国库券的发行均采用公募投标方式进行。投标有竞争性投标和非竞争性投标两种方法。

所谓竞争性投标，是指国库券投资者希望用较有利的价格买入所希望买入的一定数量的国库券时所进行的投标，这种投标通常由银行及证券经纪商以及其他机构投资者参加。竞争性投标书必须标明认购的数量和认购价格，参加该投标的机构往往会因为投标价格低于其他投标者的出价而买不到国库券。因为国库券是折价或低于面值发行的，所以投标价格总要低于票面额，否则无利可图。

所谓非竞争性投标，是指国库券投资者愿意用中等水平的价格，获得希望得到的一定数量的国库券时所进行的投标。非竞争性主要是指在价格上不参与竞争，投标书只标明数量而不标明价格，成交时以财政部门所接受的竞争性投标价格的平均数作为成交价格。一些小的公司和机构投资者及个人投资者多采用非竞争性投标。

(二)长期国债市场

所谓长期国债市场，是指1年以上中央政府公债发行和流通的市场。中央政府发行长期国债，主要用于筹集长期稳定性资金，弥补中央政府财政支出的不足，为政府资助公共基础建设及长期经济开发项目提供资金。

长期国债多采用公开方式发行，但不同国债公开发行的程序和销售方式又有不同。最主要的发行方式有以下三种：

1．拍卖投标发行

这种方式是由财政部公布发行数量，由大的投资者和政府证券经销商向财政部投标，投标内容包括认购价格(利率)和认购数量(非竞争性投标不提出价格，只提出数量)，然后根据投标价格高低和投标性质向投标人分发债券。

2．中央银行包销，即财政部所发债券由中央银行认购，然后卖给投资者

中央银行通常不会包销全部债券，因为一些有闲置资金的感兴趣的投资者在政府发债之前已经预先订购了一部分，中央银行只需包销其余下的部分。英国的政府公债基本上采取这种方式。

3．通过推销人员推销

各国国债发行基本上都是由中央银行代理进行推销。国债推销团多由中央银行组织，既可由银行组成，也可由证券公司组成，最常见的还是由两方面混合组成。推销人一旦与发行人就有关条件达成一致，即可着手推销国债。

就这种发行方式而言，债券的利率、期限、认购价格、付款时间等均由财政部在发行前决定，投资者提出认购单，标明愿意认购的数额。为了促进债券的销售，财政部可以制定较高的利率或较低的认购价格。如果认购额超过发行额，则采取按一定比例分配的方式。

(三)地方政府债券市场

地方政府为促进本地区的经济发展，加快基础设施建设和经济开发，除了税收收入外，还需要筹集大量的资金，以弥补地方财政收入的不足。筹集资金的一个重要渠道，就是发行地方政府债券，也叫地方债，从而形成地方政府债券市场。地方政府债券可以分为普通债券和收益债券，普通债券以地方政府的税收作为担保，其偿还也是从地方政府的税收中支付；收益债券一般用于地方政府的特别项目，其本息偿还依赖于这些项目的收益。

同公司债券相比，地方政府债券的最重要特点就是可以免税。在美国，州和州之间可以互相免税，以鼓励互购地方政府债券。地方政府债券通常根据地方的有关法律发行。这类法律规定地方财政部门可以代表当地政府根据可预计的收入来源发行地方政府债券。地方政府债券的发行必须精确地预计未来的收入，从而保证还款来源。在预测的基础上，地方政府将债券的发行纳入预算，其方案经地方议会通过，由地方政府的行政长官批准执行后，即可从事地方政府债券的发行。

地方政府债券一般采用公募的发行方式，也可以与小的投资团体达成协议进行私募。公募债券发行通常由投资银行、商业银行及证券承销商组成承销团来包销，有的则由证券公司等推销。包销发行可以由包销商或包销团进行包销数额和包销价格的投标，也可以由发行者与承销商直接磋商有关包销条件。

与中央政府相比，虽然地方政府也具有相当高的信用地位，因为它在该地区内有各种税收权力，但即便如此，也很难保证其不出现违约风险。所谓违约风险就是指地方政府对所发行的债券到期难以偿还。普通债券以地方税收收入作为担保，收益债券以项目收益来保证偿还，但是一旦出现地方税收收入下降，项目收益不好，那么这些债券的保证就会受到损害，使风险增大，尤其在经济衰退、萧条时，这种风险就更大。中央和地方政府债券的转让流通市场远不如短期国债的二级市场活跃，也不如其发行市场发达。这是因为，认购长期政府债券多是用剩余资金，是为追求高收益而进行的长期性投资。其转让流通的主要形式及程序类似于公债债券。

证券市场是有价证券交易的场所。政府通过证券市场发行和买卖公债，意味着公债进入了交易过程，而在证券市场中进行的公债交易即为政府债券(公债)市场。毫无异义，政府债券市场是证券市场的构成部分，同时又对证券市场具有一定的制约作用。

