第四条　【独立行使审判权】人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

人民法院设行政审判庭，审理行政案件。

第五条　【以事实为根据，以法律为准绳原则】人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。

第六条　【合法性审查原则】人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。

第七条　【合议、回避、公开审判和两审终审原则】人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。

第八条　【法律地位平等原则】当事人在行政诉讼中的法律地位平等。

第九条　【本民族语言文字原则】各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。

在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。

人民法院应当对不通晓当地民族通用的语言、文字的诉讼参与人提供翻译。

第十条　【辩论原则】当事人在行政诉讼中有权进行辩论。

第十一条　【法律监督原则】人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。

第二章　受案范围

第十二条　【行政诉讼受案范围】人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

第十三条　【受案范围的排除】人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

（一）国防、外交等国家行为；

（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；

（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；

（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

第三章　管　辖

第十四条　【基层人民法院管辖第一审行政案件】基层人民法院管辖第一审行政案件。

第十五条　【中级人民法院管辖的第一审行政案件】中级人民法院管辖下列第一审行政案件：

（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；

（二）海关处理的案件；

（三）本辖区内重大、复杂的案件；

（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。

第十六条　【高级人民法院管辖的第一审行政案件】高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。

第十七条　【最高人民法院管辖的第一审行政案件】最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

第十八条　【一般地域管辖和法院跨行政区域管辖】行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

第十九条　【限制人身自由行政案件的管辖】对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。

第二十条　【不动产行政案件的管辖】因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。

第二十一条　【选择管辖】两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。

第二十二条　【移送管辖】人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。

第二十三条　【指定管辖】有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。

人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。

第二十四条　【管辖权转移】上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。

下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。

第四章　诉讼参加人

第二十五条　【原告资格】行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。

有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

第二十六条　【被告资格】公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。

经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。

两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。

行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

第二十七条　【共同诉讼】当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。

第二十八条　【代表人诉讼】当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。

第二十九条　【诉讼第三人】公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。

人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。

第三十条　【法定代理人】没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼。法定代理人互相推诿代理责任的，由人民法院指定其中一人代为诉讼。

第三十一条　【委托代理人】当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。

下列人员可以被委托为诉讼代理人：

（一）律师、基层法律服务工作者；

（二）当事人的近亲属或者工作人员；

（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。

第三十二条　【当事人及诉讼代理人权利】代理诉讼的律师，有权按照规定查阅、复制本案有关材料，有权向有关组织和公民调查，收集与本案有关的证据。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密。

当事人和其他诉讼代理人有权按照规定查阅、复制本案庭审材料，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。

第五章　证　据

第三十三条　【证据种类】证据包括：

（一）书证；

（二）物证；

（三）视听资料；

（四）电子数据；

（五）证人证言；

（六）当事人的陈述；

（七）鉴定意见；

（八）勘验笔录、现场笔录。

以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。

第三十四条　【被告举证责任】被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。

被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。

第三十五条　【行政机关收集证据的限制】在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。

第三十六条　【被告延期提供证据和补充证据】被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。

原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。

第三十七条　【原告可以提供证据】原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。

第三十八条　【原告举证责任】在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：

（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；

（二）原告因正当理由不能提供证据的。

在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。

第三十九条　【法院要求当事人提供或者补充证据】人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。

第四十条　【法院调取证据】人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。

第四十一条　【申请法院调取证据】与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：

（一）由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；

（二）涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；

（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据。

第四十二条　【证据保全】在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，诉讼参加人可以向人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施。

第四十三条　【证据适用规则】证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。

人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。

以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

第六章　起诉和受理

第四十四条　【行政复议与行政诉讼的关系】对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。

法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。

第四十五条　【经行政复议的起诉期限】公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

第四十六条　【起诉期限】公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

第四十七条　【行政机关不履行法定职责的起诉期限】公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。

公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。

第四十八条　【起诉期限的扣除和延长】公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。

公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。

第四十九条　【起诉条件】提起诉讼应当符合下列条件：

（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；

（二）有明确的被告；

（三）有具体的诉讼请求和事实根据；

（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

第五十条　【起诉方式】起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。

书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。

第五十一条　【登记立案】人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。

对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。

起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。

对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第五十二条　【法院不立案的救济】人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。

