基本法与一般法有多年的冲突。死刑核准权一直就在最高人民法院。新中国的死刑复核制度，在1954年9月第一部《人民法院组织法》颁布至文化大革命前，在当时历史条件下，该法规定死刑复核权由最高人民法院和高级人民法院共同行使。

“文革”后，五届全国人大于1979年7月通过了《刑事诉讼法》和《刑法》，上收死刑复核权，规定由最高人民法院统一行使。但是随后，1980年2月12日，《刑事诉讼法》和《刑法》实施仅仅一个多月，五届全国人大常委会第十三次会议即批准，对1980年内的杀人、强奸、抢劫、放火等犯有严重罪行应当判处死刑的案件，最高人民法院可以授权省、自治区、直辖市高级人民法院核准。之后，最高人民法院根据全国人大常委会的决定，于1980年3月18日下发了该项授权通知。紧接着，全国人大常委会于1981年6月通过的《关于死刑核准权问题的决定》规定：在1981年至1983年内，对犯有杀人、强奸、抢劫、爆炸、放火、投毒和破坏交通、电力等设备的罪行，由省、自治区、直辖市高级人民法院终审判处死刑的，或者中级人民法院一审判处死刑，被告人不上诉，经高级人民法院核准的，以及高级人民法院判处死刑，被告人不上诉的，都不必经最高人民法院核准。

全国人大常委会通过这一决定的背景是基于即将来临的“严打”行动。1983年，改革开放刚刚开始，各种刑事犯罪案件也大幅度上升。为了遏制日益增多的犯罪案件，国家采取了“严打”行动。当年秋季，正值“严打”高潮期，六届全国人大常委会第二次会议又通过修改人民法院组织法对上述决定进行了强化。1983年9月2日，《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》第13条规定：“死刑案件除由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，最高人民法院在必要的时候，得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使。”9月7日，即该决定通过后5天，最高法发出《关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知》，授权各省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院核准杀人、强奸、抢劫、爆炸等严重危害公共安全和社会治安犯罪的死刑案件。

之后，最高人民法院于1983年9月7日、1991年6月、1993年8月18日、1996年3月19日发出的系列授权通知中，“必要的时候”这一时间限制被无限期地搁置。对于上述死刑核准权的大范围下放，学者们分别从宪法、刑法、刑诉法等角度给予了高度关注，对由此引发的诸多问题也提出了严肃批评。鉴于此，1996年、1997年全国人大先后对《刑法》、《刑诉法》进行了修改，修改后的新刑法第48条、新刑诉法第199条内容和1979年颁布的规定一样，死刑案件的核准权仍然由最高人民法院行使。据学者回忆，关于《刑法》《刑诉法》的修改，全国人大法工委曾经召开过“刑事诉讼法实施座谈会”。会后，王汉斌副委员长感慨地对与会专家说：“废除《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》去掉了我的一块心病。”但就在新《刑法》即将实施的前5天，死刑核准权又一次被最高院下放。1997年9月26日，《关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知》中规定：自1997年10月1日修订后的刑法正式实施之日起，依据《人民法院组织法》第13条的规定，仍授权各高级人民法院行使其已获得授权的死刑案件核准权。

《刑法》第48条规定：“死刑只适用于罪行极其严重的犯罪分子。对于应当判处死刑的犯罪分子，如果不是必须立即执行的，可以判处死刑同时宣告缓期二年执行。”上个世纪80年代的情形是，在罪大恶极的罪犯得到应有惩罚的同时，一些本来很轻微甚至并不构成犯罪的案件，被告人也被核准死刑。据悉，1983年“严打”期间，上诉期仅有3天。甚至没有3天，从抓到判到执行也就一个星期。“这种现象确实存在，”樊崇义说。当初死刑核准权下放，在地方保护主义和某些人的干预下，死刑范围肯定被扩大了，可杀可不杀的罪犯也被杀了。“但很快被中央发现了，及时进行了纠正。‘从快’也要严格地依法从快，‘从严’也要严格地依法从严。”“严打”的“从重从快”，使死刑的核准程序过于简单化，一些在现在看来根本不适合死刑的罪行也被执行了死刑。

从重从快，是导致错杀、可杀可不杀必杀的一个主要原因。造成死刑大量增加与死刑适用标准不同和随意降低有直接关系。死刑核准权下放的同时，标准也随之下放。死刑标准因地区的差异而变异，比如贪污贿赂案件，有的地方5万元开始立案，而在另外的地方可能3万元就要杀头。在长期从事司法调研过程中，卢建平发现，杀一个人甚至成了某些领导解决问题的一种手段。比如，发生了恶性事件，地方党政一把手肯定要过问。领导关注的方式和程度通过某种渠道表达出来，就会左右执法机关在执法过程中的正确判断。遇到在材料上喜欢使用“严惩不贷”、“不杀不足以平民愤”等批示用语的领导，法院不可能不作考虑。

