1960年11月，毛主席、周总理主持制定的《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（即《十二条》），明确宣布恢复自留地、自由市场等几项“小自由”都没有唤起农民的热情。

可见，党的政策一旦制定就要保持相对稳定的重要性，否则，不仅引起人们思想上的混乱，而且会降低甚至丧失人民对党和国家的信任。当然，特定历史时期政策的多变性，也是我党应该汲取的严重历史教训之一。

1961年3月29日中央正式发出《农村人民公社工作条例（草案）》，规定：社员可以经营自留地，分配给社员的自留地，一般占当地耕地面积的百分之五，长期归社员使用。

1962年9月27日中共八届十次全会正式通过的《农村人民公社工作条例修正草案》，将之改为：人民公社社员可以耕种由集体分配的自留地。自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七，归社员家庭使用，长期不变。在有柴草和荒坡的地方，还可以根据群众需要和原有习惯，分配给社员适当数量的自留山，由社员经营。自留山划定以后，也长期不变。社员的自留地和开荒地生产的农产品，国家不征收农业税，不计统购。

至此，直到文革期间，中央关于自留地没有再作调整。

1979年十一届三中全会以后，农村实行家庭联产承包责任制，农村集体土地一律采取了集体经济组织内部的家庭承包或招标、拍卖、公开协商等方式承包，农村个人原有的自留地全部纳入实行承包经营的土地范围。

1981年3月，中共中央、国务院转发国家农业委员会《关于积极发展农村多种经营的报告》中规定，不搞包产到户的地方，可以因地制宜，适当扩大自留地、饲料地。两者面积的最高限度可达生产队耕地总面积的百分之十五，各地的具体比例，由各省、市、自治区党委和政府根据当地情况和社员群众的意见，分别确定，不要一刀切。

自留地这一历史概念，带着鲜明的时代色彩和中国国情的底色，从出现到基本消失，跨越了数十年。从微观讲，反映的是中国农民家庭菜篮子、餐桌上、钱袋子的变化，而宏观上，记录的是共和国走过的关于社会主义建设发展的探索和艰辛。小小的一片自留地在特殊的历史年代，承载了太多的沉重和无奈，但中国将长期处于社会主义初级阶段的伟大论述，将之融合在了社会主义市场经济的发展洪流。

自留地、自留山和自留草场均属于集体所有，其成员只有使用权，不得出租、转让或买卖，也不得擅自用于建房等非农业生产用途。自留地生产的产品归农民自己支配，国家不征农业税。自留畜也归牧民所有和支配，在各地规定的免征点以内不征税、不派购。自留地、自留山、自留草场的经营权受国家保护，不得随意侵占。

自留地经营并不是一种独立的经营方式，其小规模的家庭个体经营方式和作为主体经济的补充、附属地位，往往不被人重视。自留地经营受集体化和特殊历史时期的影响，有着鲜明的特点。

农业集体化从1956年实施到1984年结束，自留地经营作为一种集体经济的补充，伴随着集体化的始终。集体化之初，自留地经营未受干扰。然而由于认识的偏差、急于求成的心理，大大超过当时生产力发展水平的公社化制度很快就使得自留地这种非公有制经济与“一大二公”相矛盾，而被作为消除的对象。全国各地随着公社化的发展而掀起了一股收自留地之风。在“共产风”的影响下，自留地基本上不存在了。1958年12月中共中央八届六中全会对收自留地之风曾有所纠正，1959年夏中共中央先后发布了有关农业的三个指示，对有关自留地的错误做法进行了纠正，使得自留地经营有所恢复。但是9月的庐山会议、“反右倾”使得这些政策出现了反复，有些地方又将社员的自留地作为“逆流”、“资本主义尾巴”对待。随后刮起的第二次“共产风”，社员的自留地被收走。1961年“农村六十条”的制定，第一次用条例的形式将自留地经营肯定下来。然而1963~1965年的农村“四清”运动使得“六十条”的贯彻受到了严重的干扰。自留地政策被纳入到“三自一包”中加以批判。随着“社会主义教育”运动的深入，为了限制“资本主义自发势力”，一些地方违反“六十条”的规定，随意没收社员的自留地。在“农业学大寨”运动中，各地采取“割资本主义尾巴”的做法，没收或减少自留地。夸大社员种自留地与从事集体生产的矛盾, 将社员的自留地收回。自留地经营历经收收放放、反反复复，直到十一届三中全会以后，历经波折的自留地经营才终于得到了稳定。