第五十三条　【规范性文件的附带审查】公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

前款规定的规范性文件不含规章。

第七章　审理和判决

第一节　一般规定

第五十四条　【公开审理原则】人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。

涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。

第五十五条　【回避】当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。

审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。

前两款规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。

院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的，可以申请复议一次。

第五十六条　【诉讼不停止执行】诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：

（一）被告认为需要停止执行的；

（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；

（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（四）法律、法规规定停止执行的。

当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。

第五十七条　【先予执行】人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，裁定先予执行。

当事人对先予执行裁定不服的，可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。

第五十八条　【拒不到庭或中途退庭的法律后果】经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。

第五十九条　【妨害行政诉讼强制措施】诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）有义务协助调查、执行的人，对人民法院的协助调查决定、协助执行通知书，无故推拖、拒绝或者妨碍调查、执行的；

（二）伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的；

（三）指使、贿买、胁迫他人作伪证或者威胁、阻止证人作证的；

（四）隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押、冻结的财产的；

（五）以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的；

（六）以暴力、威胁或者其他方法阻碍人民法院工作人员执行职务，或者以哄闹、冲击法庭等方法扰乱人民法院工作秩序的；

（七）对人民法院审判人员或者其他工作人员、诉讼参与人、协助调查和执行的人员恐吓、侮辱、诽谤、诬陷、殴打、围攻或者打击报复的。

人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员依照前款规定予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

罚款、拘留须经人民法院院长批准。当事人不服的，可以向上一级人民法院申请复议一次。复议期间不停止执行。

第六十条　【调解】人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

第六十一条　【民事争议和行政争议交叉】在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。

第六十二条　【撤诉】人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。

第六十三条　【审理依据】人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。

人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。

人民法院审理行政案件，参照规章。

第六十四条　【规范性文件审查和处理】人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

第六十五条　【裁判文书公开】人民法院应当公开发生法律效力的判决书、裁定书，供公众查阅，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。

第六十六条　【有关行政机关工作人员和被告的处理】人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。

人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

第二节　第一审普通程序

第六十七条　【发送起诉状和提出答辩状】人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。

被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。

第六十八条　【审判组织形式】人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。

第六十九条　【驳回原告诉讼请求判决】行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

第七十条　【撤销判决和重作判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

第七十一条　【重作判决对被告的限制】人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。

第七十二条　【履行判决】人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

第七十三条　【给付判决】人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。

第七十四条　【确认违法判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

第七十五条　【确认无效判决】行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

第七十六条　【确认违法和无效判决的补充规定】人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。

第七十七条　【变更判决】行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。

人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。

第七十八条　【行政协议履行及补偿判决】被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。

被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。

第七十九条　【复议决定和原行政行为一并裁判】复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。

第八十条　【公开宣判】人民法院对公开审理和不公开审理的案件，一律公开宣告判决。

当庭宣判的，应当在十日内发送判决书；定期宣判的，宣判后立即发给判决书。

宣告判决时，必须告知当事人上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。

第八十一条　【第一审审限】人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。

第三节　简易程序

第八十二条　【简易程序适用情形】人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：

（一）被诉行政行为是依法当场作出的；

（二）案件涉及款额二千元以下的；

（三）属于政府信息公开案件的。

除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。

发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。

第八十三条　【简易程序的审判组织形式和审限】适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结。

第八十四条　【简易程序与普通程序的转换】人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。

第四节　第二审程序

第八十五条　【上诉】当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。

第八十六条　【二审审理方式】人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。

第八十七条　【二审审查范围】人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。

第八十八条　【二审审限】人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。

第八十九条　【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

第五节　审判监督程序

第九十条　【当事人申请再审】当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。

第九十一条　【再审事由】当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

第九十二条　【人民法院依职权再审】各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。

最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。

第九十三条　【抗诉和检察建议】最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。

地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。

各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。

第八章　执　行

第九十四条　【生效裁判和调解书的执行】当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。

第九十五条　【申请强制执行和执行管辖】公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的，行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行。

第九十六条　【对行政机关拒绝履行的执行措施】行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：

（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；

（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；

（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；

（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；

（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第九十七条　【非诉执行】公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

第九章　涉外行政诉讼

第九十八条　【涉外行政诉讼的法律适用原则】外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外。

第九十九条　【同等与对等原则】外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，同中华人民共和国公民、组织有同等的诉讼权利和义务。

