第三条本条例适用于西安城墙的保护和管理活动。

第四条西安城墙管理机构负责西安城墙的保护和管理，并接受市文物行政管理部门委托，履行行政执法职责。

文物、规划、建设、市政公用、国土资源、城市管理、水务、旅游、环保、公安等行政管理部门，按照各自职责做好西安城墙的保护工作。

第五条西安城墙保护坚持保护为主、统筹规划、合理利用、科学管理的原则。

第六条鼓励社会各界、国内外组织和个人出资设立西安城墙保护基金，用于西安城墙的保护。

第七条任何单位和个人都有保护西安城墙的义务，有权检举、控告、制止损毁西安城墙的行为。

对在西安城墙保护工作中做出显著成绩的单位和个人，由市人民政府予以表彰和奖励。

第八条市人民政府应当根据城市总体规划和西安历史文化名城保护专项规划编制西安城墙保护规划，征得国务院文物行政管理部门同意后，经省人民政府批准公布。

编制西安城墙保护规划，应当广泛听取社会各界意见，组织专家论证、评审。

第九条西安城墙保护范围为城墙墙体、城门，城墙内侧20米以内，城墙外侧至护城河外沿的区域和东、西、南、北城门内外侧的广场、绿地。西安城墙建设控制地带为城墙内侧20米至100米的区域，以及护城河外沿以外180米以内的区域。

第十条保护范围内禁止下列行为：

（一）在城墙和城墙保护标志上刻划、涂画、张贴；

（二）擅自在护城河内捕鱼、钓鱼；

（三）排放污水、堆放垃圾；

（四）打桩、取砖、取土、凿孔；

（五）存储易燃、易爆等危险物品；

（六）架设、安装与保护城墙无关的设施、设备；

（七）擅自进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业；

（八）其他可能损害城墙安全的行为。

第十一条确需在保护范围内架设、安装与保护城墙无关的设施、设备，进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘作业的，应当将实施方案报西安城墙管理机构审核并依照有关法律、法规经批准后方可实施。

第十二条西安城墙的修缮依照国家文物保护工程管理有关规定执行。

第十三条保护范围内应当严格控制文化旅游设施和管理用房数量，确需建设的，应当符合保护规划，依法办理审批手续，并在建筑物的体量、造型、风格和色彩等方面与城墙相协调。

第十四条市人民政府应当加强护城河水污染治理，采取截污、污水处理和生态补水等综合措施，改善护城河水质。

第十五条西安城墙管理机构应当加强保护范围内园林绿化的管理，建设与城墙景观及环境生态相协调的环城绿化带，不断改善自然环境。

第十六条建设控制地带内建筑物的高度和形式应当按照《西安历史文化名城保护条例》的规定执行。

第十七条建设控制地带内的建设工程项目，应当符合保护规划的要求，经文物行政管理部门审查同意后，方可办理规划建设审批手续。

第十八条任何单位和个人不得非法占有、买卖西安城墙的古城砖、条石、内包夯土、门楣、碑石、擂石及古建构件等文物。

第十九条西安城墙管理机构应当制定西安城墙安全事故防范预案，加强和完善文物保护安全措施，并接受文物行政管理部门的监督和管理。

第二十条西安城墙管理机构应当加强西安城墙保护的宣传教育，增强全民保护意识，鼓励科学研究，促进文物保护科技成果的推广和应用，提高保护的科学技术水平。

第二十一条西安城墙管理机构应当搜集、整理与西安城墙有关的录音、录像、代表性图片以及其他资料、实物，进行分类保护。鼓励单位和个人向西安城墙管理机构捐赠与西安城墙有关的资料、实物。

第二十二条西安城墙管理机构应当统筹规划西安城墙的合理利用，发掘西安城墙文化内涵，鼓励发展相关文化产业，防止过度开发。任何单位和个人不得擅自利用西安城墙进行生产经营等活动。

第二十三条需要利用西安城墙拍摄电影、电视、广告和其他音像资料或者举办大型活动的，拍摄单位或者举办者应当按照法律、法规的规定履行报批手续。西安城墙管理机构应当对拍摄单位和举办者的活动进行监督。

