我国进行循环经济立法宜采用先单项立法，后综合性立法的分阶段立法模式。

第一，我国制订综合性循环经济法的条件尚不成熟。我国的现实国情是远未进入循环经济社会，对循环经济的法理研究也相当肤浅，不具备综合性立法的现实基础和理论水平。即使我国制订了综合性的循环经济立法，也只能是照搬照抄先进国家的立法，仅停留在提倡、鼓励阶段，无法得到真正的实施。立法不应脱离当前的国情，循环经济立法必须注重法律实施的可能性，应先选择有实施条件的环节进行立法，再逐步推广到所有的环节。

第二，我国已具备了制订部分循环经济单项立法的条件。当前，我国已在可持续发展的指导下颁布了《清洁生产法》，它是循环经济立法的一个重要环节，我们应大力贯彻实施这部法律。而循环经济是生产、流通、消费、再利用等各个环节的综合，仅在生产环节进行法律调控是不够的。循环经济立法的下一个目标应是《避免、减少包装废弃物法》。实践上，循环经济的理论也首先是适用于包装领域，进而推广到其他行业和环节的。我国包装废弃物所造成的环境问题相当严重，社会各界都有强烈的治理愿望，也具备了治理的基本条件，而现行法律卫调控乏力，因此，制订一部专门的《避免、减少包装废弃物法》是当务之急。

第三，循环经济单项立法逐步为综合性立法所吸收。单项立法的目标是控制我国的各种环境问题，逐步发展循环经济，并为将来制定完备的《循环经济法》或《废弃物法》提供经验。因此单项立法是过渡性的法律，随着我国社会、经济的发展，可以为《循环经济法》或《废弃物法》所吸收和替代。从发达国家对循环经济的法律调控来看，也经历了个由单项立法到综合性的循环经济法或废弃物法的发展过程。

循环经济立法面临的难点问题主要体现为以下几个方面。

(一)政府观念的转变问题。十六届三中全会通过的《 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，以党的文件形式第一次提出了科学发展观。党的第十六届五中全会明确提出把资源节约作为基本国策。《国民经济和社舍发展第十一个五年规划纲要》提出“十一五”单位国内生产总值(GDP)能源消耗比“十五”期末降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%的奋斗目标。这两年，中央通过不断加强宏观调控和“五个统筹”、加强自主创新和节能降耗以及推进新农村建设等途径全面推进科学监展现，但落实效果仍不尽人意。2006年，全国单位生产总值能耗和主要污染物减排指标都没有完成任务，其中单位生产总值能耗下降1.2%，只完成了任务的三分之一，主要污染物减排指标不降反升，化学需氧量、二氧化硫排放量分别增长了1.2%和1.8%，与排放总量减少2%的目标也差距较大。国家统计局数据显示：2006年全国投入产出比由上年的产出1个单位需投入2.7个单位，进一步提高到了需投入2.9个单位，综合效益明显降低。更为严重的是，当前许多地方官员，特别是主管经济发展的一批政府要员，仍然存在着严重的认识偏盖，普遍对发展循环经济认识不足，认为发展循环经济还为时尚早，先壮大经济规模，把GDP搞上去以后再考虑如何实现科学发展的思想观念。循环经济强调生态平衡，强调环境保护，强调资源有效利用，发展循环经济首先必须扭转政府以CDP增长为核心的考核方式，环境评估不能走过场，应真正发挥社会公众在循环经济发展中的参与作用等民主制度，这些是制衡政府不顾环境容量而发展经挤冲动的重要机制。因此转变经济发展观念，确立有约束力的政府职责机制是循环经济立法的首要难点问题。

(二)循环经济立法的最终目标与现实情况之间的结合。循环经济不仅是一种新的经济发展模式，也是一种新的经济增长方式，它遵循减量化原则、再使用原则、资源化原则等基本指导原则，在实践中包含了企业、产业园区、城市和区域等层次。当前，我国的循环经济发展处于起步阶段，亟需法律的支持和保障。循环经济立法不仅要构建实现产业转型、经济增长模式转换的远期目标，也要在现实国情下具有可操作性。日本和德国提出循环经济的概念，主要是适应本国固体废弃物管理战略转变的需要。日本以构建循环型社会为主旨，德国则主要通过建立废弃物资源化的系统来发展“循环经济”。日本在《促进循环型社会基本法》下相继颁布实施了废弃物处理、资源有效利用、政府绿色采购，以及涉及容器包装、家电、建筑材料、食品和汽车再生利用等8部专门法。所以，日本的循环经济(循环型社会)也是以解决废物问题为起点，旨在改变整个社会经济的传统发展模式。我国当前面临的严重的资源、能源短缺与环境污染是我们发展循环经济的基本背景。在此情形下，循环经济立法应在“废物管理”问题上有所作为。此外，我国现阶段处于工业化初期，能耗物耗过高，资源浪费严重，前端减量化的潜力很大。因此要重视减量化，在发展的源头上实现资源节约，在发展的过程中实现多重利用，在发展的结果里实现综合效益。针对钢铁、建材、建筑、石化、化工、电力等资源消耗高、污染严重的行业，在资源节约和废物产生上应做出减量化的硬性规定．这不仅有利于企业在生产中的节能降耗。而且对推进资源节约型、环境友好型社会的建设具有重要意义。