外国法院对中华人民共和国公民、组织的行政诉讼权利加以限制的，人民法院对该国公民、组织的行政诉讼权利，实行对等原则。

第一百条　【中国律师代理】外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，委托律师代理诉讼的，应当委托中华人民共和国律师机构的律师。

第十章　附　则

第一百零一条　【适用民事诉讼法规定】人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。

第一百零二条　【诉讼费用】人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。

第一百零三条　【施行日期】本法自1990年10月1日起施行。

行政诉讼具有以下特征。

（一）行政诉讼的内容具有特殊性

行政诉讼解决的是行政争议。行政争议即所谓的“官民”之争。“官民”关系是一国之中最重要的社会关系，“官民”之争的公正、和平、及时、顺利解决对国家的稳定与发展具有深远的意义。作为解决“官民”之争的最终的和最有效的途径，行政诉讼对构建和谐社会、建设法治政府发挥着关键作用。

（二）行政诉讼的当事人具有恒定性

在行政法律关系中，行政机关认为公民、法人或者其他组织的行为违法，可以依法采取行政强制措施、实施行政处罚，无需提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为违法，则只能通过提起行政诉讼等方式保护自己的合法权益。因此，在行政诉讼中，原告只能是公民、法人或者其他组织，被告则只能是行政机关。

（三）行政诉讼的主导者是人民法院

在行政法律关系中，占主导地位的是行政机关；在行政诉讼法律关系中，原告与被告的法律地位是平等的，而人民法院则是居于原告与被告之上的主导者，决定着整个行政诉讼程序的开始、进行与终结。

主编：尚海龙、韩锦霞

来源：行政诉讼实务教程 引用0069页

行政诉讼中的原告是指认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，与被诉行政行为存在利害关系，以自己的名义依法提起行政诉讼的公民、法人或其他组织。对此概念，有两个问题需要进一步说明。

1、此处的“行政行为”应作广义理解，即包括作为、不作为和行政事实行为。

根据1989年行政诉讼法第2条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”以及第5条的规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”在当时，诉讼对象仅限于具体行政行为，而抽象行政行为、行政事实行为均被排除在外。现行行政诉讼法以“行政行为”取代原来的“具体行政行为”之条文表述，并于具体条款中透露出对“行政行为”采广义理解的态度。首先，根据行政诉讼法第12条第1款的规定，“不予答复”、“没有依法支付”、“不依法履行”均属于行政不作为，已纳入行政诉讼的受案范围。其次，根据行政诉讼法第64条的规定以及第53条的规定，部分抽象行政行为已纳入行政诉讼的附带审查范围，只是尚不属于完整意义上的司法审查而已。最后，根据2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“最高人民法院《适用解释》”）第23条的规定：“原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务且无正当理由的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。”本条内容实际上对应于学理上的一般给付判决，而这类判决适用于行政事实行为。综上所述，行政诉讼法中的“行政行为”应作广义理解。

2、此处的“公民、法人或其他组织”并不排除机关法人，亦即行政机关也可能成为行政诉讼中的原告

但此时的行政机关并不作为行政法律关系中行使公权力的一方出现，而是纯粹作为民法上的机关法人，其同样可能因受行政行为的规制而处于行政相对人的地位。例如，甲行政机关与公民乙对某块土地的使用权产生争议，双方申请由县级政府丙进行裁决，甲和乙均为丙所作行政裁决决定的相对人。

