混合所有制经济的性质由其控股主体的所有制形式来决定，不能笼统地说混合所有制是公有制还是私有制。从资产运营的角度分析，混合所有制已突破了公有制和私有制的界限，因为无论资本来源是公有的还是私有的，都已融合为企业的法人财产。在现代公司中，各利益主体通过治理结构形成一种混合的、复杂的产权安排。

混合所有制经济具有3大优势：一是有利于优化企业产权结构，规范企业管理，提升企业经济实力和发展动力；二是有利于发挥国有资本的经济带动功能，以国有资本控股投资方式形成混合所有制企业，带动民间资本参与重大经济社会项目建设；三是有利于发挥国有资本的经济杠杆功能，以国有资本参股投资方式形成混合所有制企业，促进非公有制经济健康发展。

一个法治国家，凡属重大改革都要于法有据。坚持依法治国首先要坚持依宪治国。推进混合所有制经济健康发展，必须恪守宪法原则，以确保社会主义的改革方向，维护以劳动群众为主体的最广大人民的根本利益。

在社会主义法治轨道上发展混合所有制经济，需要准确把握社会主义初级阶段基本经济制度的科学内涵。在社会主义初级阶段，混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。发展混合所有制经济并不是重新回到社会主义改造时期的 “公私合营”是“公”与“非公”经济互相取长补短，推动各种所有制经济平等参与市场竞争，实现社会生产力更好更快发展，促进人民生活质量和水平不断提高。在混合所有制经济中，公有制经济应居于主体地位。这就要求在大多数混合所有制企业中，国有或集体成分应当占多数，从而使企业具有明显的公有性。发展混合所有制经济既不能简单地对私营企业国有化，更不能犯国有企业私有化的颠覆性错误。

发展混合所有制经济，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力。积极发展国有经济居主导地位的混合所有制经济，促使非公经济依法履行社会责任和义务，是从我国现实的经济关系和经济问题出发，全面深化经济体制改革新的重大突破，有利于保障整体社会经济沿着符合人民利益的方向发展。

全面深化改革旨在破解中国特色社会主义发展过程中面临的各种难题，化解来自各方面的风险和挑战，更好发挥中国特色社会主义制度的优势。从全局看问题，从有利于党、国家和人民的事业长远发展要求进行顶层设计，以赢得与资本主义竞争中的比较优势，是发展混合所有制经济的战略考量。

　2019年12月，国资委研究出台《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》，从规范参股投资、加强股权管理和强化监督问责等三个层面提出13条针对性措施。通过强化参股管理，央企加快处置低效无效参股股权，对非主业、高风险、效益差、非持续经营的低效无效参股投资，通过清理退出、重组整合等措施，加大处置力度，加快资产盘活。国资委将持续深入推进中央企业强化参股管理，不断提升参股经营投资水平，促进混合所有制经济健康发展，有效推动供给侧结构性改革，推进企业高质量发展。

从广义和狭义两个角度对“混合所有制经济”的具体概念进行认识。微观层次上“混合所有制经济”的内涵可以从广义和狭义两种角度进行诠释，狭义的“混合所有制经济”是指不同所有制经济联合的企业组织，而广义的“混合所有制经济”是指多元化产权主体共存的个体企业组织，它不仅包括不同所有制经济联合的企业组织，更包括同一经济性质的不同主体联合的企业组织。宏观层次上“混合所有制经济”指多种所有制经济形式的混合，在现阶段就是指以公有制为主体，多种所有制经济并存，在共同发展中相互联系、相互渗透、优势互补的一种经济格局，从这个层面上看，我国社会主义市场经济就构成了一个大的“混合所有制经济”。