(三)循环经济条例与其他法律法规的协调问题。由于实施循环经济包括清洁生产、节约资源和能源以及对废物的合理处置等措施，而《清洁生产促进法》、《节约能源法》和《固体废物污染环境防治法》分别对清洁生产、节约能源和固体废物污染进行了专门规定，这样必然会出现重复立法或者交叉立法的问题。怎样协调各法之间的关系，循环经济立法的性质如何定位，也是循环经济立法中面临的一个难点。

(四)循环经济实施的技术支持制度。目前我国在提高资源利用效率的某些技术上取得了一些突破，但总体上看，循环经济科学技术的研究和应用明显滞后，多数企业还没有能力开发大幅度提高资源利用效率的共性和关键技术，同时也缺乏了解相关技术信息的渠道。发展循环经济是经济转型的要求，但如果没有技术的支撑，再漂亮的规划蓝图，再有吸引力的激励措施，都无法实现。有些产业存在污染，但是经济发展必需的行业，如铝业，我们可能难以像发达国家那样进行产业转移，把污染行业转移到他国，这是前提。还有些现技术处理资源循环利用和废物处置等成本特别大，企业难以承受，则面临关闭或放任的两难选择。因此，怎样突破技术的限制是循环经济发展的核心。否则，怎样在发展和环境保护、资源循环之间协调，是无法解决的。因此发展循环经济必须大力发展节约生产、清洁生产的技术，组织各方力量联合攻关；鼓励和支持研发共性技术、关键技术；加快产业化，促进新技术的广泛应用；逐步建立覆盖省、市、县三级的循环经济技术体系，这是推动循环经济发展的最为关键的因素。

(五)循环经济的促进机制。要制定循环经济类产业促进政策；制定循环经济投资项目的审核、标准和标识制度：建立资源综合利用认定制度和生产者责任延伸制度等。既要发挥政府在循环经济发展中的宏观调控作用，又要发挥市场配置资源的基础性作用，充分运用价格、财政、税收、金融、保险、投资等政策手段。建立促进循环经济发展的激励机制。这些机制的建立需要总结我国循环经济发展的实践经验，把行之有效的管理办法上升为基本制度予以规范。要根据我国中小企业的技术水平来制定发展循环经济的促进机制。包括产权界定、税收优惠、财政支持、融资等促进措施。要总结我国大型企业发展循环经济的现状和经验来建立促进循环经济发展的机制。

(六)循环经济的约束机制。总量调控制度、以生产者为主的责任延伸制度，强化对高耗能、高耗水企业的管理，加强产业政策的规范和引导等机制需要坚持几个原则：既要注重生产过程的减量化，又要注重流通和消费过程中的减量化，同时还要对再利用和资源化作出规定。坚决淘汰达不到环保要求的项目，对新上项目实行环保一票否决。同时，要加快发展环境产业。这主要包含四个方面：一是面向末端污染控制的产业，二是面向洁净生产技术的产业，三是面向绿色洁净产品的产业。四是面向生态环境功能服务的产业。如何确立有针对性、起作用的法律责任，是循环经济立法的重要内容。

以政府主导、以企业为核心、以市场为导向、以技术创新为依托、以激励和约束为手段，强调公众参与，应是发展循环经济的制度核心。为解决循环经济立法中的若干难点问题，需要采取以下措施。

(一)深入企业、工业园区、政府各职能部门调研，总结我国循环经济发展的实践经验并加以规范化、制度化

企业方面。主要弄清楚的问题是：企业发展循环经济的内在动力是否存在，循环经济立法如何利用企业发展的内在动力；企业发展循环经济的外部动力有哪些．强制的环境标准和法律义务是否有超出企业的负担，企业最需要的激励机制是什么(税收、补贴、优惠贷款、优先采购等)；企业发展循环经济是否有足够的技术支持(节水技术、节能技术、污染治理技术、废物资源化技术、资源综合利用技术、清洁生产技术等)；大中型企业发展循环经济的现状及其经验；中小型企业发展循环经济面临的难题。