主编：尚海龙、韩锦霞

来源：行政诉讼实务教程 引用0074页

行政诉讼中的被告，是指因实施行政行为，而被该行政行为的相对人或其他与行政行为有利害关系的主体以合法权益受侵害为由，向法院提起行政诉讼时的被指控方。

我国行政主体理论的提出，正是为了解决行政诉讼实践中认定被告资格的需要。因此，受上述传统研究范式所影响，我国的行政诉讼被告必须具备行政主体资格。一般认为，行政主体必须是具备行政权能，且能以自己名义运用行政权力，并独立承担相应法律责任的社会组织。在我国，行政主体包括行政机关与法律、法规、规章授权的组织两大类。行政机关是指根据宪法及组织法而加以设定的职权行政主体，其在外延上十分宽泛，包括：国务院；国务院各部、委、局、署、办等国务院组成部门；海关总署、国家新闻出版广电总局等具有独立行政管理职能的国务院直属机构；国家文物局、国家铁路局等由国务院部委管理的国家局；地方各级政府及其职能部门；行政公署、区公所、街道办事处等政府派出机关。法律、法规、规章授权的组织是指获得宪法、组织法以外的法律、法规以及规章授予行政职能的主体。行政机关的内设机构、企事业单位、社会团体等组织，以及国务院直属事业单位（如银监会、保监会、证监会等），经由法律、法规、规章授权均可获得行政主体资格。至于行政机关以行政规范性文件（俗称“红头文件”）、行政行为授权其内设机构、派出机构或其他组织行使行政职权的，应当视为委托，被委托机关不属于行政主体。

主编：最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组

来源：中华人民共和国民法典总则编理解与适用（上） 引用0033-0034页

民事诉讼与行政诉讼的根本区别在于，民事诉讼解决民事权益纠纷，行政诉讼解决行政争议。行政诉讼通过对被诉行政行为的合法性进行审查以解决行政争议，审查的根本目的是监督行政机关依法行使职权，保障公民、法人或者其他组织的合法权益不受违法行政行为的侵害。这就决定了：

1、行政诉讼与民事诉讼在审理形式和裁判形式上不同。如行政诉讼案件除行政赔偿、补偿及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件外，一般不适用调解；证明具有行政行为合法性的举证责任由被告承担；行政诉讼的裁判以撤销、确认违法、限期履责判决为主要形式，变更判决适用范围有限。

2、行政诉讼的原告只能是行政管理中的相对方，即公民、法人或者其他组织；行政诉讼的被告只能是行政管理中的管理方，即作为行政主体的行政机关和法律、法规、规章授权的组织。

3、行政诉讼当事人双方的诉讼地位是恒定的，不允许行政主体作为原告起诉行政管理相对方。民事诉讼中诉讼双方当事人为平等民事主体，原、被告不具有恒定性，允许被告反诉。

主编：莫于川

来源：行政法学原理与案例教程（第二版）（21世纪法学系列教材） 引用475页

经过复议的案件，复议机关对原行政行为会作出两种处理：第一，复议机关改变原行政行为。此种情形下，复议机关是被告。法院会对复议机关的决定进行审查并作出裁决。第二，复议机关决定维持原行政行为。此种情形下，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为的合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。经过审理，人民法院在对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。具体说来，包括如下几种情形：（1）人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。（2）人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的,应当同时判决撤销复议决定。（3）原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。（4）原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。

主编：莫于川

来源：行政法学原理与案例教程（第二版）（21世纪法学系列教材） 引用475-476页

二审判决是人民法院在第二审程序中就上诉案件作出的判决。由于我国实行两审终审制，因而二审判决是生效判决，亦称终审判决，当事人对其不能提出上诉。第二审人民法院运用第二审程序对上诉案件进行审理后，可以作出两种类型的判决，即维持原判和依法改判。

1.维持原判。这是指二审人民法院通过对上诉案件的审理，确认原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。维持原判必须同时具备两个条件：一是原判决、裁定认定事实清楚，即一审判决、裁定对行政行为的合法性裁判有可靠的事实基础和确凿的证据支持。二是适用法律、法规正确，即一审法院适用法律、法规恰当、准确。

2.直接改判。一审判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，二审法院应当依法改判、撤销或者变更。在这种案件中，一审裁判的基本事实是具备的，主要证据也是充足的，但是一审法院在事实认定或法律适用上出现了错误，说到底就是专业判断上出现了错误，如果二审法院将其发回原审法院重审的话，就会造成不必要的时间拖延，降低诉讼效率，此时，直接改变原裁判结果即可。

3.发回重审或者改判。这主要是指二审法院经过审理，确认一审判决存在认定基本事实不清、证据不足的问题，可以发回原审人民法院重审，也可以在查清事实后直接改判。

4.撤销原判、发回重审。如果一审判决存在严重违反法定程序的情况，如遗漏应当参加诉讼的当事人、遗漏应当判决的诉讼请求、违法缺席判决、当事人应出庭而未出庭、审判人员应回避而未回避等，二审法院应当裁定撤销原判决，发回一审法院重审。一审法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，二审法院不得再次发回重审。