审计不是存在于真空之中，而是存在于一定的大环境中，各种环境因素都是通过一定的方式对审计发生着这样或那样的影响：有直接的，有间接的，有职业界或事务所内部的，也有职业界或事务所外部的，这些因素交融在一起，就构成了审计环境。随着混合所有制经济的产生和发展，对我国审计工作也产生了新的影响。依据传统的审计理论，从企业资本所有者权益角度考查混合所有制企业审计监督的主体地位时，代表所有者权利份额的标准只能是股本的数量价值。当国有资本投资数量达到企业股本的50%以上或国有资本投资数量虽达不到50%但实质上处于控制地位时，企业股东的权益则掌握在国有股东手中，维护国有资本权益的政府审计机关理所当然地成为混合所有制企业的监督主体。然而当国有股本处于参股地位时，国有股权在企业股东中只能处于服从地位。因此，如果依据所有权和经营权分离理论来制定企业监督的法律政策，则只能弱化政府审计对混合所有制企业的监督行为。这就与政府职能产生了矛盾，因为在市场经济体制下，政府的职能已从直接参与企业的管理转向社会管理，政府从企业的直接管理者转变为社会管理者，政府是以社会管理者和国家资本所有者的双重身份对企业经济行为实行社会管理的。政府审计机关是政府的一个职能部门，审计机关职能只能是政府职能的细化和分工，决不能超越或背离政府职能而产生其他内涵。因此，审计机关对企业的监督，特别是对混合所有制企业的审计监督职能，除了代表国有资本的所有者身份履行监督职能外，更主要的是代表政府履行社会管理职能。

1.政府审计是混合所有制企业审计监督的主体。我国的审计监督制度产生于20世纪80年代初期，审计观念受传统计划经济“一大二公”、“纯而又纯”的影响较深，政府审计审“公”不审“私”。在市场经济体制下，随着改革的深入，政府的职能已从直接参与企业的管理转向社会管理。政府对企业的直接干预转化为利用抽象行政行为，制定相应的法规制度，规范要素市场的活动来维护公正、公开、公平的市场经济秩序。即政府从企业的直接管理者转变为社会管理者，政府是以社会管理者和国家资本所有者的双重身份对企业经济行为实行社会管理的。政府职能的变革、必将引起审计职能相应地发生变化。政府审计机关是政府的一个职能部门，审计机关职能只能是政府职能的细化和分工，决不能超越或背离政府职能而产生其他内涵。

2.社会审计和内部审计是混合所有制企业审计监督体系的重要组成部分。一方面强调政府审计是混合所有制企业审计监督的主体并不排除社会审计和内部审计的地位。社会审计产生于现代企业的财产委托与受托经济责任关系，企业所有者为使自己的利益不因利益的非均衡性和信息非对称性受到损害，客观上产生了对反映经营者经济责任完成情况的会计信息进行公证的需要。因此，社会审计的直接对象是企业经营者。另一方面，应认识现代企业制度与市场环境对社会审计的强烈需求。社会审计将更多地介入对混合所有制企业的审计业务，利用专业的力量加强和完善信息披露，以符合国际惯例。而现代内部审计是随着企业管理层次的增多和控制范围的扩大，基于企业内部经济管理与监督的需要而产生的。它通过系统化和规范化的方法，评价和改进风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标。根据国际内部审计的发展趋势，内部审计将在经营审计、管理审计、舞弊审计、经济责任审计、经济合同审计、经营决策审计、效益审计、财务控制审计等方面发挥愈来愈重要的作用。

1.审查企业的产权关系是否明晰。主要包括：企业设立的合法性、合规性，即混合所有制企业的设立是否经过有关部门的批准，手续是否合法；企业资本金构成的真实性，即混合所有制企业中的国有、集体、外商或个人资本金是否全部及时到位、有无抽逃资本的行为发生；对于原有国有企业改组为混合所有制企业的，在改组过程中是否对原有企业的资产进行了认真清查和资产评估，是否对其债权、债务进行了彻底清理和产权界定，是否已调整了原有企业的账面价值和国有资本、并确定国有股权的价值，以确保国有资产的保值和增值，防止国有资产流失。

2.加强对企业会计信息真实性和合法性的审计。当前，会计信息资料不真实，弄虚作假的情况比较普遍，这不仅严重违反了财经纪律，助长了不正之风和腐败现象的滋生，而且失真的会计信息资料对各项经济政策的制定和宏观调控起到误导作用，影响国民经济的健康发展。因此，对企业会计信息真实性和合法性的审计是十分必要的。