第二十四条西安城墙的保护和维修经费，从下列渠道列支：

（一）国家、省文物行政管理部门划拨的专项资金；

（二）市人民政府在城市建设资金中安排的专项经费；

（三）西安城墙的经营性收入；

（四）设立的西安城墙保护基金。

第二十五条违反本条例规定有下列行为之一的，由西安城墙管理机构给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反本条例第十条第（一）项、第（二）项规定的，给予警告，并处50元以上200元以下罚款；

（二）违反本条例第十条第（三）项、第（五）项规定的，责令限期改正或者恢复原状，并处200元以上1000元以下罚款；

（三）违反本条例第十条第（四）项规定的，责令限期改正或者恢复原状，并处500元以上1000元以下罚款；

（四）违反本条例第十条第（六）项、第（七）项规定的，责令改正，造成严重后果的，处5万元以上50万元以下罚款。

第二十六条违反本条例第二十三条规定，擅自利用西安城墙拍摄电影、电视、广告和其他音像资料或者举办大型活动的，由文物行政管理部门责令停止违法行为，处5000元以上5万元以下罚款；造成城墙损毁或者周边环境破坏的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十七条违反本条例的其他行为，有关法律、法规有行政处罚规定的，由相关行政管理部门依法予以处罚。

第二十八条对个人处5000元以上罚款、对单位处5万元以上罚款的，应当告知当事人有要求举行听证的权利。

第二十九条当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不申请复议也不起诉又不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的部门可以申请人民法院强制执行。

第三十条西安城墙管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十一条本市其他古城墙的保护和管理活动由其主管部门参照本条例执行。

第三十二条本条例自2009年11月1日起施行。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市人民政府委托，就《西安城墙保护条例》（草案）（以下简称草案）作以下说明。

一、立法的必要性

西安城墙是我国现存规模最大保存比较完整的古城墙，1961年被国务院公布的第一批全国重点文物保护单位，西安城墙对研究封建社会的城市建设、军事历史和建筑艺术等，具有极其重要的价值。西安城墙作为西安人民的骄傲和城市标志性建筑，其保护工作受到了市委政府的高度重视。1979年市政府为了加强对西安城墙的保护和管理，成立了西安市城墙管理所，作为西安城墙的管理单位，1983年市政府又成立了西安城建设委员会，负责对古城墙的全面修复和环城建设。2002年我市又出台了《西安历史文化名城保护条例》，对西安城墙的保护范围、保护对象等都作了初步规定。但是由于西安城墙规模大，面积广，保护和管理难度非常大。同时西安城墙地处新城区、碑林区、莲湖区三个行政区的范围内，在管理上涉及若干部门，管理体制及外部环境等多个方面存在的一些因素成为西安城墙保护工作发展的瓶颈。为了进一步保护西安城墙，理顺管理体制，2004年9月市政府专门成立了西安城墙景区管理委员会，具体负责西安城墙的保护和管理。随着西安经济社会的发展和西安城墙保护管理体制的变化，原有法律条文的适用性发生了明显变化，不能适应目前城墙保护管理方面的规定，与目前正在进行的西安城墙申报世界遗产工作的要求还有一定的差距，需要进一步的完善。因此，为了加强西安城墙的保护和管理，促进西安城墙顺利申遗，亟需出台一部有关西安城墙保护的地方性法规。

二、制定草案的法律法规依据

制定草案主要依据了《文物保护法》、《文物保护法实施条例》、《陕西省文物保护条例》、《西安历史文化名城保护条例》等法律法规，同时参考借鉴了南京、开封、荆州等城市好的做法。

三、草案需要说明的主要问题

（一）关于管理体制

建国以后，西安城墙成为首批国家重点文物保护单位，西安城墙相继属于西北局文管会、西安市文管会、西安市文物局管理。由于体制原因，造成西安城墙各段多头管理，从而制约了西安城墙的发展，2004年市政府成立了西安城墙景区管理委员会，对西安城墙进行统一保护管理。为了进一步明确西安城墙景区管理委员会在西安城墙保护和管理工作中的主体地位，充分发挥其作用，草案第四条规定，“西安城墙管理部门负责西安城墙的保护和管理工作。文物、规划、建设、市政、土地、园林、旅游、环保、公安等行政管理部门，按照各自职责做好西安城墙的保护工作”。