死刑核准权的下放，经过20多年的实践，暴露的问题越来越多，越来越严重。特别是近年来，因为个别法院在死刑案件事实、证据上把关不严，酿成了多起错杀案件，在社会上造成了很坏的影响。西南政法大学教授孙长永一针见血地指出：“在中国死刑案件的审判程序中，不仅被告人总是被迫成为控方的证人，以证明‘自己有罪’，而且法院常常帮助检察院证明被告人有罪；即使检察院提供的证据没有达到法律要求的确实、充分的程度，法院也往往留有余地地判处死缓，以至于有些屈打成招的无罪被告人，不得不等待真凶的出现，才能平反昭雪。”

1996年、1997年八届全国人大四次会议和五次会议期间审议通过刑事诉讼法修正案和新刑法后，死刑核准权收归最高人民法院行使的呼吁就一直没有间断过。2002年，党的十六大提出推进司法体制改革的任务。中央在司法体制和工作机制改革的初步意见中进一步明确提出：“改革授权高级人民法院行使部分死刑案件核准权的做法，将死刑案件核准权统一收归最高人民法院。”

2004年两会期间，最高人民法院肖扬院长表示最高人民法院正在考虑收回下放多年的死刑权，2005年两会期间，肖扬院长再次表示死刑复核权要由最高人民法院收回。2005年3月14日，温家宝总理在答记者问时明确表示“中国正在着手进行司法制度的改革，包括上收死刑的核准权到最高人民法院。我们将用制度保障死刑判决的慎重与公正”。

2005年3月10日，最高人民法院院长肖扬表示，死刑复核权要由最高人民法院收回，“对于这个问题，现行法律中已经讲清楚了。需要做的是，要重点深化刑事审判方式改革，要进一步完善死刑复核程序。”

2005年10月，最高人民法院发布《人民法院第二个五年改革纲要》，明确表示：“最高人民法院根据党和国家关于尊重与保障人权及严格限制死刑的政策精神，决定改变目前授权高级人民法院行使部分死刑案件核准权的做法，将死刑核准权统一收归最高人民法院行使。”

2005年年底，最高人民法院发出通知，要求自2006年1月1日起，对案件重要事实和证据问题提出上诉的死刑第二审案件，一律开庭审理；2006年7月1日起，对所有死刑第二审案件实行开庭审理。这被认为是死刑核准权统一收归最高人民法院行使前的一项重要改革。

2006年9月29日，最高人民法院将关于提请审议人民法院组织法修正案草案的议案提交全国人大常委会；2006年10月26日发布《人民法院第二个五年改革纲要》，明确规定，将死刑核准权统一收归最高人民法院行使。10月27日，全国人大常委会开始审议这一修正案草案，并于10月31日表决通过了关于修改人民法院组织法的决定。

从“合理有度”到“程序紊乱”原因分析

程序正义的理念被置之不顾

从立法到司法的“重实体轻程序”的观念使得在“从重从快”地与犯罪作斗争时，程序正义的理念被置之不顾。

立法司法解释的模糊

刑诉修订后，最高人民法院于96年和98年两次作出《关于执行〈刑事诉讼法〉的司法解释》中均回避了这一问题。仅规定：“中级人民法院判处死刑的一审案件，被告人不上诉，人民检察院不抗诉的，上诉期满后3日内报请高级人民法院核准。”但是对被告人上诉，检察院抗诉的死刑案件如何处理则未作规定。

程序设计的缺失

死刑复核制度在程序设计上的不足，如审理采全面审，核准没有期限限制等一些不符合诉讼效率原则要求的程序漏洞长期得不到弥补。在恶性犯罪增加，死刑案件急剧上升需要下放核准权来提高效率的情况下，程序发生混乱也就在所难免了。

死刑核准不走过场，需要多方力量的依法参与。除律师外，检察机关在死刑复核阶段是否应当发挥作用，如何发挥作用，也是一个值得研究的问题。

复核权也是一种权力，社会公众希望能知道权力的运行过程，甚至运行细节。在保守国家秘密的前提下，审判机关死刑核准部门应尽量向社会公布有关事项，主动接受社会监督，从而树立法治导向。

据报道，死刑复核权收归最高人民法院统一行使后，第一年就有15%的死刑案件未予核准，最高人民法院判处死缓的数量，首次超过判处死刑立即执行的数量。这样的数据说明，审判机关贯彻“慎杀少杀”刑事政策，已经取得了初步的效果，令人欣慰。

