1954年12月召开的第一届全国人大常委会第四次会议制定并颁布了《城市居民委员会组织条例》，第一次用法律的形式肯定了居民委员会的性质、地位和作用。这个条例的贯彻和实施，有力地推动了城市居民委员会组织的建设和发展。到1956年底，城市居民委员会不但在全国各个城市普遍建立起来，而且得到了进一步巩固和发展。

从1958年至1966年，这是城市居民委员会的发展遭受挫折的时期。这一时期的城市居民委员会有下列几项特点：一是在大跃进、大办人民公社的左倾思潮影响下，有些城市将城市街道办事处和城市居民委员会合并在一起，改称为“人民公社”，其主要任务就是大办工业和商业。这样，城市居民委员会的工作任务和职责不仅被改变，而且在实际中连其法律性质也发生了变化。这种状况一直持续到1962年才得以改变。二是由于在此期间突出地强调了以阶级斗争为纲，因此，城市居民委员会的中心任务也发生了改变，其主要内容就是大抓阶级斗争，连法律规定的本职工作也不干了。三是有些城市把居民委员会下设的调解委员会改为调处委员会，有些城市把调解委员会和治安保卫委员会合并起来，称为治安调处委员会。其主要工作任务也由原来的调解一般民间纠纷和轻微刑事案件改为主要约束、处理和改造那些“大错不犯，小错不断”的所谓社会不良分子。这实际上是把调解委员会和治安保卫委员会改为具有政权性质的组织。总之，在这一时期，城市居民委员会（包括其下设的工作委员会）的名称被随意地改变，工作任务和工作职责不清楚和不规范，工作缺少条理和章法，使城市居民委员会的组织建设遭受到了极大的干扰和破坏，并留下严重的后遗症。

在“文化大革命”中，城市居民委员会的组织建设遭到了破坏。在这一时期，全国各城市中的居民委员会不是被解散，就是被改为“革命居民委员会”。许多城市居民委员会的主任、副主任被当成“牛鬼蛇神”、“走资派”进行批斗、游行。即使在有些城市中未将城市居民委员会改为“革命居民委员会”，这些“革命居民委员会”的主要任务也就是大搞阶级斗争，实行“群众专政”，从根本上背离了居民委员会实行群众自治的原则，严重地损害了城市居民的利益。

粉碎“四人帮”以后，特别是党的十一届三中全会以来，我国城市居民委员会的组织建设得到了全面的恢复和发展。1980年1月，全国人大常委会重新公布了《居民委员会组织条例》、《人民调解委员会暂行通则》和《治安保卫委员会暂行通则》。1982年，现行宪法在总结我国居民委员会实行群众自治经验的基础上，首次以根本法的形式明确规定了居民委员会的性质、任务和作用。根据现行宪法的规定，全国各地对城市居民委员会的组织进行了整顿，并建立了符合现行宪法规定的体现城市居民自我管理、自我教育和自我服务精神的城市居民委员会，健全了城市居民委员会的组织机构和各项规章制度。

为了充分保障城市居民的自治和各项民主权利，在经过多年调查研究和总结《居民委员会组织条例》实施经验和教训的基础上，1989年12月26日，全国人大常委会第十一次会议通过了城市居民委员会组织法。这标志着我国城市居民委员会的组织建设进入了一个新的全面发展的时期。截至2006年底，全国共有居委会80717个，居民小组123.5万个。

同城市居民委员会相比，村民委员会出现得比较晚。

那是党的十一届三中全会后，在实行联产承包责任制的过程中，广西壮族自治区罗城县和宜山县的一些村，自发地把农民组织起来，创立了村民委员会这一组织形式。起初这一组织形式并不叫村民委员会，有的叫“村治安领导小组”，有的叫“村管会”。从1981年春天起，开始改称村民委员会。村民委员会的建立，使农村日常生活中的一些问题迅速地得到了解决。