（二）关于保护范围

西安城墙作为国家重点文物保护单位，其文物本体的保护范围在有关文件中都作过初步的规定，但是这些规定已经不满足当前对城墙进行综合性保护的需要，为了加强西安城墙及其周边地区的统筹规划，进行全方位保护，同时也是与《西安历史文化名城保护条例》相衔接，草案第九条规定，“西安城墙的保护范围分为重点保护区和建设控制区。重点保护区为城墙内侧20米至环城路的区域和东、西、南、北门门楼内外侧的广场、绿地；建设控制区为城墙内侧20米至100米的区域，以及环城路以外180米以内的区域”。

（三）、关于保护范围内建设活动的审核

对西安城墙进行保护，不仅要对西安城墙本体进行保护，确保其安全，还要对周边环境进行治理，以体现其雄伟，这就需要对保护范围内的建设活动进行管理，为了及时制止各破坏城墙及其周边环境的行为，草案分别在第十一条、第十七条规定了重点保护区和建设控制区内建设活动的审核程序。

（四）关于保护和管理经费来源

西安城墙本体和其附属文物的管理和维护，每年都需要大量的人力、物力，同时也需要大量的经费支持，仅凭西安城墙的收入是无法达到的，需要通过立法的形式，对西安城墙保护维修的经费来源予以明确，以便彻底解决经费不足的问题。参考南京市的做法，草案第二十二条规定，“西安城墙的保护和维修经费，从下列渠道列支：（一）国家、省文物行政主管部门划拨的专项资金；（二）市人民政府在城市建设资金中安排的专项经费；（三）西安城墙的经营性收入；（四）设立的西安城墙保护资金”。

《西安城墙保护条例》（草案）及以上说明，请一并予以审议。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

市十四届人大常委会第十五次会议分组审议了市人民政府提请审议的《西安城墙保护条例（草案）》（以下简称条例草案）的议案。常委会组成人员认为，为了加强西安城墙的保护，促进社会经济和谐发展，根据《中华人民共和国文物保护法》和《陕西省文物保护条例》等有关法律、法规，结合我市实际，制定一部规范西安城墙保护方面的地方性法规十分必要。同时，常委会组成人员还对条例草案的有关条款提出了11条修改意见和建议。常委会之后，法工委立即在西安人大网站、西安晚报、华商报等媒体上公开征集市民对条例草案的意见、建议。组织召开有市文物局、市规划局、市建委、市市政委、市国土资源局、市园林局、市旅游局、市环保局、市公安局等市级部门参加的座谈会，征求修改意见。并请求新城、碑林、莲湖三个区人大常委会协助，征求城墙所在区相关部门对条例草案的意见。经过认真研究、修改，形成《西安城墙保护条例（草案修改征求意见稿）》。7月28日，将征求意见稿发送市人大常委会组成人员、市人大法制委委员再次征求意见。在此基础上，组织市法制局、曲江新区管委会等有关单位，对该征求意见稿进行了集中修改，形成了《西安城墙保护条例（草案修改稿初稿）》。

2009年8月19日，法制委员会召开第十三次会议，根据常委会组成人员的审议意见、市人大城建环资委提出的书面审议意见和征集到的意见，对条例草案进行了审议。现将审议结果报告如下：

一、关于条例的法律依据

我市城墙保护立法的依据是《中华人民共和国文物保护法》和《陕西省文物保护条例》。鉴于省条例符合我省文物保护工作的实际情况，且条例草案相关法律责任的设定很多是以省条例的规定为依据的。因此，在条例草案第一条中将《陕西省文物保护条例》予以明确列出，作为条例草案修改稿的法规依据。

