5.非正常性支出。

主要指因非正常因素而发生的各种与税收业务工作开展无直接关系的各类突发性支出以及招待费等。

影响征税成本的因素剖析制度是各种法律法规的总和，从对征税成本的影响来看，导致征税成本居高不下的制度可分为会计核算制度、机构组织制度、税收制度和行政监督制度等方面。

（一）缺乏有效的成本核算体系

在会计核算方面，现行税务机构实行两套并列的会计核算办法：一是税收征解会计，主要负责核算税款的征收和上解；二是行政单位会计，负责核算税务机关的经费拨入和支出使用情况。由于这两种会计核算方法核算的内容不一样，互相之间没有关联，属于传统的“收支两条线”，虽然可以避免税务机关截留税款，但也导致税务机关在组织税款征收时很少将税收收入与经费支出进行比较，缺少征税成本概念，形成重收入轻成本的粗放管理模式。

（二）税务组织机构设置不合理

1.国税、地税分设增加了征税成本

从征税成本的构成看。税务机关的基建费用、设备费用、办公经费和人员经费等等都属于征税成本，所以征税成本的提高与税务机构设置有着密切的关系。

将国税与地税分设是分税制财政体制下的一个制度创新，其积极的效应是调动了中央与地方的积极性，在一定程度上刺激了各地征税效率的提高。但我国的分税制改革是在特殊历史条件下进行的，具有从计划经济体制向市场经济体制转轨的特征。所以，国税、地税两个系统在运行中也暴露出不少问题，其中重要的一条就是征税成本较高。因为税务机构设置间题属于税务资源配置问题，每增加一个组织或机构，就要配置相应的场所、人员、办公设施等，无论是实物资源（如设备、经费等等）的配比构成，还是无形资源（如体制、法规、政策、信息等）的组织管理，最终必定会带来征税成本的上升。近年来，各地区税务局纷纷建立自己的征税大厅、稽查局，从而形成在同一地区有国税、地税两个征税大厅、两个稽查局.不但增加了基建费用，使征税成本增加，而且纳税人要分别到国税、地税两个征税大厅进行纳税申报。接受两个稽查局的查处，也增加了纳税成本。

2.按行政区划设置税务机构也使征税成本增加

在税务机构的设置上，我国历来是按照行政区划设置的，一级政府设置一级税务机关，与税源状况的联系不大，不同的经济规模、不同的税源形成相同的税务行政机构，从而出现在税源不足、税源比较分散的经济欠发达地区税务机构和税务人员过剩，甚至收不抵支。这种税源布局状况虽然与我国的国情较为接近，但从征税成本角度看，必然导致税务机构设置过细，税源分散，征税成本增加。而发达国家的税务机构一般是按经济区域设置的，是根据业务分工和纳税人的分布情况来设置的，如同法国只有10个征收中心、美国只有7个征收中心一样，这种做法有利于促使税务资源的投入与税源结构紧密联系起来，将有限的经济资源投入到最佳领域或最急需的地方，提高税务机关的集约化功能，从而降低单位税金的成本含量。

（三）现行税制体系不完善

税收制度是影响征税成本的重要因素，一般来说，科学合理的税收制度，应该税基宽泛，税源充足，税制简便。易于征管，征管成本低。但我国税收制度还不够科学完善，主要表现在：

1.税制设计缺乏科学性

决策失误是最大的浪费，如果税收制度设计不合理、不科学，则在税制进入实施阶段后，就会涌现大量新情况、新问题，为了解决这些问题，又不断地发布新的补充规定，导致税收制度零乱、分散。我国在税收制度方面就存在这个问题，各个税种的暂行条例规定一般比较笼统，缺乏可操作性，为了弥补这方面的缺陷，出台了各种实施细则、税法解释和补充规定，有的新规定出台后，旧规定并没有废除，属于新规定里套老规定。非常复杂，甚至有的补充规定会与原有规定相脱节、相矛盾，比较典型的是个人所得税，使征纳双方均无所适从。因此，必须不断地学习、宣传、解释新的税法规定，不断地调整已经掌握的税法知识。显然税法更新越频繁，征税成本也越高。

2.税收制度较繁杂

税制无论如何简化，都必然存在征税成本，但税收制度的繁简程度不同对征税成本的影响不同。税收制度越复杂，税收的征管成本越高。因为，税收法规越复杂，税务机关必然要花费更多的时间、精力去学习税法、宣传税法、执行税法。内容繁杂、条款众多的税收法规，不仅使税款的核定、征收、稽查发生困难，还容易给纳税人提供逃避纳税的可乘之机，即纳税人逃避纳税的可能性大大增加，为了防止和减少纳税人逃避纳税义务，税务机关就要加大人力、物力和财力的投入，导致征税成本进一步增加，比较典型的也是个人所得税（分项课征）。