广西的这一做法在当时引起了很大反响，全国许多地方都仿效广西的做法，纷纷建立起村民委员会组织。这一时期的村民委员会组织名称不统一、机构不健全、任务比较单一、村规民约不完善。最大的缺憾就是村民委员会的民主色彩还不太浓。

1982年，全国人大常委会在起草宪法修改草案时，总结和吸收了城市居民委员会的经验和广大农民群众创造的新鲜经验，把村民委员会和居民委员会一起写进了宪法，并对村民委员会的性质、任务和组织原则都作了具体规定，这是我国制宪史上的一个创举。

现行宪法颁布以后，全国普遍开展了由生产大队改建村民委员会的活动。绝大多数地方以原人民公社为单位成立了乡政府，以生产大队为基础建立了村民委员会，以生产队为基础建立了村民小组。在普遍建立村民委员会的基础上，北京、内蒙古、天津、新疆、河北、西藏等地根据本地实际制定了《村民委员会组织简则》。

1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了村民委员会组织法(试行)。

1998年11月4日，九届全国人大常委会五次会议通过村民委员会组织法。此后，我国农村基层群众自治组织呈现出强大的生命力，在实践中不断发展壮大。截至2006年底，全国共有村委会62.4万个，村民小组453.3万个。

我国居民委员会、村民委员会在许多方面发挥了很好的作用，但在执行城市居民委员会组织法、村民委员会组织法的过程中还存在一些问题。

“居民委员会的任务重而且繁多；工作条件差、待遇低；没有经济实力，缺乏必要的经济基础，无法实行居民的自治；干部结构不合理。”莫纪宏将实施城市居民委员会组织法过程中存在的问题归结为四个方面。

据不完全统计，目前，城市居民委员会的任务一般都有50项之多，有的甚至达上百项。特别是在一些大城市中，大多数居民委员会扮演着“上管天文地理，下管鸡毛蒜皮”，“既管公婆打架，又管夫妻离和”，“上面千条线，下面一根针”的角色。一些城市基层政权组织把本来不属于居民委员会职权范围内的事务都交给居民委员会办理，有的甚至将居民委员会当成其下属机构来对待。

许多地方的居民委员会处于“三无”状态，即无固定的办公用房、无必需的办公设备、无必要的活动经费，严重地影响了居民委员会干部的工作积极性。

大多数居民委员会都是靠出租办公场地或者是街道办事处的拨款来勉强维持日常开支。

居民委员会的干部大多数都是老年人，年轻人由于不愿意做居民委员会日常事务中的繁琐事务，一旦有年轻人来居民委员会工作，便立刻成了新闻媒体追逐的对象。

有关专家认为，当前，在执行村民委员会组织法过程中，也存在一些问题，表现在，村民委员会是农村村民实行“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，但是，在实际中，有的乡镇政府仍视村民委员会为其当然的下属机构，按照行政管理方式来对待村民委员会，一般都是通过对村民委员会发布各项指令和进行具体的工作指导来领导村民委员会的工作。

正因为如此，近年来，每年在全国人大会议期间，都有许多全国人大代表联名提出议案，要求修改城市居民委员会组织法和村民委员会组织法。仅2007年3月十届全国人大五次会议期间，就有126名代表提出4件议案，要求修改城市居民委员会组织法；279名代表提出9件议案，要求修改村民委员会组织法。

在关于修改城市居民委员会组织法的议案中代表们提出，自社区建设推进以来，城市居民委员会的功能发生了很大变化，居民自治工作出现了不少新情况和新问题，城市居民委员会组织法的内容已不能完全适应城市基层民主政治建设发展的需要，建议修改。

在关于修改城市建设村民委员会组织法的议案中代表们提出，随着村民自治的深入发展和国家“三农”政策的落实，有必要对村民委员会组织法作相应修改，完善民主选举程序，补充民主决策、民主管理、民主监督等有关内容，以适应农村基层民主政治建设和新农村建设的需要。

胡锦涛同志《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》指出：“人民代表大会制度是根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等是基本政治制度 。”