二、关于西安城墙管理机构

为了加强西安城墙的保护，条例草案授权西安城墙管理部门即：市人民政府专门设立的西安城墙景区管委会负责西安城墙的保护和管理工作。2009年6月，经市委常委会同意，市编委会决定撤销西安城墙景区管委会建制，其职能划归曲江新区管委会承担。法制委员会审议认为，依据《<中华人民共和国文物保护法>实施条例》第十二条中关于被核定为文物保护单位的古建筑，“由县级以上地方人民政府设置专门机构或者指定机构负责管理”的规定，西安市人民政府将保护管理西安城墙的职责划归曲江新区管委会承担是切实可行的；曲江新区管委会是市人民政府派出机构和直属事业单位，行使市级相关经济管理权限，可以受市级相关部门的委托行使部分行政管理职能。依据《中华人民共和国行政处罚法》关于行政机关在其法定权限内可以委托依法成立的管理公共事务的事业组织实施行政处罚的相关规定和《陕西省文物保护条例》第五条第二款关于省、设区市的市文物主管部门根据需要，可以委托其直属管理的文物保护单位的管理机构履行行政执法职责的规定，西安城墙为西安市文物行政主管部门直属管理的文物保护单位，其管理机构可以接受市文物行政主管部门委托，履行行政执法职责。因此，在条例草案修改稿中明确了“西安城墙管理机构负责西安城墙的保护和管理，并接受市文物行政管理部门的委托，履行行政执法职责”。

三、关于城墙保护的原则

法制委员会审议认为，西安城墙是全国重点文物保护单位，应当在保护为主的前提下，对其进行统筹规划，合理利用。结合城建环资委审议意见，将条例草案第五条修改为：“西安城墙保护坚持保护为主、统筹规划、合理利用、科学管理的原则”。

四、关于城墙保护规划

有的常委会组成人员提出，条例草案第八条关于西安城墙保护规划的审批程序与实际工作中的程序不一致，建议对该条予以修改。故将该条规定与国家文物局发布的《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》进行了衔接，修改为：“市人民政府应当根据城市总体规划和西安历史文化名城保护专项规划编制西安城墙保护规划，征得国务院文物行政管理部门同意后，经省人民政府批准公布”，“编制西安城墙保护规划，应当广泛听取社会各界意见，组织专家论证、评审”。

五、关于保护范围与建设控制地带

《中华人民共和国文物保护法》第十五条、第十八条分别规定应当对文物保护单位划定必要的保护范围；可以在文物保护单位周边划出一定的建设控制地带。《中华人民共和国文物保护法实施条例》第九条、第十三条分别规定保护范围和建设控制地带的概念，即：“文物保护单位的保护范围，是指对文物保护单位本体及周围一定范围实施重点保护的区域”；“文物保护单位的建设控制地带，是指在文物保护单位的保护范围外，为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌对建设项目加以限制的区域”。法制委员会审议认为，保护范围和重点保护区是同一个概念的两种不同表述方式。条例草案第九条规定“西安城墙的保护范围分为重点保护区和建设控制区”与上位法的规定不相一致。且有的常委会组成人员提出，应当将文物本体纳入保护范围。根据《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》和常委会组成人员审议意见，结合《西安历史文化名城保护条例》中关于城墙保护的相关内容，将该条修改为：“西安城墙保护范围为城墙墙体、城门，城墙内侧20米以内，城墙外侧至环城路内沿的区域和东、西、南、北门门楼内外侧的广场、绿地”，“西安城墙建设控制地带为城墙内侧20米至100米的区域，以及环城路内沿以外180米以内的区域”。

六、关于对护城河内捕鱼、钓鱼行为的限制

护城河是独特的人文风景，是自然的城市水体景观。在护城河内投放鱼种，是为了利用自然界生态平衡规律，达到水质净化，改善城河生态的目的。护城河内擅自捕鱼、钓鱼的行为不仅破坏城河生态平衡，同时存在诸多安全隐患，群众、媒体对此反映强烈。因此，在条例草案第十条中增加一项“擅自在护城河内捕鱼、钓鱼”的规定，作为条例草案修改稿第十条第二项。与此同时，在条例草案修改稿第二十五条第（一）项中针对该项禁止行为设定了相应的法律责任。

七、关于护城河的水污染治理

有的常委会组成人员提出，条例草案第十四条对护城河治理的规定过于笼统，建议明确责任单位，进一步充实该条内容。法制委员会审议认为，护城河的保护涉及政府多个部门，对于河水的污染治理，应由市人民政府统一领导，综合协调，通过多种方式，科学治理，改变护城河面貌，为市民提供一处免费休闲观光的好去处。因此，将该条修改为：“市人民政府应当加强护城河水污染治理，采取截污、污水处理和生态补水等综合措施，逐步改善护城河水质”。