工业园区方面。主要弄清楚的问题是：资源开发与利用率，管理机构设置，环境监测，企业内部清洁生产情况，企业之间的生态链网建设，以及废物、危险废物、建设废物、生活垃圾等处理情况，技术开发力量，信息公开与公众参与情况。

政府机构方面。主要弄清楚的问题是：行政机构协调机制。如管理理念转型问题，其基本理念是谋求建立“以可持续发展为基本理念的简洁、高质量的循环型社会”，以及“以清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等为指导思想的、运用生态学规律来指导人类社会经济活动的循环经济发展模式”。有效的支持政策机制。政府补贴在预算制度、融资制度上都对发展循环经济给予支持。如对废弃物再资源化工艺设备生产者给予相当于生产、实验费一定数额的补助；对引进先导型合理利用能源设备予以补贴；对于一些亏损或微利的废旧物品回收利用产业和废弃物无害化处理产业，可以通过税收优惠和政府补贴政策，使其能够获得社会平均利润率。有效的监管机制。如建立科学的循环经济评价体系、重点行业监管等。

(二)借鉴发达国家的成功经验．完善循环经济立法

循环经济立法在考虑我国国情和各地实际情况的前提下，应大胆吸收和借鉴外国及我国港澳台地区循环经济法律制度建设的先进经验；既要平衡考虑各方面的要求和利益，又要保证资源、收益、义务和责任分配的公平，提高行政执法和循环经济增长的效率。

一是建立有效的管理和监督制度。在绿色GDP还没有明确化、制度化的时候．发展循环经济不可避免地要遇到地方传统政治和经济势力的强大阻挠，因此必须建立有效的管理和监督制度。主要的要求是，建立循环经济的综合指导、协调、监督和专门监督管理相结合的行政监督管理体制；有效改革行政管理体制，加强市级环境资源保护垂直管理改革的力度，试行大区环境保护和国土资源巡视员制度，提高环境资源监督管理的权威性和效率；施行全新的政绩考核标准。排除地方保护主义在资源的节约和合理利用方面的干扰，确保循环经济的模式的实施能落到实处。

二是科技研发促进制度。循环经济离不开科技的支撑，因此必须加强生态设计技术、工艺优化、资源高效利用、能源梯级利用、资源再用、资源再生、资源替代利用、废弃物清洁运输、循环经济信息(公众监督、企业的环境表现、区域环境信息的评估)等方面的科技研究．建立系统的技术规范。在有条件的行业或地区，可以实施循环经济科技研发的产业化与市场化。当然，循环经济科技的研究和发展必须考虑社会的现实需要、经济代价和技术的可能性。

三是抑制废物形成制度。由于抑制废物形成的代价要比废弃物的再生利用成本小得多，体现了预防优先的原则，因而被许多国家的立法确立为基本的循环经济法律制度。如1990年《荷兰环境管理法》第10章第4条规定，从防止或限制产生垃圾的意义考虑，议会令中可以制定出有关生产、进口、使用、加工、提高或接受的物质、制剂或其他产品分类目录的规则，视为废物的有：非常困难或不困难进行有效利用的，将其制成适合于循环使用或本身使用的程度比预想的低，给原来的废物又增加了新的数量；通常被倾倒在不需要的地方。1994年德国的《循环经济和废物清除法》附件1规定了8组不可利用的废弃标准，以抑制废弃物的产生。丹麦《废弃物21计划》规定，废弃物应被视为资源，其首先应被回收利用，其次是焚烧产能，最后是填埋。日本的《循环型社会形成推经的基本法》规定企业采取包括设计和标识上的努力等措施抑制废物的形成，有关立法还规定了严格的标准，当前大约只有19%的垃圾被填埋。对于该项制度，我国的立法还很不完善，有必要加快建立废弃的行业和产品标准。