政府债券市场按照公债交易的层次或阶段可分为两个部分，一是政府债券的一级市场，二是政府债券的二级市场。

1．政府债券的一级市场，即政府债券的发行市场，是以发行债券的方式筹集资金的场所。在这个市场上，具体决定公债的发行时间、发行金额和发行条件，并引导投资者认购及办理认购手续、缴纳款项等。政府债券的发行市场没有集中的具体场所，是无形的观念性市场。政府债券市场由公债筹资人政府、投资人和中介人构成。政府债券可以直接发行，即由政府自行办理债券的发行手续，也可以间接发行，即由政府委托中介机构办理债券的发行手续。政府债券发行市场的中介入主要有投资银行、承购公司和受托公司等证券承销机构。它们分别代表政府的投资人处理一切有关债券发行的实际业务和事务性工作。

2. 政府债券二级市场，即政府债券的交易市场，也可称流通市场或转让市场。它是买卖已发行的政府债券的场所。它为政府债券所有权的转移创造了条件，提供了方便。交易市场一般是有形市场，具有明确的交易场所。在这个市场上，投资人可以根据对政府债券行情的判断，随时买进或卖出债券。债券的买卖方式包括交易所交易和柜台交易。债券交易市场的中介人有交易商和经纪商。

政府债券的一级市场与二级市场是紧密联系、互相依存、互为作用的。一方面，一级市场是二级市场的基础和前提，只有具备了一定规模和质量的发行市场，二级市场的交易才有可能进行；而且，一级市场上债券的发行条件、发行方式等对二级市场上债券的价格及流动性都有着重要影响。另一方面，二级市场的交易又能促进一级市场的发展，二级市场为一级市场所发行的债券提供了变现的场所，使债券的流动性有了实现的可能，从而增加了投资者的投资兴趣，有利于新债券的发行；二级市场上形成的债券价格以及流动性，是决定一级市场上新发债券的发行规模、条件、期限等的重要因素。

政府债券市场的存在对于债券的发行和往后的营运具有重要意义，主要表现在：

1．能增强政府债券的流动性，提高其竞争能力。开放政府债券市场后，政府债券的变现能力明显提高，能较好地满足购买者和持有者对债券灵活性的要求，有助于鼓励他们购买和持有政府公债，从而可以减弱因层层派购政府债券(如国库券)而产生的逆反心理，提高政府债券与其他债券(如金融债券、企业债券)的竞争能力，有利于新债的发行，并减少发行费用、降低发行成本。

2．能为社会闲置资金提供良好的投资场所，有助于减少投资风险。在政府债券市场进行投资，较有利的方面有：(1)既可以获得比银行储蓄存款更多的利息，减少因通货膨胀造成的资金损失风险，又可以获得比股票更有保障的收益，减少因企业经营造成的投资风险。(2)债券市场为投资者提供各种投资服务，如：提供投资方面的各种信息，以便投资者作出正确的选择；有专门的机构或经纪人负责从事债券的经营和管理，为管理投资者买卖债券提供技术上的服务等。(3)债券的二级市场使债券有可能随时变现，同时，可为债券买卖双方提供公平的市场价格。(4)债券市场一般都会有严格的管理法规，以防止欺诈行为的发生，使投资者的利益受到法律的保护。

3．能突破单一的银行信用，促进证券市场的发展，促进市场经济的发展。政府债券市场是证券市场的一个重要组成部分。政府债券市场的建立和政府债券投入证券市场，相应地必然促进证券市场的活跃和发展，逐步改变单一的间接金融结构，形成间接金融与直接金融相互依存、互相促进的资金融通结构，搞活资金融通，促进长期资金市场的发展。同时，债券市场的建立，可使横向资金融通合理化，使呆滞的资金得到合理的运用，使不同地区的政府、金融机构、工商企业及个人之间有了调剂余缺的场所，高效能地使用全社会的资金，从而促进市场经济的发展。

4．是中央银行进行金融宏观调控的重要手段。政府债券市场建立后，政府债券便可上市买卖，这为中央银行实施间接调控增加了一个有效的工具。中央银行可以根据不同时期决策的需要，通过公开市场业务，以及贴现率和再贴现率的改变来影响银根的松紧，控制货币流量与投向，协调总需求与总供给的关系。当市场货币供应量超过预定指标，物价上涨，需要抽紧银根时，中央银行便向市场抛售政府债券，吸收资金，使货币市场利率上升，从而达到收缩信用的目的；当市场货币供应量未达到预定指标，生产出现萎缩现象，需要放松银根时，中央银行则从市场上购进大批政府债券，放出资金，使货币市场利率下跌，从而达到扩大信用的目的。中央银行在进行公开市场业务的操作时，必须能够自主地随时买卖任何数量的某些资产，以便使交易顺利进行而不致中断。这就要求由中央银行买卖的这些资产具有较高的信誉和较强的流动性，符合这些条件的资产就是政府债券。因此，中央银行的公开市场业务绝大部分是买卖政府债券，特别是短期政府债券，如美国、英国的国库券，就分别是美国联邦银行和英格兰银行进行公开市场操作的主要内容。

在现代社会，主要发达国家的公债大都是通过政府债券市场发行的，并有相当部分是通过政府债券市场偿还的。近几年，随着公债规模的扩大和对社会资金运行调节的必要性的增强，发展中国家已开始重视公债市场的作用，并逐步建立适应本国国情的证券市场和公债市场。