纵观我国的税收历史，早期的税收称为古老的直接税，以人丁、土地为主要的征税对象，因为这些税种税源比较稳定，可以保证国家的税收收入，而另外一个重要原因，则是因为这些人头税、土地税计算简单，纳税人不容易逃避纳税义务，便于管理，易于征收，其征税成本较低。在现代经济条件下，社会经济关系日益复杂，税收不仅是国家组织收入的重要工具，也是国家调节经济的重要杠杆。税收不仅要解决财政收入问题，还要兼顾社会公平与效率问题，税收法规日益复杂化，征税成本也不断攀升。

3.税收优惠不合理

税收优惠是针对特定纳税人实行的一种税收政策，是对征税政策的逆向调节，如果运用合理，可以解决某些特殊问题，否则会起反作用。

我国目前的税收优惠，可以说是“多如牛毛”，不仅每一个税种的暂行条例里规定有税收优惠，而且在实施细则中还有更详细的税收优惠，此外，还不时地出台一些临时性税收优惠。过多的税收优惠，不仅直接减少了国家税收收入，而且导致纳税人的税收负担不公平，如内外资企业所得税，一些纳税人为减少这种不公平带来的影响，会选择避税或偷税，增加了税务机关打击避税、偷税的成本。

（四）征税成本监督体系不完善

从我国的实际情况看，目前还没有关于征税成本信息披露方面的制度规定，征税成本被各级征税机关看作机密，不对外公布，即使是内部工作人员，一般也很难取得这些数据。

笔者认为，征税机关作为政府行政机关，其经费来源为国家无偿拨款，用的是纳税人的钱，但纳税人却无从知道税款是如何使用的。从我国每年公布的财政支出情况看，内容过于笼统，对税款支出使用的信息披露不足，接受公众监督的力度不够。这种监督机制的不完善，一方面容易造成资金的无度使用，滋生贪污腐败；另一方面，纳税人不了解税款的使用情况，容易对纳税产生抵触情绪。二者都会导致征税成本的不断增加。

（一）完善核算体系

在税收职能定位上，要体现经济决定税收和税收调节经济的原则，摒弃将组织收入作为税收唯一职能的观念。要想把税收放在国民经济大环境中去研究，就必须进行经济核算，以最少的成本获得最大收益。因此，要建立一个规范、系统、科学的税务成本核算制度和税务成本目标管理制度，必须将税收征收成本率、人均征税额、税收成本收入弹性三个指标，作为考核税务机关成本效率水平的基本指标。

1.征收成本率，是指一定时期的征收成本占同期税收收入的比重，其公式为

根据这一指标。可以计算一个国家(地区)或一个征税单位、某一税类或税种的征收成本率，并且可以横向比较同一时期不同国家(地区)、不同征税单位的征收成本的高低，不同税类、税种的征收难度；也可以纵向比较一个国家(地区)或一个征税单位税务管理水平在不同时期的变化情况，以及同一税类、税种的费用变动情况。

2.人均征税额，是指一定时期税收收入总量与税务人员数量之间的比例，其公式为:

一般地，人均征税额越低，征收成本越高。

3.税收成本收入弹性，是指一定时期征收费用变化百分比与税收收入变化百分比的比值，其公式为：

税收成本收入弹性是衡量征收费用与税收收入变化敏感程度的指标，若该指标大于1，则说明费用变化程度超过收入变化程度，征收费用增加会带来税收收入更多的增加；而征收费用减少会带来税收收入更快的减少。若该指标小于1，说明费用变化程度小于收入变化程度，征收费用有较大幅度增加时税收收入会有较小幅度的增加，而征收费用有较大幅度下降时税收收入也不会大幅度下降。

（二）调整征管机构布局，建立区域性征收中心

税务机构设置和征管组织的分布，要按照发展市场经济的要求和实现税收管理职能的需要，遵循“科学、精简、效能、服务”的原则来考虑，改变按行政区域设置基层税务机构的做法，以经济繁荣地区为中心，打破行政区划，按经济区域划和收入规模调整基层税务机构布局，建立区域性征收中心。对一些边远偏僻地区，不能片面强调集中征收，可以借助银行、邮局等部门协助征税，或委托代征。而对那些经济较发达地区，要根据各地区经济发展情况，整合现有的税收征管资源，尽量先在区域性中心城市建立集中征收中心，然后再进一步将征收中心集中到少数几个特大城市，如北京、上海、广州、重庆等。当然，要达到发达国家高度集中征收的水平，还要经过一个较长的过程。