死生亦大，人命关天。死刑复核权的统一行使，优化了死刑核准的“程序”，为减少冤假错案再加上了一道“保险”。这项改革甫一出台，就赢得社会舆论的高度赞扬。两年来，死刑复核到底取得了哪些进展，有哪些经验该总结，有哪些地方待改进呢？对比整个社会的期待，死刑复核是否完全达到了这项制度设计的预期？是否真正体现了司法公正和保障人权的精神？改革的路刚刚走出不远，还处于“磨合期”、“过渡期”，理性的总结和反思有利于好事办好，实事做实。

死刑核准改革的一个初衷，就是更好地保障人权。当改革付诸实施时，更需要全面贯彻“尊重和保障人权”这一宪法原则。过去，人们习惯于把刑事司法比作“刀把子”，看作“专政工具”。在现代社会，除了制裁犯罪、保障社会秩序功能外，司法的另一个重要功能就是保障公民的自由和权利。

在法治社会里，任何公民都有不受司法擅断侵害的权利。死刑核准，不但要保障无罪公民的不受非法追究，避免冤假错案，也要保障犯罪嫌疑人的生命权、申诉权。当下，有接受被告人委托的律师反映阅卷难、会见难、面见法官难，在死刑复核阶段难以参与进去。死刑核准权统一行使，构建了司法审判权的内在制约机制。但在老百姓看来，法院是一个系统，会不会官官相护？这是合理的质疑。确保死刑核准工作不走过场，被告人正当权利得到尊重，恐怕还是需要多方力量的依法参与。除律师外，检察机关在死刑复核中是否应当发挥作用，如何发挥作用，也是一个值得研究的问题。

死刑复核改革，事关司法程序，更需要贯彻程序正义的精神。公开透明是程序正义的一个重要原则。法谚云“正义不仅仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现”。在封建社会，“刑不可知，则威不可测”，统治者的意图是通过神秘的司法来培养百姓对法律的畏惧感的。

从秘密司法走向公开司法，是现代法治的一个重要标志。从佘祥林案到聂树斌案，社会舆情汹涌，从中人们可以看出老百姓对死刑适用的关注，对司法公正的期待。死刑核准是如何进行的？法官根据什么标准作出裁定？哪些因素能够影响死刑裁定？……复核权也是一种权力，社会公众希望能知道权力的运行过程，甚至运行细节。目前，死刑复核过程似乎还处于一种神秘状态。这样的幕后状态容易引发人们的猜测，也难以打消人们的疑虑。在保守国家秘密的前提下，审判机关死刑核准部门应尽量向社会公布有关事项，主动接受社会监督，从而树立法治导向。这两年多来的死刑核准的代表性案例，不妨选择性地向社会公布。

“一颗脑袋落地，历史证明是接不起来的，也不像韭菜那样，割了一次还可以长起来，割错了，想改正错误也没有办法。”毛泽东同志几十年前的话言犹在耳。尊重生命，呵护正义，期待死刑复核机关依法履行职责，不断总结经验，继续完善程序，真正使每一起死刑案件都经得起历史和法律的检验。

是我国社会经济法治建设快速发展的必然成果

死刑核准权由最高法院统一行使，这是自上个世纪80年代初最高法院授权高级法院行使部分死刑案件核准权以后，许多人就提出的主张。但由于长期以来社会治安形势比较严峻，重大恶性犯罪居高不下，严打斗争和专项斗争持续进行，特别是司法资源相对匮乏难以提供必要的人力和物力投入等原因，死刑核准权由最高法院统一行使的愿望难以成为现实。只有在改革开放20多年来国家社会经济快速增长，综合国力不断增强的新形势下，这一目标才能为现实。它给我们的启示就是，我国现在的经济社会条件，已经能够为优化司法职权配置，深化司法体制改革提供强大的人财物支持，只要是看准了的、符合司法规律和法治国家建设实际的司法改革事项，都应当而且有能力付诸实施。

是最高法院向社会提交的一份满意答卷

死刑核准权统一由最高人民法院行使以后，最高法院能否完成这项改革，能否承担这项重大任务，不论在院外还是在院内，都是有人担心和怀疑的。但一年多的实践证明，最高法院在下级法院和有关部门的大力支持和配合下，在做了大量、充分的准备工作的基础上，顺利实现了死刑核准权由高级法院多头行使向最高法院统一行使的平稳有序过渡，确保了死刑复核案件的质量和效率，在国际和国内取得了非常好的法律效果和社会效果。其贯彻落实中央司法改革举措的执行力也可圈可点。完全可以说，最高法院向社会提交了一份满意的司法改革答卷。

产生了一连串良好的社会效应

死刑复核程序的成功改革不仅实现了所有死刑案件都由最高人民法院行使这一程序正义，而且带动了其他司法执法环节的改革和发展，促进了公民法律意识和社会心理的发展变化。这些变化至少表现在四个方面：

