辽沈、淮海、平津三大战役结束后，解放战争已取得决定性胜利。国民党绥远省（今内蒙古中部）政府主席、华北“剿总”驻归绥（今呼和浩特）指挥所主任董其武率1个兵团部、1个军部、8个师、8个旅及保安部队等共6.5万人驻守归绥、包头地区，处境孤危。北平（今北京）的和平解放，对绥远国民党军政当局产生巨大影响，上层开始分化，董其武等主张走和平解决的道路。1949年2月22日，中共中央主席毛泽东接见为北平和平解放作了重要贡献的傅作义将军，就解决绥远问题进行了商谈。3月，中共七届二中全会提出采用和平手段解决绥远问题的“绥远方式”，即有意地保存一部分国民党军队，争取其在政治上站在革命方面，或者保持中立，以便人民解放军集中力量首先解决残余国民党军的主要部分，在一段时间后再将暂时保留的国民党军改编为人民解放军。接着，由华北人民政府和傅作义互派代表在北平谈判，拟定了包括军队划界驻防、平绥铁路通车、在绥远使用人民币和互派联络员等项内容的《绥远和平协议》草案，征得董其武同意后于6月8日签字生效。7月中旬，华北人民政府联络处进驻归绥，协助进行起义的准备工作。国民党总裁蒋介石为阻止绥远问题和平解决，不断派遣人员以威逼利诱、策动哗变等手段破坏和平协议，并于7月25日加委董其武为西北军政长官公署副长官。8月下旬，中共中央委托傅作义赴绥远协助组织起义。