1935年初，日本派兵进一步侵犯华北，并对国民党政府进行诱降。同年2月，蒋介石令中国驻国联常设国际法庭法官王宠惠在返海牙时取道日本。王宠惠到达东京后两次会见广田弘毅，表达了国民党政府的求和意图。此后，广田弘毅与中国驻日大使蒋作宾进行了会谈。7月2日，日本外务省东亚局草拟对华新政策草案，经外务、陆军和海军三省共同研究，8月10日制定对华政策文件，其中对国民党政府提出的三个条件，于次年1月21日由广田弘毅在议会上正式宣布。