（三）科学制定税收政策，完善现行税制体系

1.科学决策

税收决策是控制征税成本重要环节，要把征税成本观念贯穿于税制改革、征收征管工作中。在立法阶段必须坚持税制模式由传统低效的管理模式向高效科学的管理模式转变。科学界定各税种间的比重，从宏观角度估算各税种的征税成本、纳税成本和社会成本、经济成本，才能从根本上解决问题，将弊端消除于萌芽之中。

2.简化税收制度

过于繁杂的税收制度必须会增加征税成本，但过于简单的税收制度又不利于税收职能的充分发挥，所以，简化税制的关键是要建立一个繁简适度的税收体系，对现行较为复杂的税种进行改革，从而达到降低征税成本的目的。

3.规范税收优惠

不合理、不规范的税收优惠，在税收收入方面所付出的代价是很大的，会损害经济效益。因此，在运用税收优惠政策前，要对优惠措施进行仔细评价，在实施后还要经常关注其政策效果。在具体方式上，可以借鉴西方税式支出理论来完善我国的税收优惠制度，把税收优惠形成的收入损失作为税式支出，并编制支出预算，采用“成本—效益”分析方法来评价其实施效果。

（四）完善税务行政监督机制，建立税务信息披露制度

税款的征收是无偿、强制的，税款的使用一般也是无偿的，这决定了税收的收入与支出应该高度透明，接受全体纳税人的监督，才能真正做到税收“取之于民，用之于民”。所以，建立税务信息披露制度，尤其是税收支出信息披露制度，是完善我国行政监督机制的重要内容，也有利于改善征纳双方的关系。为此，除国防等国家安全核心机密部门的经费使用情况外，其他行政机构，包括税务机关的经费使用情况都应当提高透明度。一方面，使广大公务人员认识到他们的每一笔支出都来源于纳税人，只有接受社会公众的监督，才能真正建立起廉政透明的政府;另一方面，使纳税人了解税款使用情况，感受到自身在社会经济建设中的作用，可以提高其纳税意识。我国目前税务机构的经费使用，主要以上级主管部门控制为主，属于自我控制。国家审计部门也对其收支情况进行审计，但受客观条件限制，审计监督的范围是有限的。如果能够建立一系列信息披露制度，定期公布各部门经费收入和使用情况，必然可以有效扼制贪污腐败，也有利于降低征税成本。

（一）增强成本观念

长期以来，受计划经济旧观念的影响，税务部门的成本观念较为淡薄，在工作中一味注重税收收入的多少，而对于究竟花费多少成本却考虑得很少；而对于税务部门的业绩考核，也是一味追求税收收入的完成，缺乏科学的成本体系指标，在一定程度上助长了各级税务部门不计成本的思想和方式。

（二）机构重叠，布局不合理

国税和地税机构分设后，首先造成了人员和办公设施的重复配置和严重浪费，体现在税收征收、管理、稽查及后勤保障等方面都配备了两套各自独立的人马，并且各自购建办公用房等资产和独立运作的办公设施和其他征管设施，不可避免地造成了社会资源运用的低效率和浪费。在税务机构布局上，在经济税源不足、比较分散的经济欠发达地区，设置了与经济发达地区同样的税务征收机构，使得税务机构和人员相对过剩、成本过高。

（三）税务人员增加，素质不高

自1949年税制改革分设了国、地税两套机构，税务人员猛增，每增加一名税务人员，就固定增加了每年的工资薪金、奖金、福利费、医疗费、住房及学习培训费用。随着工作人尽的增加，又不得不扩大基建规模，增加办税服务厅和办公场所等，直接增加了征税成本。同时，税务人员的政治素质和业务素质不高，特别是对计算机的掌握水平不高，相当一部分还是停留在手工操作阶段，从而增加征税成本。

（四）征管模式不完善，信息不通畅

现行的征管模式单一，不利于发挥征管机制的整体效能，全国税务系统虽然配备了20多万台微机，但现代科学手段与传统管理模式未能有机结合，计算机硬件配置不尽合理，在软件设计上又缺乏科学性，重复投资、设备闲置与紧缺现象并存，不可避免地造成了人财物的浪费，限制了计算机系统优越性的充分发挥。另外，税务机关与纳税人，税务机关内部各部门之间，税务机关与有关部门之间未能达到信息集中、信息资源共享的目的。

（一）提高使用效率

在税收工作中，首先应树立成本意识，既注重税收事业的发展，又考虑税收成本的优化，斟酌征税成本的多与寡。强化征税成本意识要求各级税务机关要从思想上、行动上引起重视，才能主动采取措施降低征税成本，并且完善税务行政效率的评价指标体系，而不仅仅以税收收入任务为指标。尽快建立一套科学、规范、完整的税收成本核算体系，不仅核算较为稳定的人员经费，而且应该核算经常变动的公务经费、设备经费和基建经费。