自留地的存在是与集体经济发展的不足相对应的。在将土地全部收归集体所有、实行集体经营以后，考虑到集体经济发展的不足，党中央决定再分配一小块土地作为一种补充和附属。自留地只占全部土地的极小部分，一般只占5%，有时占7%。这种低于10%的小规模土地由农户单独经营，不占用集体生产的时间，也没有专门用来耕种自留地的生产资料。自留地经营是在集体生产的空隙中，利用空余时间和剩余劳动力从事的小规模经营。由于规模小，其产品基本上是自给自足。

人民公社时期的家庭副业是指公社社员利用集体劳动的闲暇和家庭中不参加集体生产的半劳动力、辅助劳动力从事的生产经营活动。其主要内容就我国大多数地区而言，是指社员的自留地、家庭饲养和其他手工业的经营。家庭副业包括自留地经营，自留地经营只是家庭副业中的一个部分并起着主导作用。因此，自留地经营同家庭副业有许多相同之处：第一，两者都是农户家庭个体经营，其产品都归农户个体所有。第二，两者都是集体经济的补充和附属，不是一种独立的经营形式。

但自留地经营又有自己的特点。首先，自留地是由国家将土地收归公有以后再分配给农户的小块土地，其所有权属于集体，农户只具有自留地的使用权、受益权，而无权将自留地转让、买卖。而家庭养殖、手工业等家庭副业，其产品所有权和使用权都属于农户，农户的自主权也更大。其次，自留地在家庭副业中占有主导地位，对广大农户的影响也更加直接。在公社化的20多年里，尤其是经济困难时期，自留地中生产的产品极大地弥补了集体分配的不足，自留地经济在农户家庭中的作用不可替代。再次，自留地经营的发展道路比家庭副业更加艰难，在人民公社运动中两者也具有不同的命运。公社化初期，中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》中规定：“社员转入公社，应该交出全部的自留地……但可以留下少量的家畜家禽仍归个人所有。”[7]（p388）在转入公社过程中，河南信阳地区对生产、生活资料采取的原则是：社员原有少量家庭副业，如饲养家畜、家禽，一般仍允许社员自己经营，但社员的自留地多由生产队接收，统一经营，共同消费。[3]（p48）这表明即使自留地被没收了，家庭副业仍然存在。

自留地经营同家庭副业经营相互影响。家庭副业中的家畜、家禽所需要的粮食一般来自自留地的耕种，而自留地又需要家禽、家畜等提供肥料。总之，自留地经营是社会主义集体经济的一种补充和附属经济。

自留地经营作为集体经济的附属和补充，只占全部土地的5%~7%，其效益虽然较集体经济好，但是相对集体经济总产量来说自留地经营的产品只是一小部分。然而，自留地在集体化时期却同广大农民的生活息息相关。首先，由于自留地经营是家庭个体经济，个体直接拥有产品，农户能直接受益，所以农户能对自留地呵护有加。在自留地经营的都是农户急需的粮食、瓜果、蔬菜。自留地经营对丰富农民生活、弥补集体经济的不足起到了重要的作用。其次，自留地经营采取家庭个体经营方式，符合千百年来我国广大农户的耕作习惯，它能缓解人民公社体制下僵化、刚性的管理模式带来的矛盾，减轻农民的心理压力。再次，自留地经营还有助于家庭副业的发展，改善人民的生活。自留地经营既是农户基本生活产品的来源甚至主要来源之一，又有利于调节紧张的集体生活。在人民公社化时期，凡是自留地经营政策正确的时期、自留地经营宽松的地区，农民的生活水平就相对高些。

在20世纪50年代确立农村自留地时，其作为附属于公社集体经济的家庭副业存在。1982年宪法确立了农村自留地制度, 并在1986年出台的土地管理法中得到进一步明确。之后，我国宪法虽数次修正了土地制度的有关条款，有关农村自留地制度的表述均保持不变，也再没有法律、法规等文件对农村自留地制度作出过细化规定。法律的长期缺位，引发了农村自留地制度的存废之争。

自留地制度设立于半个多世纪之前，明确该制度存在的根本价值，挖掘其时代意义的前提。自留地制度最早由1955年全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程》设立，作为家庭副业，自留地满足了社员种植蔬菜或者别的园艺作物的需要。20世纪50年代，我国处于计划经济年代，但集体经济组织无法完全满足社员家庭的个性化需要，故在集体经济占绝对优势的前提下，允许农民自主使用一小块自留地。有学者主张自留地制度存在的根本价值是作为集体经济主导下的家庭副业。其认为，自留地是作为人民公社经营家庭副业生产用地划分的，是适应人民公社体制下特定历史时期的产物，早在20世纪80年代，农民就能在家庭联产承包责任制下自主经营自己的耕地，耕种时无需再区分主业与副业，其对集体经济的“补充”作用已经消失，自留地制度也失去了存在的意义。