更新时间：2023-12-13 19:44
绥靖区并非是在解放战争时期陡然出现的，在20世纪30年代，国民党政权于“围剿”红军过程中就开始在靠近苏区地域划定“绥靖区”，在区内或临近的中心城市设“绥靖公署”，将此地区内的军事、财政、民政等工作统一于绥靖公署，负责人由军事首长临时担任，以图军政权力集中、高效。此后，绥靖公署的设置超出了“匪区”周边地域。1931年11月，张学良被任命为北平绥靖公署主任，稍后刘峙被任命为驻豫绥靖公署主任，何应钦为驻赣绥靖公署主任，何成睿为驻鄂绥靖公署主任。的不过，这些绥靖区和绥靖公署往往忽建忽撤，担任公署主任者官衔、资望乃至实力也差异甚大，可见当时绥靖公署的地位和职能认定并不稳定，应为中央的一个非常设派出机构。
抗战期间，绥靖区制度依然在小范围存续，而这些绥靖区大多设在敌后游击区。
抗战结束后，国民党在接受日伪控制区的过程中，往往将自己原有的游击区行政机构扩大，以方便抢占地盘。同时，国民党将自己原来设置的部分“战区”改为“绥靖区”。因此这一建制在战后大为扩展。另外，中国共产党当时放弃了部分根据地，这些地区也大多被划入绥靖区。后来国民党又“夺回”了一些过去中共的根据地。面对这样的情况，蒋介石认为在这几类边缘或特殊地区设立特殊的行政管理制度是必要的。
1947年行政院制定的《划定绥靖区县（市）标准草案》指出：
一、为适应战乱救民起见，各县（市）有左列情形之一者，得划为绥靖区：甲、县（市）全境陷于共匪一年以上，全部或二分之一以上地区甫经收复者；乙、县（市）全境匪窜扰虽末满一年，而破坏损失达百分之七十以上，甫经收复者。二、绥靖区自划定之日起至届满一年为止，但免赋补助应照院颁绥靖区收复各县（市）免赋补助标准办理。三、各县市请求划列为绥靖区时，应由该管省政府呈由行政院交国防部核议具报转呈核定。
实际上，因绥靖区内可以免去田赋等，政务处理也更加灵活，驻军首长统管军政也利于就地筹措军饷、给养，养兵也更容易些。所以各地和当地驻军纷纷希望设立绥靖区，使滥设问题日渐突出，国统区腹地也设立了不少绥靖区。1947年4月，国民党政权共设19个绥靖区，辖298个县（另外还有国共双方交替控制的198个县）。而到1947年底，绥靖区已经增至近40个。“绥靖区”制度在战争的第一二线全面推广开来。
抗战时期，尚无材料明确指出绥靖区当时是何部门的派出机构，但在提及绥靖公署时常与“军事委员会某某行营”对举，因此大体上是受蒋介石直接把控的军事委员会节制。
解放战争时期，绥靖区的上级统辖机构在原则上有了比较明确的归属。1946年10月7日公布的《行政院绥靖区政务委员会组织大纲》明确了行政院的这一专委会的职责，其中第一条便是负责“关于绥靖区行政之指挥、监督、考核事项…人事调整事项”。因此我们首先应纠正将“绥靖区”简单划入国民革命军序列中（绥靖区司令部作为一级军事指挥机构列入）的错误认识。当然，理论上的统辖关系在实际操作过程中开展如何，则另当别论。
1947年11月，国民政府召开“六省主席检讨会议”总结“剿匪”的经验教训，这些省政府主席无一例外都是军人。会议在决议中强调了三点：第一，湘鄂赣边区及川陕鄂豫边区增设绥靖区，交国防部斟酌办；第二，各绥靖区司令官受省政府主席兼全省保安司令部司令之指挥监督，但在作战用兵上则仍依照战斗序列之规定受其上级指挥官之指挥；第三，绥靖区所辖地境，如有关两省以上之辖区者，该绥靖区司令官应受辖境较大之省政府主席兼全省保安司令部司令之指挥监督。
可见，绥靖区管辖权的分割十分含混，在很多情况下有可能出现重叠、扯皮问题。但在这种并不明晰的管理中，有一个需要服从的原则是：军事第一。这包含两个意思，一是权力要向上级军事首长倾斜；二是哪位军事首长的“实力”强，就得听哪位首长的。比如在豫西虽应归郑州绥靖公署长官刘峙管辖，但兵精粮足的胡宗南却能插上一杠子。双方为了陕鄂豫边区设立绥靖区问题争执不下，行政院最终将此地名义上定为国防部直辖，但实际上更多受胡宗南掌控。
“绥靖区”开始设立时，职能并不繁复，仍以军事活动为主，当地原设的行政公署等机构也大多继续保留并负责民政。但随着内战越打越大，国民政府在政治、军事、财经形势上都很不乐观，蒋介石对国民党政权各种陈腐制度越来越不满。美国方面也敦促国民党实行大刀阔斧的改革。内外之压力使得蒋介石开始推动军、政、经济等各方面的制度革新，他和一些军政要人都想选择绥靖区为突破口实施革新计划，因此绥靖区内的制度改革一度成为关注焦点。
由于许多绥靖区是在前中共根据地的基础上设立的，国民党在绥靖区的种种措施几乎处处是与中共相对应的，而且这种对应是全方位的。是利用“三民主义”的宽泛精神充实以具体政策与中共的方略相对抗。绥靖区政务委员会特别拟制《对中共“解放区”目前工作大纲之研究与对策》，便是将中共文件要点先列出来，逐条思考针对性反制策略。这包括群运问题、军事策略、政治工作、组织宣传、交通运输、土地政策、赋税金融等各个方面。
就非常关键的土地问题来说，白崇禧在其关于绥靖区制度改革的报告中反复提及过去国民党没有认真搞好土地工作，二五减租也没有普遍实行，有悖“三民主义”，他感到惭愧。国民党在有关绥靖区的政策方面反复强调了土地工作之重要，还制定了纸面看来比较周全的赎买方案，且他们也对收复地区佃农在共产党组织下分得的土地使用权予以认可，并指出这有利于“保护人民利益”。在此过程中，国民党基本坚持了自己的一贯主张，大体上仍是“民生主义”的思路，但有激进化的制度倾向，在许多文件中都反复指出要对土豪劣绅予以打击，要甄别还乡团的成分。功”如江苏如皋县县长简涤初在有关绥靖区建设的意见书中大骂地主吮吸农民血汗以营养自身，罔识大义；假绅士勾结污吏，鱼肉乡愚；国民党情报人员敲诈勒索。在社会政策上，国民党也宣扬合作互助等“社会主义思想”，如指导人民组织合作社，集资搞建设等。
但是，国民党在绥靖区的制度和政策中仍有大量的守旧成分。比如保甲制度中“连坐”愈发强化，这令当时知识界、新闻界、普通民众及基层官员均非常反感。同时，国民党在绥靖区的文化建设中仍然反复强调封建纲常，在各种工作计划、指示文件中宣传工作占有大量篇幅。另外，不少绥靖区文化建设方面的文件中甚至常常强调组织占卜、看相的江湖术士们成立星象研究会。
概言之，国民党绥靖区制度在具体实施过程中是不够成功的，大多方案都胎死腹中，能够实施的地区本来就寥寥无几，又往往因战乱而停止。