四是培育循环经济发展的市场激励机制。市场机制就是指通过价格手段对资源(自然资源、人力资源)进行配置，使资源流向最需要的地方，争取最高效率地使用有限的资源。在循环经济立法中引进市场机制就是要在立法中体现资源使用成本的概念，把法的规范性与强制性功能运用于循环经济中，从而带来更好的效益，这种手段通常能够时污染源头进行有效控制，因为一旦赋以法律的形式，就可以在规制各种可能产生污染的企业生产行为中具备法律上的约束力，从而达到协调环境保护与经济发展两者关系的目的。将市场机制引入环境立法，具体体现为一系列经济手段的利用。发达国家广泛运用的手段主要是程收、收费、排污权交易、押金等方式。税收是指政府征收一定的环境税，又称绿色税收，主要可分为排污税和产品税两种。前者主要是针对污染企业，从污染源头、污染行为进行控制。这些污染企业主要是那些“夕阳产业”，如造纸、化工、冶炼等等。后者主要针对那些可能造成污染的产品， 如塑料制品、一次性电池、石油、天然气、碳、煤等。收费主要是对企业排污进行收费，通常是拟定“三废”排放标准，超过一定标准则收取一定费用。如今，收费项目除了传统的“三废”以外，还有危险废物处置、畜禽牧场污染排放、生活垃圾、生活污水等。排污权交易主要是通过建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利由商品那样买入和卖出来进行污染排放控制。政府先要设定某区域内的总量调控，对该地域或空间内可容纳的最大污染物总量面向企业进行分配，在初始分配后允许企业进行交易排污权，这样通过市场手段将排污权从治理成本低的企业流向治理成本高的企业，最终实现社会以最低成本减排污染物，从而使环境资源得到最有效利用。押金制度是指通过强制性的措施，使消费者在玻璃或塑料等容器(包装物)上存款或押金，以促进消费者退回或循环使用这些容器或包装物。一般作法是：在消费者购买饮料等商品的同时，为包装或装有这些饮料或商品的容器或包装物支付一定数额的费用，如果消费者将使用过的这些容器或包装物退回给原销售者，则销售者根据其退回的容器或包装物的数量，退还消费者预先为这些容器或包装物所支付的押金。如果消费者不退回其已经付过押金的容器或包装物，则其所主付的押金将不能退还。这是一种强制性的市场机制。除了上述这些手段之外，还有其他诸如建立环保基金、环境损害保险金等经济手段。

(一)循环经济法是“政策法”

循环经济立法缘于新的利益需求，而这种新的利益需求是随着社会的不断发展而产生的。在中国发展循环经济的新的历史阶段，产生了将因此而形成的各种利益关系转化为法律上的利益的需要。但因发展循环经济而产生的新的利益并不是要从根本上排斥或者消灭原有的各种法律利益，而只是要对原有的利益进行新的排序，在法律上重新界定原有利益与新利益的边界，或者对原有利益进行不同程度的限制。循环经济立法作为创制型立法，需要对与发展循环经济有关的各种利益进行确认，而这种确认既涉及政府的职能转换，又涉及政府与社会、社会与个人、政府与个人之间利益的重新调整。在这种情况下，循环经济立法所能做的就是以蕴涵着新的发展理念的新政策作为判断标准，对旧的发展理念和政策实行校正和调整。可以说，循环经济立法的制度和规则，不应该源于概念，而应该源于政策。

(二)循环经济是“综合法”

循环经济立法虽然与传统的法律部门关系密切，但它并不是对传统法秩序的一种补充或点缀。循环经济法既不是经济法，也不是环境法，而是将环境与发展综合起来的“综合法”。循环经济立法的综合性，并不仅仅局限于环境法与经济法，而是涉及经济发展、资源与环境保护以及社会发展的各个方面。从循环经济运行的过程看，应包括“自然资源—产品—消费品—再生资源”的各个环节；从循环的范围看，应包括“企业内部循环—区域循环—社会循环”的各个领域；从循环经济行为看，应包括“政府一个人—企业—社会”各类主体；从循环经济涉及的法律利益看，应包括“个人利益—社会性私益—社会性公益”的各种权益。因此，循环经济立法的综合是私益与公益的综合、权利与权力的综合、国家与社会的综合、政府与个人的综合。

(三)循环经济法是“协同法”

循环经济法所具有的和谐调整“经济—社会—环境”关系的立法宗旨决定了它不仅仅具有单一的法律功能：一方面，经济的发展、社会的稳定、环境的可持续发展是关联的、平衡的、开放的，它要求循环经济的法律必须按照系统的思想设立，必须克服各子系统之间在目的、功能、相互联系和协作运行方面的分歧，和混乱，组织起在和谐目标指导下以合理结构进行协作运行的稳定状态，这就要求各种与循环经济有关的法律重新按照系统的规律进行组合。另一方面，循环经济发展的科学技术性、社会性、经济性、文化差异性以及政治性特征又要求除法律外的各种规范系统密切配合，使法律规范与技术规范、道德和习俗等社会规范系统相互作用，并保证各自功能的协调与配合以形成整体效应。因此，循环经济立法必须体现规范的协同性。