3.加强经济效益审计。由于受经济环境和人们对企业审计认识的制约，过去的审计往往局限于财务收支。随着市场经济的发展、企业改革的深入，必须在审查企业资产、负债、损益真实性、合法性的同时，还要加强效益性的审计监督。通过企业效益审计，提高企业经营管理水平。

4.审查企业权益分配是否正当。主要包括：所有者权益的形成是否正确，重点检查盈余公积金提取是否按规定执行，使用时是否符合规定的用途；利润分配是否正当，分配方案是否经过董事会的讨论批准，国家股与个人股是否“同股同利”，有无在股利分配环节上造成国有资产流失的现象。

加强混合所有制企业

审计监督的几点建议

1.完善混合所有制企业的审计法律法规。当前混合所有制企业审计面临的最大问题就是法律依据不足。如怎样按市场经济运行规则，监督混合所有制企业参与市场竞争；如何按现代企业制度的要求建立监测企业管好用好各项资本的指标体系；如何按企业会计准则、企业财务通则的要求，全面真实地反映企业财务收支活动等都需要从法规制度上予以完善。

2.政府审计与社会审计有机结合。在对混合所有制经济审计中，要防止国家审计“大包大揽”或者“放任不管”的倾向，要充分发挥社会审计的作用，合理分工，相互配合，实行多种有效的审计方式。我们认为现阶段国家审计与民间审计对混合所有制企业审计监督的职责应界定如下：民间审计对所有混合所有制企业的年度财务报表进行常规审计，即对混合所有制企业资产、负债情况、风险防范能力、清偿能力及财务状况进行综合评价和公开揭示；国家审计对国有资产控股或占主导地位的混合所有制企业，根据监管需要进行审计，如国家控股的企业在变更注册资本、对外投资、合资或联营、产权转让、确定红利分配方案、评价董事会经济责任以及主要负责人离任或任期经济责任方面进行审计。

3.建立健全内部审计制度。混合所有制企业，特别是股份制企业和上市企业，必须按有关规定建立健全内部审计制度，内部审计应着重于企业自我约束机制的完善，促进企业提高经济效益。建立现代企业制度的重要内容之一就是完善内部监督机制以保证企业经营活动的规范和有效。混合所有制企业的内部审计，应超越传统内部审计强调和偏重的监督职能，逐步接轨于现代国际内部审计的发展趋势，发挥内部审计的评价、鉴定和服务职能。传统的财务审计，主要是对企业经济活动的真实性、合法性、合规性进行审查、评价及报告。而现代内部审计则应该站在企业的立场上，以企业经济效益审计为中心，对企业经济活动的效率和效果进行审查和评价，改进企业的经营管理，当好决策层的参谋，为企业管理层提供有效的服务。

4.加强对注册会计师审计和内部审计的督导。由于受审计力量的限制，对公司制企业的审计大部分将主要依靠注册会计师审计和内部审计来完成，注册会计师审计和内部审计工作的质量如何，直接影响国家和公司的利益。因此，政府审计机关应加强对注册会计师审计和内部审计的质量进行抽查，并对其工作进行业务指导，充分发挥审计体系的整体效能，促进公司制改革和运作的顺利进行。

5.审计人员素质。要降低在混合所有制经济审计中的风险，必须进一步提高审计人员的素质。在不断提高审计人员素质的同时，根据混合所有制经济组织形式多元化和各种形式内部经营项目多、范围广的特点，应适时调整和重组具有各项审计业务技能的“混合”业务机构，以不断提高审计工作质量和效率，对混合所有制经济实行有效监督。

历史总能给人以深刻启示。我们在发展混合所有制经济的过程中，要牢牢把握改革的正确方向，坚持公有制的主体地位，坚持国有经济的主导作用。在顶层设计和实践操作中，必须以问题为导向，依宪进行顶层设计，按照程序和细则办事，做到既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要更好地发挥政府作用。在操作中，要切实防范公有资产流失风险和公有资产对混合所有制企业失控的局面，“不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会”，谨防非公有制经济消解公有制经济。

国务院　2015年9月23日