截至2007年底，我国农村有61万多个村民委员会，城市有8万多个社区居民委员会。自《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》实施以来，全国绝大多数农村和城市已进行了6次以上的村（居）民委员会换届选举。85%的农村建立了实施民主决策的村民大会或村民代表大会，90%以上的农村建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织，村务公开、民主评议等活动普遍开展。89%的城市社区建立了居民（成员）代表大会，64%的社区建立了协商议事委员会，22%的社区建立了业主委员会，居民评议会、社区听证会等城市基层民主形式普遍推行，收到了很好效果。总的来看，经过长期的发展，我国基层群众自治制度体系已基本确立，组织载体日益健全，内容不断丰富，形式更加多样，城乡基层群众自治正在社会主义民主政治建设中发挥着越来越大的作用。

第一，我国的基层群众自治与人民群众的切身利益密切相关，能够直接反映人民群众的利益诉求。在自治的内容上，群众自治的事务涉及群众方方面面的切身利益，人民群众能够获得看得见、摸得着的利益，能够表达自己的利益诉求，能够保护自己的权利不受侵犯。在行使民主权利的方式上，人民群众在自己生活的社区内，通过选举、决策、管理和监督，直接参与基层公共事务和公益事业的管理，使得民主参与具有直接性和有效性。基层群众自治的这一特点和优势有利于调动人民群众参与的积极性，增强民主的广泛性和真实性，使之成为广大人民群众学习民主、实践民主的成本低、效益高的大学校，有利于培养具有公民意识的现代公民。

第二，我国的基层群众自治在党和政府的主导下进行，能够坚持正确的方向并稳定有序地发展。我国基层群众自治制度的建设与实践活动是在党和政府的主导下开展的，这是我国社会主义民主政治的一大特点，也是发展社会主义民主政治的一大政治优势。坚持党的领导，是基层群众自治坚持正确的政治方向，有计划、有步骤地稳定有序发展的根本保证。实践证明，基层群众自治制度较好地解决了我国人民民主发展问题，使得亿万人民群众广泛参与的民主政治建设健康有序地发展，成为推动社会进步的巨大力量。

第三，我国的基层群众自治能够与经济社会发展相适应、相促进。这种适应和促进主要体现在两个方面。一是在工作部署上的适应和促进。我们在推进基层群众自治的过程中，始终以推动和保障党和国家的中心工作为目标，与整体经济社会发展相适应。比如，农村村民自治制度是适应农村经济体制改革需要而产生的，对化解农村社会矛盾、解决三农问题、提高政府管理水平和农民素质，都起到了重要作用；城市社区居民自治制度则是适应城市基层社会管理和居民生活需要的产物，在解决城市社会发展中的矛盾和问题等方面发挥了重要作用。二是在实践推进上的适应和促进。基层群众自治实践的许多环节，都是围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题展开的，既锻炼了群众的议事能力，又维护了群众的经济利益，体现了民主目的性与手段性的统一。

第四，我国的基层群众自治是循序渐进、逐步发展的。主要体现在以下方面：一是党对发展基层群众自治的认识，是与时俱进、逐步深化的；二是基层群众自治的实践，基本是由点到面、由浅入深，由单领域向多领域逐步推开的；三是基层群众自治的各项制度、法律和法规，是逐步健全的；四是人民群众当家作主的能力，也是在实践中逐步提高的。长期以来，特别是改革开放以来，我们将基层群众自治作为社会主义民主政治建设的基础，从做得到的事情做起，从广大人民群众最关心的事情入手，一步一步推进。通过基层的民主实践锻炼，广大人民群众逐步提高了参政议政能力，逐步学会了依法、理性地行使民主权利，这种渐进推进式的发展，避免了不切实际的极端冒进，降低了风险和成本，使国家能够集中精力解决发展尤其是经济发展问题，也使得亿万人民群众在稳定有序的基层民主实践中逐步提高自身素质。实践证明，没有渐进的民主建设，就没有民主制度、民主程序和民主精神的携手并进、和谐发展。