（一）和谐发展原则。实现经济与生态的协调发展，就是实现人与自然共生共荣，这是生态经济学理论中的核心问题，也是循环经济立法的基本原则。它强调的是，一方面，人类在发展经济时，要切实保护发展经济的生态基础，不能以牺牲生态环境为代价换取短期的经济增长。另一方面，发展又是当今世界的重要课题，无论是发达国家还是发展中国家，发展好、保护好生态是基础。资源的贫瘠与经济贫困只有认识的轻重，绝没有解决的先后之分。和谐发展原则要求循环经济以法律形式规定经济发展过程中严格遵循循环经济的3R原则（减量化、再利用、资源化），减少经济发展对资源的需求量，给后代人留下相当的可利用资源量，实现资源利用的代际平衡，实现可持续发展目的。

（二）生态安全原则。生态安全性是指人们在发展经济的过程中，应当保护生态系统及其中的自然资源，使其能够继续存在和保持再生的能力。在经济发展过程中，重视生态安全是非常必要的，因为任何生态系统都有自己的结构和功能，其结构是功能的载体。生态系统在其各种生物要素和环境要素所组成的生态系统结构得以保持的条件下，其生态功能也可以得到保持，生态系统的运行就可以保持平衡，其作为经济发展基础的作用也能得到有效的发挥。相反，一旦生态系统的结构由于某种原因遭到破坏，则其系统的功能就不能保持，生态系统的运行就不能维持平衡，其作为经济发展基础的作用也就不能有效地发挥，甚至会引起严重的生态问题。因此，在经济发展中，人类应当充分保障自己以及后代的生态安全，因为从法理上说，当代人所使用的恰恰是后代的物质财富。

（三）责任分担原则。责任分担原则，即在循环经济立法中应当明确生产者、消费者和国家三者之间的责任，各自承担相应的法律责任。这其中，生产者的责任，就是确定生产者对其所生产的产品的终端环境承担法律责任；消费者责任，就是消费者在循环经济体系中承担清洁生产责任、生活清洁责任和环境法律责任要求；国家责任，就是国家和政府应该在循环经济发展中起到引导和规范作用，应该为一国循环经济发展所产生的终端环境承担责任。而由于国家在循环经济发展中所处的主导地位，决定了在立法上应明确国家有义务利用各种优势和资源，促进和加快循环经济发展模式的推广。同时，国家还应该为促进循环经济的发展创造各种各样的条件，以保障循环经济的健康发展。从国际上循环经济立法的过程和经验来看，世界范围内，许多国家的循环经济法都首先是由国家推动的，其中包括议会制订相关循环经济的法律，推动循环经济的发展，促进循环型社会的形成；而政府在发展循环经济过程中提供了各种各样的财政和政策支持；司法机关对违反循环经济法的厂商和个人予以处罚。

（四）风险防御原则。国内学者对风险防范原则有不同的称谓，有的称之为风险预防原则、预防原则、警惕原则、风险防范原则。但其核心都是指，当某一人类行动有可能损害环境或人们的身体健康时，即使二者之间不存在科学上的确定的因果关系，也不得以此为理由不采取或延迟采取保护环境的措施。风险防范原则要求克服因为科学不确定性导致不行动的做法，认为为防患于未然，必须坚持“安全比后悔更好”的思想，人类宁可在谨慎上犯错误，也不愿去冒后果可能不堪设想的危险。此原则是针对环境恶化结果发生的滞后性和不可逆转性的特点而提出来的。

我国现行的环境立法中很少有关于风险防范原则的规定，虽然在环境法学界将预防为主、防治结合、综合治理的原则作为环境法的基本原则已经得到了大多数学者的认同，在环境立法当中也有所表现，如《中华人民共和国环境影响评价法》第1条规定“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法。”再如，具有环境保护法基本法地位的《中华人民共和国环境保护法》第1条规定，其目的是保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人民健康，促进社会主义现代化建设的发展。这些规定都体现了预防的思想，但主要是防止原则的体现，与风险防范原则还有相当的差距。

在我们进行循环经济立法时，应当按照风险防范原则的要求，规定经济开发项目的实施人或所有者、新产品、新技术的开发者、使用者或所有者承担环境风险有无、大小的责任。在向国家有关机关申请批准、许可时要提供证明；在国家行政机关进行执法活动时提供证明；在遭到单位和个人投诉、指控时更应提供证明。风险防御原则，要求国家在循环经济立法中，充分运用经济刺激的手段，通过建立环境风险防范保证金制度，使环境风险降至最低。同时，该原则还要求，在环境决策时应充分考虑可替代方案，建立环境风险信息收集和检测制度，同时国家应明确环境风险证明责任转移制度。