首先，死刑复核程序改革带动了死刑案件的一审和二审程序的改革和规范，全国法院根据最高法院提出的要求，通过与其他办案机关的密切配合，使得办理死刑案件的程序更加规范，死刑案件的证据更加扎实，死刑案件的证人、鉴定人出庭率明显提高，死刑案件的辩护效果更加有效，死刑二审案件由原来的极少数开庭审理实现全部了开庭审理，等等，这些都是死刑复核程序改革直接促进和带动的结果。

其次，国家慎用死刑和严格控制死刑的刑事政策进一步得到落实。最近媒体披露的15%的不核准率和死刑缓期执行人数超过死刑立即执行人数等，都足以说明死刑复核程序改革发挥了重要的限制死刑功能。还需要补充的是，中级法院和高级法院根据现行死刑政策和最高法院的要求，自行少判的死刑率，也应当是一个不小的比例。比如，原来因民间矛盾、邻里纠纷而引起的凶杀案件，被告人被判处死刑立即执行的大有人在，而现在几乎不可能判处死刑立即执行了；原来杀死一人情节极其严重的共同杀人案件，判处一名以上被告人死刑的并不罕见，而现在杀死一人情节极其严重的共同杀人案件，判处多名被告人死刑的就非常少了；原来由于各地标准不统一的数额犯和数量犯，如毒品犯罪等，判处死刑的数量标准可能比较低，而现在相对统一并提高了死刑适用的全国标准以后，必然导致死刑适用的减少。

再次，一段时期以来，人们常常非议法院对极少数贪官适用死刑的数额标准提高了，条件严格了，而没有看到法院对所有死刑案件的标准都逐步提高了，条件都相应严格了。实际上，因死刑政策调整、死刑标准提高和死刑条件而没有判处死刑的贪官毕竟只是极少数，而真正能从这一政策中获得不杀恩惠的还是众多的普通老百姓被告。法院作为人民司法机关，绝不可能只对极少数贪官网开一面。

最后，死刑核准权由最高法院统一行使和国家慎用死刑所昭示的对生命权的日益尊重，通过各种途径传达给社会公众后，已经引起公众对生命权的进一步尊重，连行为人实施严重暴力犯罪的，都逐渐减少了。例如，根据统计数据，在2007年，故意杀人、抢劫、绑架、重大伤害等重大恶性犯罪率的明显下降，故意杀人案件12900件，下降6.87%；绑架案件2435件，下降4.25%；故意重伤案件26746件，下降6.14%；抢劫案件72713件，下降3.13%。尽管这些案件的下降还有国家重视建立社会保障制度和公安机关重视从源头上预防犯罪等重要原因，但是，我国出现了限制死刑适用与严重暴力犯罪同步减少这一良性互动关系，则是不争的事实，这也是当代多数国家限制死刑和废除死刑以后出现的共同现象。我们不能忽视国家尊重和保障生命权所产生的榜样和示范作用。

巩固和发展还面临一系列压力

死刑核准权统一由最高法院行使，刚刚只有一年多的时间，有人说这只是万里长征走完了第一步，我觉得至少是百米赛跑才跑了第一步。对法院特别是最高法院而言，今后的任务和压力仍然会很艰巨，还可能遇到各种难以预测的影响因素。因此，确保死刑复核程序改革的彻底成功，还需要国家立法机关、公安、司法机关的大力支持和密切配合，需要社会各界的理解和尊重。我觉得有以下几个方面的压力因素需要认真应对：一是程序内部规范运作与外界要求实质参与之间的压力。有关机关和人员要求介入死刑复核程序的诉求强烈，如何从立法上明确这些问题，消除分歧，化解法院的压力，能否适时对死刑复核程序进行修改完善乃至将其改革为死刑案件的三审程序，我认为可以进行研究。二是限制死刑与控制犯罪的压力。如果严重暴力犯罪能够继续下降或者维持在当前水平，限制死刑的做法会得到社会各界的认同。相反，如果严重暴力犯罪上升，社会各界要求多判死刑的呼声强烈，能否继续坚持限制死刑，死刑复核程序还维持现状，就将面临巨大压力；三是提高死刑复核效率与确保不出错案的压力。在司法活动中，效率和质量虽然不是矛盾的两个方面，但是具有密切联系，当代绝大多数保留死刑的国家，死刑案件的程序都很复杂，审判的时间都很漫长，就是牺牲效率防止错杀的一种选择。而我们既绝对不能错杀又必须提高效率的复核要求，必然会给法官造成巨大的心理压力，如何缓解这些压力，也需要从制度上机制上研究解决。