总之，我国的基层群众自治是一条发挥群众主体作用与国家主导作用有机统一的民主自治之路，是一条适应经济社会发展需要与为经济社会发展服务有机统一的民主自治之路，是一条发展的渐进性与发展的创新性有机统一的民主自治之路，是一条培育人民的民主意识与维护人民的实际利益有机统一的民主自治之路，是一条实体性民主与程序性民主有机统一的民主自治之路。我们党在准确把握社会主义民主政治发展规律的基础上，把基层群众自治制度提升为我国政治制度的一项基本内容，顺应了时代潮流，符合党心民心，必将产生深远的影响。

党的十七大报告明确提出：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”把基层群众自治制度确立为我国民主政治的四项制度之一，把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，这是我们党的一个重大决策，是对基层群众自治制度地位的重大提升。

这一重大决策，丰富了我国社会主义民主政治制度体系的基本内容，有利于更好地从整体上坚持和发挥我国社会主义政治制度的特点与优势。我国的基层群众自治制度，是指城乡居民群众以相关法律法规政策为依据，在城乡基层党组织领导下，在居住地范围内，依托基层群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度与实践。基层群众自治是人民当家作主最有效、最广泛的途径。十七大报告把我国的政治制度由人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度这三项制度，扩展为包括基层群众自治制度在内的四项制度，把国家层面的民主制度与基层范畴的民主制度有机地结合在一起，使社会主义政治制度体系的内容更为全面、更为丰富，结构更为完整，功能更为强大。这有利于不同类型和层次的民主制度发挥各自优势，有利于它们之间的衔接与互动，有利于进一步彰显社会主义国家人民当家作主的制度本质，使我国的政治制度更好地成为亿万人民群众参与并惠及亿万人民群众的制度。

这一重大决策，拓宽了认识我国社会主义民主政治建设的理论视野，有利于更好地把握我国社会主义政治建设的规律。我国的基本国情和社会制度决定了我们绝不能照搬西方的政治模式，必须走中国特色社会主义政治发展道路。一方面，人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使当家作主的权力；另一方面，在基层建立健全群众自治组织和民主自治制度，群众的事情由群众自己依法去办，为社会主义民主政治奠定全面巩固的群众基础。把代表制民主与基层直接民主结合起来，充分发挥各自的功能和整体优势，是我国社会主义民主政治建设的一大创造和一条重要规律。基层群众自治制度地位的重大提升，反映了我们党对发展我国社会主义民主政治的规律把握得越来越科学，具体道路与框架规划得越来越符合实际。

这一重大决策，赋予了我国基层群众自治制度建设新的历史使命，有利于我国人民群众享有更多更切实的民主权利。我们党要带领人民抓住机遇、应对挑战，夺取全面建设小康社会新胜利，必须加强基层群众自治制度建设，保证人民依法直接行使民主权利。只有进一步搞好基层群众自治制度建设，不断扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，才能最大限度地减少不和谐因素，最大限度地增加和谐因素，调动一切积极因素为社会主义现代化建设服务。十七大的这一重大决策，必将进一步焕发亿万人民群众广泛参与基层民主的积极性，进一步推动基层群众自治实践有机地汇入我国政治建设的总体进程，使人民群众享有更多更切实的民主权利。

据了解，城市居民委员会组织法修订已列入十届全国人大常委会立法规划和国务院2007年立法工作计划。民政部已完成该法修订草案的起草工作并已将草案报送国务院。国务院法制办公室正在广泛征求有关部门和地方政府意见的基础上，对该法修订草案进行研究论证。全国人大代表在议案中提出的关于居民委员会的性质、功能和目标定位以及居民委员会组织建设、管理方式改革等问题，国务院有关部门已组织专门力量逐一进行研究。

全国人大内务司法委员会负责人介绍，内司委已连续三年对城市居民委员会组织法进行了执法、立法调研，加强了对立法中一些重大问题的研究，与有关部门进行了多次沟通。内司委建议，国务院适时将修订草案提请全国人大常委会会议审议。

另据了解，村民委员会组织法修订也已列入国务院2007年立法工作计划。民政部已完成该法修订草案的起草工作并报送国务院。国务院法制办在征求有关部门和地方政府意见的基础上，认真研究吸收全国人大代表在议案中提出的关于完善民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等村民自治具体内容的建议。

全国人大内务司法委员会有关负责人表示，人大内务司法委员会赞成修改村民委员会组织法，并提前介入了对该法的修订工作。通过调研，对代表议案中提出的一些问题进行了研究，与有关部门进行了多次沟通。内司委建议，国务院适时将修订草案提请全国人大常委会会议审议.