第二审人民法院在对第一审人民法院的判决进行改判时，必然会涉及一审判决对被诉行政行为的认定。从一审判决的内容看，它可能是维持被诉行政行为，也可能是撤销或者变更被诉行政行为，当第二审人民法院需要改变一审判决内容时，就必然要对行政行为的合法性重新予以确认，因而第二审人民法院在改变一审判决时，应当一并对被诉行政行为的合法性作出判决，依法判决维持、撤销或者变更被诉行政行为。

主编：莫于川

来源：行政法学原理与案例教程（第二版）（21世纪法学系列教材） 引用476页

再审裁判是人民法院按照审判监督程序所作出的裁判。再审裁判既可以采用判决形式，也可以采用裁定形式。由于再审裁判涉及的问题相对复杂，我们一并对人民法院作出的再审判决和再审裁定进行分析。

1.人民法院经过再审审理认为原审判决认定事实和适用法律均无不当时，人民法院应当裁定撤销原中止执行的裁定，继续执行原判决。

2.人民法院经过再审审理认为原审判决、裁定确有错误的，人民法院分不同情况进行处理：

（1）原审人民法院审理案件时违反法定程序可能影响案件正确裁决的，人民法院应当作出裁定，将案件发回作出生效裁判的人民法院重新审理。这些情形主要有：第一，审理本案的审判人员、书记员应当回避而未回避的；第二，依法应当开庭审理而未经开庭即作出判决的；第三，未经合法传唤当事人而缺席判决的；第四，遗漏必须参加诉讼的当事人的；第五，对与本案有关的诉讼请求未予裁判的。

（2）人民法院经过再审审理，如果认为第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理或者驳回起诉裁定错误的，再审人民法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理。

（3）除上述第（1）（2）两种情况外，再审人民法院认为原审判决、裁定确有错误时，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决、裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。

再审判决、裁定的效力取决于再审人民法院按照哪一种程序审理，如果按照第一审程序审理，再审人民法院所作的判决、裁定，当事人可以上诉；如果按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定，当事人不得上诉。

主编：莫于川

来源：行政法学原理与案例教程（第二版）（21世纪法学系列教材） 引用479页

执行主体指在行政诉讼执行中享有权利、义务的各方主体，包括执行机关、执行当事人、执行参与人和执行异议人。

1.执行机关，也称执行组织，指拥有行政诉讼执行权，主持执行程序，采取强制执行措施的主体。我国行政案件的执行机关除作为审判机关的人民法院外，还包括行政机关。在人民法院维持被诉行政行为，而且根据法律的规定，作为一方当事人的行政机关享有自行强制执行该行政行为的权力时，其可以自行执行生效行政裁决所维持的行政行为，成为执行机关。此种做法有助于提高行政效率，减轻法院的执行压力。

在人民法院作为执行机关时，一般由第一审人民法院负责执行。如果第一审人民法院认为情况特殊需要由第二审人民法院执行的，可以报请第二审人民法院执行；第二审人民法院可以决定由其执行，也可以决定由第一审人民法院执行。

2.执行当事人，指行政诉讼执行中的执行申请人和被申请执行人。一般情况下，行政诉讼执行由人民法院负责执行，执行当事人就是行政诉讼的当事人，但在依照法律规定，享有强制执行权的行政机关作为行政诉讼执行的执行机关时，该行政机关作为行政诉讼一方当事人，同时又成为执行机关，该行政机关具有双重身份。

3.执行参与人，指除执行当事人以外的其他参与执行过程的单位或者个人。

4.执行异议人，指没有参与执行程序，但对执行标的主张权利，提出不同意见的个人或者组织，也称案外异议人。执行异议人提出异议时一般应采用书面形式，说明异议的理由并提供有关证据。执行人员应当及时审查异议理由，并作必要的调查核实。如果异议确有理由和事实根据，报请院长批准后，中止执行；如果异议理由不成立的，驳回异议申请，继续执行程序。

主编：莫于川

来源：行政法学原理与案例教程（第二版）（21世纪法学系列教材） 引用480页

执行措施，是指执行机关运用国家强制力，强制被执行人完成所承担的义务的法律手段和方法。执行措施的采用直接涉及对被执行人人身、财产的限制和处分，关系被执行人的切身利益，影响很大，因此，执行措施的采取必须依照法律的明确规定进行。行政案件中的执行措施，因对行政机关的执行和对公民、法人或者其他组织的执行而不同。