降低征税成本的一个有效途径是提高税务经费的使用效率。要严格经费的收支预算，实行分类管理，令税务收支公开透明。科学安排支出项目，优化支出结构，同时各项预算支出应该落到实处，专款专用，定期公布经费收支情况，接受群众监督。面对庞大的税务人员队伍，人员经费支出应按财政部门测算确定的人均定额，依据人事部门和财政部门核定的编制内实有人数核定，并按实际开支水平。

（二）精简机构，提高税务人员素质

以降低税务成本为出发点，税务机构的设置应做到精简高效，按经济区域设置基层税务部门，形成税务机构的合理布局。税务机构的内设体系，应尽量削减行政管理职能部门，同类职能部门加以合并，征管机构内部设置宜少而精。在税势人员素质方面，首先加强税务人员的政治素质，增强税务人员依法行政、依法治税的法制观念。同时，提高税务人员的业务素质，不仅要精通税法，具有较高的征、管、查和分析问题的能力;而且要求可以灵活运用会计、法律、金融、计算机和外语等相关方面的知识解决税收工作中遇到的实际问题。随着经济的发展，偷逃税款的手法将会更加隐蔽和高科技化，这就需要培养和引进“一专多能”的复合型人才，特别是法律和计算机专业人才。一方面，采取集中培训等方式，提高税务人员的理论和实际操作知识，另一方面建立激励机制，鼓励他们利用业余时间，自学或者参加各种素质教育培训课程的学习，全面地提高个人素质，以更加适应现代化征管的需要。

（三）建立科学的税收征管模式，加强建立税务信息化在纳税申报方面

申报的程序改革为：纳税人自行计税斗自行填报税收缴款书神自行到银行缴纳税款叶自行到税务机关纳税申报，可以选择邮寄、电子及网上申报等多种方式，大大提高税务机关的征管效率。在税务稽查方面，一是要扩大稽查范围；二要有稽查重点，选案要有针对性；三是加大处罚力度。为了减少征税成本，采用电子化服务、电子化申报和电子化缴税是税务信息化建设的必由之路。首先，重视税收业务的基础工作，强化日常征管，不断提高纳税申报率、税款入库率、稽查选案准确率等征管质量指标。其次，研究开发计算机的应用软件，加强网络建设，在现有的总局、省局、市局、县局四级主干网的基础上，继续向下延伸到税务所，把计算机的应用扩大到整个税收业务上。第三，深化信息数据的应用，采取有效措施解决好CTAIS和金税工程、电子报税、纳税评估等子系统数据的不兼容、不共享问题，提高征管数据质量，形成对征管业务全过程的联系、制约、监督和考核机制，提高信息资源的使用效率。最后，整合各个管理系统为全国统一的税收征收管理系统，构筑一个统一规范的应用系统平台。

（四）加强税务机关与各部门的配合，趁立与纳税人之间的信息服务制度

征管效率来自上下之间、部门之间的信息沟通、信息集中和信息共享。具体来说，一是与工商、技术监督部门实现办理工商登记和全国企事业单位机构编码系统的信息共享；二是与金融部门联网，掌握企业开立银行账户情况和资金流动情况；三是与海关、外汇管理部门实现进出口报关、外汇结算等信息的交流；四是国地税机关联网，交流申报缴纳和企业经营状况指标等情况；五是与公安部门实现人员户籍、人员情况的共享。除此以外，税务机关和纳税人之间建立信息服务制度，保证纳税人在最短的时间内了解税收工作的动态，掌握国家最新税收政策。一是建立税务公报制度：准确、及时、全面地将国家税收政策、法规向纳税人公布，指导纳税人纳税事宜。二是提供信息服务：税务部门设立咨询窗口，向纳税人发放纳税指南、宣传材料等，解答纳税人提问，听取纳税人的意见。通过这些措施，畅通纳税人了解税收信息的渠道，使税收征收工作更加有效率，节约费用，降低成本。

（五）大力推广税务代理中介服务

税务代理中介大量地承担着征纳关系中的事务性、服务性工作，可以大大降低征税成本，增加税收收入。大力推广税务代理中介服务，一是应该结合我国的实际情况，将已经颁布的《税务代理试行办法》以法律的形式确定下来，在此基础上尽快出台《税务代理法》和《注册税务师法》，以进一步规范税务代理行为，制定全国统一的执业准则。二是强化税务代理人员的素质，培育高素质、技能强的税务代理人才，同时对从业人员开展诚信教育。对于已取得税务师资格的人员，应该加强后续培训教育，根据形势的发展和税法的变化不断的加强税务师的理论和业务技能。三是加大对税务代理的管理力度，组建注册税务师协会，完善行业自律职能，约束代理人员的代理行为；税务代理机构应该与税务机关完全脱钩，使代理机构成为独立核算、自负盈亏的市场主体，只有这样，税务代理业才能健康、稳定的发展。