十七大报告关于我国基层群众自治工作的要求，对于城市居民委员会组织法、村民委员会组织法的修订将会产生重要影响。

居委会、村委会今后的各项工作有望进一步民主化，特别是在两部组织法修改中有望进一步发挥城市居民和农村村民在参与集体决策中的作用，逐渐引进居民自治、村民自治的概念，由原来的居民委员会、村民委员会在基层群众自治工作发挥主要作用向居民和村民直接通过行使民主权利来发挥自身的积极作用过渡。

在居委会、村委会组织法中有望进一步明确基层党组织与居委会、村委会之间的关系，通过加强对基层党组织的民主监督，有机地协调基层党组织与居委会、村委会之间的关系。

有望进一步发挥多种群众自治团体和自治组织的作用，不仅在企事业单位中要进一步发挥职工代表大会、工会的作用，而且还要充分发挥社会团体、业主委员会等群众性社会组织在基层群众自治工作中的作用，形成一个比较全面和系统的基层群众自治工作网络，进一步扩大基层群众自我管理、自我服务的能力。

居委会、村委会的工作有望进一步公开化、透明化，居民和村民有望享有更多的实行民主监督的权利，同时还会在法律制度上进一步强化对居委会、村委会工作的合法性监督，以法律来保障基层群众自治的合法权益。

相关论述明确提出了三个方面的要求：

要求以保障人民的民主权利作为基层群众自治工作的指导思想；

要求发展基层民主政治要从加强基层党组织的民主建设着手；

要求基层群众自治应当遍及所有的基层群众组织。

十七大报告关于基层群众自治工作新提法的意义：

一方面，在今后的基层群众自治工作中，一定要以保障人民群众的民主权利为核心，也就是说，基层群众自治应当建立在群众参与、民主决策的基础上，凡是非民主的工作方式都是与基层群众自治工作的要求不相适应的。

另一方面，基层群众自治工作，要从基层党组织的民主化开始。也就是说，基层党组织在贯彻落实党的政策和国家的法律过程中，不仅要尊重人民的民主权利，尊重人民群众的自治意愿，而且自身也要按照民主原则办事，基层党组织首先要获得群众的信任，然后才能领导群众实行良好的自治，行使当家作主的权利。这样就要求实行基层党组织和社会组织两个方面的民主化。

第三方面的意义就是，应当深入到所有的社区、社会组织或者是社会团体，凡是涉及到人民群众切身利益的事情，人民群众都应当获得充分的机会来行使自己的民主权利，表达自己的合理的利益诉求，并参与各项民主决策。

彭州：优秀的公安民警任村官

2007年年初，四川省彭州市公安局在丽春镇的袁义、青光等4个村子推行了“社区民警兼任村党支部副书记”的试点工作，在取得良好效果基础上，下发了《彭州市公安局关于推行优秀党员社区民警担任村(社区)党支部副书记制度的指导意见》，推出全国首创的乡村警务运作新模式———警官任村官。

优秀民警任村官制度的推出，进一步夯实了“基层的农村警务”基础，改善了农村社会治安环境，提升了群众的安全感，加固了警民关系，确保了社区民警扎根基层、服务群众的工作落到实处。

金华：首创“街道议政会”