1.对行政机关的执行措施。（1）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨。（2）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处50元至100元的罚款。（3）将行政机关拒绝履行的情况予以公告。（4）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。（5）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2.对公民、法人或者其他组织的执行措施。行政诉讼法并未对公民、法人或者其他组织的执行措施作出具体规定，人民法院可以参照民事诉讼法的有关规定。

在行政机关作为执行机关时，行政机关必须严格按照单行法律规定的执行措施执行。具体的执行措施必须根据单行行政法律规定确定。

（一）夫妻双方对离婚登记不服的司法救济只能通过行政诉讼来解决

主编：最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组

来源：中华人民共和国民法典婚姻家庭编继承编理解与适用 引用0256页

《民法典》对于结婚规定了无效婚姻和可撤销婚姻，并无无效离婚或可撤销离婚的规定。因此，离婚登记作为一种行政确认具体行政行为应纳入行政诉讼受案范围，在婚姻当事人不服离婚登记时，可提出行政诉讼。但是，若与离婚当事人有财产争议的人，认为婚姻登记机关对他人离婚登记侵犯了其财产权利而要求撤销离婚登记提起行政诉讼的，因其与离婚登记行政行为无行政法上的利害关系，人民法院可告知其以民事侵权提起诉讼。若坚持提起行政诉讼的，应以原告无主体资格而裁定驳回起诉。

相关法条：《中华人民共和国民法典》第一千零七十八条

（二）行政诉讼中的民法适用

主编：最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组

来源：中华人民共和国民法典总则编理解与适用（上） 引用0033页

行政诉讼，是指公民、法人或者其他组织认为行使国家行政权的机关和组织及其工作人员所实施的行政行为，侵犯了其合法权利，依法向人民法院起诉，人民法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下，依法对被诉行政行为进行审查并作出裁判，从而解决行政争议的制度。我国现行《行政诉讼法》，于1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第一次修正、2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次修正。

民事诉讼与行政诉讼的根本区别在于，民事诉讼解决民事权益纠纷，行政诉讼解决行政争议。行政诉讼通过对被诉行政行为的合法性进行审查以解决行政争议，审查的根本目的是监督行政机关依法行使职权，保障公民、法人或者其他组织的合法权益不受违法行政行为的侵害。这就决定了：（1）行政诉讼与民事诉讼在审理形式和裁判形式上不同。如行政诉讼案件除行政赔偿、补偿及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件外，一般不适用调解；证明具有行政行为合法性的举证责任由被告承担；行政诉讼的裁判以撤销、确认违法、限期履责判决为主要形式，变更判决适用范围有限。（2）行政诉讼的原告只能是行政管理中的相对方，即公民、法人或者其他组织；行政诉讼的被告只能是行政管理中的管理方，即作为行政主体的行政机关和法律、法规、规章授权的组织。（3）行政诉讼当事人双方的诉讼地位是恒定的，不允许行政主体作为原告起诉行政管理相对方。民事诉讼中诉讼双方当事人为平等民事主体，原、被告不具有恒定性，允许被告反诉。

《行政诉讼法》第101条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”既然行政诉讼可以依据民事诉讼法律规范，也就意味着在不与行政法的基本原则相抵触的情况下，当行政法律规范没有规定时，也可以适用民事实体法的规范解决行政诉讼领域的某些权利义务争议。主要依据在于，作为私法的民法，与作为公法的行政法，一些法律原则相同、对某些领域的规范相同；很多种权利义务关系，如债权、物权本质上是一致的；行政主体在民事法律关系中，往往也是民事主体；行政诉讼中的合同效力、合同履行、违约责任等，主要依靠民事法律判定；在某些领域，行政法律规范不完备而民法规定较为具体时，可以适用民法进行补充。《民法典》总则编中的第117条规定的“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿”内容，更体现了行政法律规范与民事法律规范在《民法典》中的合二为一，可以成为行政诉讼适用的直接法律依据。