八、关于建设控制地带内建设工程项目的审批程序

有的常委会组成人员提出，条例草案第十七条关于建设控制地带内建设工程项目审批程序应进一步简化。根据常委会组成人员审议意见，将该条修改为：“建设控制地带内的建设工程项目，应当符合保护规划的要求，并将工程设计方案报西安城墙管理机构初审，经文物行政管理部门审查同意后，方可办理规划建设审批手续”。

九、关于西安城墙管理机构的义务性规定

法制委员会审议认为，条例草案规定西安城墙管理机构负责西安城墙的保护和管理。但对其管理过程中的义务性规定还应进一步细化。故在条例草案的基础上，增加了对全民城墙保护的宣传教育，提高文物保护的科技水平，制定城墙安全事故的防范预案，完善文物保护安全措施，接受文物行政管理部门监督和管理等方面的规定。并对上述内容予以整合梳理，分别作为条例草案修改稿的第十九条、第二十条。

十、关于西安城墙的保护利用

西安城墙是我国现存规模最大保存较为完整的古城墙。对于研究城市建设、军事历史、建筑艺术、文化发展有着极其重要的价值。法制委员会审议认为，西安城墙的保护不仅要保护城墙的本体和周边环境，还应整体规划，充分发掘西安城墙文化内涵，发展相关文化产业，实现其文化价值，让百姓受益。故对条例草案二十条进行了修改，增加了上述内容，作为条例草案修改稿的第二十二条。

十一、关于法律责任

法制委员会审议认为，条例草案对利用西安城墙拍摄电影、电视、广告和其他音像资料或者举办大型活动的行为规定了报批手续和监管部门，应当在法律责任部分设定相应的处罚条款与之对应，故对上述内容的法律责任进行了增设，作为条例草案修改稿的第二十六条。

十二、关于本市其它古城墙的保护

鉴于除西安城墙之外，我市行政区域内还散存着秦王府城墙等其它古城墙。为了加强古城墙的保护和管理，增加了“本市其它古城墙的保护和管理活动由其主管部门参照本条例执行”的规定，作为条例草案修改稿的第三十一条。

此外，还根据有关方面提出的其他修改意见，按照逻辑严谨、表述规范的要求，增设了听证程序，并对条例草案有关文字作了修改，对条例草案有关条款的顺序作了调整。

法制委员会已按上述意见对条例草案进行了修改，提出了《西安城墙保护条例（草案修改稿）》，共三十二条。

法制委员会认为，条例草案修改稿符合科学发展观的要求和有关法律、法规的规定，具有较强的可操作性，建议提请常委会会议审议通过。

以上报告连同条例草案修改稿，请一并审议。

2009年10月23日 ，西安正式发布《西安城墙保护条例》，该条例自2009年11月1日起施行。

西安城墙保护范围确定，西安城墙全长13.74公里，明洪武年间在隋唐皇城基础上扩建。条例明确规定：西安城墙是指明代城墙墙体、城门、附属建筑、护城河及其遗址遗迹。西安城墙保护范围为城墙墙体、城门，城墙内侧20米以内，城墙外侧至护城河外沿的区域和东、 西、 南、 北城门内外侧的广场 、绿地。西安城墙建设控制地带为城墙内侧20米至100米的区域 ，以及护城河外沿以外180米以内的区域。

条例要求在保护范围内建筑要守“规矩”，严格控制文化旅游设施和管理用房数量，确需建设的，应当符合保护规划，依法办理审批手续，并在建筑物的体量 、造型 、风格和色彩等方面与城墙相协调。建设控制地带内建筑物的高度和形式应当按照规定执行。

2009年11月1日以后，擅自在护城河内钓鱼者除给予警告外，还会处50元以上200元以下罚款。

条例还规定，任何单位和个人不得非法占有、买卖西安城墙的古城砖、条石、内包夯土、门楣、碑石及古建构建等文物。在保护范围内禁止在城墙和城墙保护标志上刻划、涂画、张贴；禁止排放污水、堆放垃圾，存放易燃、易爆等危险物品；禁止擅自打桩、取砖、取土、凿孔；禁止私自架设、安装与保护城墙无关的设施、设备和擅自进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘，违反上述规定，造成严重后果者，最高处50万元罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。