府行为，由地方政府出资，以地方政府作后盾，与地方政府机构具有密切的特殊联系。这种联系首先最集中具体地体现在地方政策性金融机构与地方财政的关系上，通过建立财政与金融有机结合的多种形式，形成无偿资金有偿使用的机制。其次，组建行为的政府性还体现在组建手段的行政性上。在组建过程中通过地方政府的行政手段协调各部门的利益关系，保证地方政策性金融机构按照政府的要求设立，并由地方政府确定政策性金融机构的负责人。

经营目标的不盈利性

从政策性金融机构执行政府经济政策职能看，政策性金融机构与商业性金融机构以市场原则从事盈利性经营活动不同，它必须从政府的角度和社会公共利益出发，并按政府的经济政策意图从事政策性投融资活动，以贯彻实施地方政府区域经济发展与产业政策为主要职能和任务，通过优惠的利率、贷款期限和融资条件对政府支持发展的产业、项目提供资金支持。地方政策性金融机构作为地方政府实施其经济政策的工具，主要是通过政策性的投融资行为以贯彻地方政府对经济和社会中长期发展的方针政策或意图，从而在地区经济发展的整体和长远利益上发挥作用，并不以盈利为经营目标。当商业性金融机构在按市场原则进行资源配置不能解决问题或作用失效时，政策性金融机构就依据非商业性原则，以特定的投融资手段对社会资源进行逆向配置，以政府特殊职能机构的身份，既面向市场，又超越市场法则进行运作，通过非盈利的或者是低盈利的投融资活动，实现地方政府赋予政策性金融机构的任务和目标。

服务对象的特定性

地方政策性金融机构的服务对象是根据地方政府经济政策目标和具体项目在经济社会发展中的作用、项目的性质、对项目投资收回及回报等的要求决定的。现行投资项目基本上划分为基础性项目、公益性项目和竞争性项目。对这三类项目，地方政策性金融机构都可以涉及，但侧重点是不同的。基础性项目，主要是基础设施项目，是政策性金融机构服务的重点。这类项目由于投资规模大，建设周期长，项目建设以社会效益为重，虽然可以收回投资，但项目投资收益通常低于市场平均水平，投资回收期限相当长，需要政府通过政策性投融资进行建设和发展。

公益性项目，有两种情况，一种情况是项目本身无直接投资收益，项目投资完全不能收回的纯社会公益性项目，如科学、文化、教育、体育设施等；另一种情况是有一定投资收益，但只能部分收回投资的公益性投资项目，如相对落后地区的公路建设等，这种情况投资项目的投资资金一般多渠道筹措，除了无偿的财政性资金以外，还需要部分有偿的银行贷款等。这两种情况的公益性投资项目，严格地讲，基本上属于财政支出功能，不是政策性投融资范围。但随着一些社会事业向产业化方向发展，不少项目投资都要求逐步收回投资，甚至有一定的投资回报。因此，象这类公益性的项目也可以包括在政策性投融资范围以内。总的可以这样划分，即如果项目所用资金没有收回的要求，则属于政府拨款对象范围；如果项目资金需要回收的，则属于政策性投融资范围。

竞争性项目，一般通过市场机制完成投融资活动，不是政策性投融资的重点，但也不完全排除在外，如高风险、高回报的高新科技产业项目，重大技术改造项目等，通过市场机制筹措项目投资所需资金比较困难，需要政府通过政策性投融资予以支持。而一般能获得市场平均利润的竞争性项目，在市场机制作用下能够筹措投资所需资金，不列入政策性投融资范围。

在实际运作过程中，地方政策性金融机构服务对象的范围，可以根据不同的经济发展阶段、不同地区经济发展水平的差异、以及具体情况条件不同而有所不同。