民法规范在行政法中的适用方式主要有两种，一种是直接适用，一种是类推适用。概括起来，行政诉讼中的民法适用表现在以下几个方面：

1.《民法典》基本原则适用。基本原则既是行为规范，又是评判准则。《民法典》规定的权利受保护原则、诚信原则、公序良俗原则等，在行政诉讼中同样适用。

2.《民法典》法律制度适用。在行政诉讼中存在一些行政法处理不了的疑难复杂问题时，可直接参照民法的一般法律制度来处理。比如，民法中的合同成立及生效条件在行政法中原则适用，只不过行政主体在行政合同中具有解除合同、变更合同内容的优先权。

3.《民法典》技术性规范适用。技术性规范主要包括法律生效时间、溯及力、法律解释权等。当行政诉讼涉及这些问题时，如果行政法律没有规定，可直接适用《民法典》规定。需要注意的是，要始终把握民法与行政法的区别，在行政法中适用《民法典》规范只能限缩进行，不能随意扩张。如果行政法律对于某一领域的规定较为完备，就不应适用《民法典》规范，更不能利用《民法典》规范逃避行政责任。

相关法条：《中华人民共和国民法典》第二条

单位作者：最高人民法院行政审判庭

来源：最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用 引用0155页

日本行政诉讼法中并未对举证责任的分配进行规定，但其理论界较为通行的是权利性质说和授益侵权说。这两种学说的观点基本相同，即根据行政行为对国民权利、利益侵害或授益性质的不同，分别适用不同的举证责任规则。日本行政诉讼实务中，一般也以此观点为原则，在考虑其他观点的基础上决定举证责任的分配。我国台湾地区行政诉讼中，随着行政诉讼种类的增多，举证责任应视诉讼种类是否与公益有关而异。对于行政撤销诉讼以及行政处分无效之确认诉讼，其举证责任主要由行政主体承担；但行政给付诉讼以及公法关系存在有否之确认诉讼，其举证责任分配法则基本上与民事诉讼无异，即当事人负有证据提出之主观举证责任，凡请求行政法院为权利保护者，必须证明其请求所依据的法定要件已经存在。

我国大多数学者认为，原、被告双方在行政诉讼中均应承担举证责任，但是对原告与被告举证责任的划分标准还未达成统一意见。有学者根据行政行为内容分配举证责任，即行政主体依职权作出负担行政行为时，其应在行政程序以及行政诉讼中承担举证责任；行政主体依申请作出行政行为时，相对人在行政程序中就其申请符合条件承担举证责任，行政主体作出解决申请时，应区分不同情形以分配行政诉讼中的举证责任。还有学者认为应从行政诉讼类型的角度分配举证责任，即行政行为诉讼中由被告承担举证责任；而非行政行为诉讼中，原则上适用“谁主张谁举证”的举证责任分配规则。

我们认为，公平地分配举证责任是诉讼正义原则的基本要求。我国行政诉讼法第一条明确了立法目的，即“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”。在具体的行政案件中能否正确分配举证责任决定着诉讼正义能否以看得见的方式实现。行政诉讼是以不服行政行为的公民、法人或者其他组织为原告，以作出行政行为的行政机关为被告的诉讼。行政诉讼的特殊性决定了虽然行政诉讼中的举证责任分配理论是从民事诉讼中引入的，但举证责任却存在自己的特殊性和复杂性。根据有关规定、理论及实践，举证责任分配实质标准应遵循的原则顺序为：（1）举证责任分配首先要依照法律（包括司法解释）的明文规定，如我国行政诉讼法第三十四条、第三十七条、第三十八条，《行诉解释》第四十六条、第四十七条，《行政诉讼证据规定》第一部分均对举证责任的分配作出相应规定；（2）在没有明确规定的情况下，举证责任分配应体现依法行政、平衡等原则；（3）可依据法律要件分类说来分配举证责任：凡主张权利发生的当事人，应就该权利发生的要件事实承担举证责任；凡否认权利存在的当事人，应就该权利受到妨害的要件事实、该权利已消灭的要件事实或者该权利受阻碍的要件事实承担举证责任；（4）在法律、司法解释均没有规定，且按照法律要件来分配举证责任又将违背基本的公平和正义时，法官可以根据当事人距离证据的远近、举证的难易程度等因素，在当事人间合理地分配举证责任。

相关法条：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条

民事诉讼