2005年12月31日，浙江省金华市金东区东孝街道召开首届街道议政会，31名村(居)民议政代表向与会领导提了17条意见和建议。

议政会的主要任务有两项：一是定期听取街道办事处对本区域内的经济社会发展、财政预算、重点项目等安排以及执行情况的通报，讨论后提出意见、建议；二是开展调查研究，及时听取并反映人民群众对本街道工作提出的意见、建议，协助办事处推行工作。

徐州：推行勤廉双月述制度

2005年11月，江苏省徐州市市委在全市推行村级干部勤廉双月述制度。勤廉双月述的对象为全市各村(居委会)党支部书记、主任、会计、治调主任等，陈述内容为上述人员各自在管理村级事务中的勤勉尽责和廉洁自律情况。

部分城市：尝试“议行分设”

从2005年开始，深圳、北京、厦门等地的居委会开展了“议行分设”的尝试。“议行分设”后，居委会实行“一会一站”的模式，“会”即社区居委会，“站”即社区事务工作站。

据介绍，“议”就是居委会进行议事、讨论，代表社区居民意见和利益，实质是表达与决策的民主过程；“行”有两方面的含义，一是社区事务工作站执行居委会的某些决议，二是社区事务工作站从居委会中剥离，执行街道交办的政府行政工作。

认真学习领会党的十七大精神，以求真务实、改革创新的精神努力开创基层群众自治工作的新局面，当前和今后一个时期应当着重抓好以下工作。

加强法制建设，保证基层群众自治在法治轨道上健康有序发展。依法自治，是开展基层群众自治的基本要求。要抓紧制定和完善保障人民群众在基层行使民主权利的法律法规。在国家立法层面，要及时修订《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》，研究制定基层政府指导村（居）委会工作办法，形成有利于发展基层群众自治的法制环境。在地方立法层面，要不断健全村（居）委会组织法实施办法、村（居）委会选举办法、村（居）务公开办法、村（居）务管理条例，不断完善地方法规。在城乡基层，要以保证人民当家作主为根本目标，不断制定、完善、创新、落实各项基层群众自治的具体制度。

不断扩大基层群众自治范围，规范民主实践，提高广大干部群众的民主法治素质。发扬民主、扩大民主，是基层群众自治制度的生命所系、本质所在。要进一步完善和落实好现有的基层群众自治制度，切实保障群众应当享有的民主权利。要适应经济社会发展的要求，不断丰富民主形式，创新民主内容。从当前看，基层群众自治范围应当不断扩大，做到哪里有群众的利益，民主就应该延伸到哪里；哪里有公共决策，民主就应该延伸到哪里。要加强对基层干部群众的民主法制宣传教育，满腔热情地帮助和引导他们。

进一步发挥基层党组织的领导核心作用。发挥基层党组织的领导核心作用和党员的先锋模范作用，是搞好基层群众自治的关键和基础。在民主选举过程中，基层党组织要积极参加各项准备工作，把握选举的正确方向。基层党组织领导班子成员应通过合法程序，进入基层民主选举机构，主持选举机构的工作。在民主决策中，基层党组织要与基层群众性自治组织一道，积极组织群众参与民主决策，保障群众当家作主的权力。在日常管理和民主监督中，要组织党员和群众监督民主决策事项的实施情况。党的基层组织干部和党员，要在基层民主实践中，充分发挥先锋模范作用。要适应经济社会发展的需要，不断完善基层党组织的领导方式、领导机制。

进一步做好基层群众自治制度建设的统筹协调工作。要把做好基层群众自治工作作为政府履行社会管理和公共服务职能的重要组成部分，建立长期稳定、有效的政府投入保障机制。要充实和加强基层群众自治制度建设指导部门的工作力量，不断提高其依法办事的能力和服务群众的水平。要统筹发展城乡村（居）民自治和社区建设，推动城乡社区在发展民主自治、加强管理服务上实现良性互动、共同进步。要统筹协调基层群众自治制度建设与其他方面基层民主制度建设，共同推进基层群众自治制度建设与人民代表大会制度建设、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设、民族区域自治制度建设，使基层群众自治制度在发展社会主义民主政治的大局中更好地发挥基础性作用。