第一章 从浙江看地方政府制度变迁

第一节 地方政府改革的市场化背景

一、多元化市场主体奠定微观基础；二、市场机制发挥资源配置基础性作用； 三、中小企业与特色产业推动区域发展；四、地域人文精神支撑市场化改革

第二节 市场化与地方政府改革的互动演进

一、利益契合效应；二、增量改革效应；三、“无为而治”效应；四、制度转化效应；五、层级博弈效应；六、权力下放效应

第三节 地方政府改革的浙江探索

一、地方政府职能的转变； 二、政府机构改革的历程 ；三、政府管理方式的调整

第二章 转型期地方政府的困境

第一节 挑战纷呈的转型期

一、行政环境与社会转型；二、转型期的矛盾和特征；三、地方政府的内在冲突

第二节 当前地方政府之弊病

一、关于地方政府职能；二、关于地方政府层级；三、关于地方政府机构；四、关于地方政府管理；五、关于地方政府信用。

第三节 “华山之路”在改革

一、全球化倒逼地方政府改革；二、科学发展观呼唤地方政府改革；三、构建和谐社会亟须地方政府改革

第三章 扑面而来的政府改革浪潮

第一节 公共行政模式

一、公共行政模式的历史渊源；二、公共行政模式的理论基础；三、公共行政模式的基本特征

第二节 新公共管理模式

一、新公共管理运动的时代背景；二、新公共管理模式的理论基础；三、新公共管理模式的实践探索

第三节 治理与善治理论

一、治理概念的界定；二、多中心的治理结构；三、对善治的探求

第四节 善治在中国的本土化

一、善治理念与儒道思想的相融；二、善治的中国式阐发；三、中国共产党领导下的善治之路

第四章 地方政府创新的目标模式

第一节 迈向现代地方政府

一、政府的起源与性质；二、地方政府的价值与合法性；三、传统地方政府的历史形态；四、从管制行政到治理行政

第二节 现代地方政府的本质特征

一、以服务为宗旨 ；二、以公平为核心； 三、以民主为基础 ；四、以法治为保障。

第三节 施政理念的转型

一、从“物本型”转向“人本型” ；二、从“全能型”转向“有限型” ；三、从“权力型”转向“责任型” ；四、从“暗箱型”转向“透明型”； 五、从“设租型”转向“廉洁型”

第五章 契合善治的地方政府职能

第一节 地方政府与市场的治理边界

一、政府与市场关系的历史演变 ；二、市场失灵：政府治理的切入点 ；三、不同侧重与特点的制度安排

第二节 地方政府与社会的治理边界

一、政府与社会关系的理论梳理 ；二、政府失灵：非政府组织治理的弹性空间 ；三、地方政府与非政府组织的治理重心。

第三节 现代地方政府的职能定位

一、地方政府的基本功能 ；二、地方政府职能的类型及实现形式； 三、地方政府的纵向职能配置 ；四、现代地方政府的具体职能

第六章 地方政府组织与区域公共物品

第一节 地方政府的组织结构设计

一、地方政府运作中的权力关系 ；二、扁平化的地方政府组织； 三、省直管县体制的探讨 ；四、地方政府的合理规模 ；五、地方政府的机构设置

第二节 区域公共物品的合作供绗

一、公共物品的属性和分类 ；二、区域公共物品的政府直接供给 ；三、区域公共物品的政府间接供给； 四、事业单位体制改革

第三节 乡镇政府组织与农村公共物品

一、农村公共物品供给的政府职责 ；二、行政体系末端的组织架构 ；三、村民自治的制度保证； 四、农村公共物品的多中心供给

第七章 地方政府的公共资源配置

第一节 人力资源配置

一、公共职位与人力资源的组合； 二、西方公务员制度的起源和发展 ；三、官僚制组织在中国的扬弃； 四、地方政府公务员的素质保证； 五、地方政府公务员的机制导向； 六、地方政府公务员的职位聘任

第二节 财政资源配置

一、确保财政支出的公共性 ；二、力求公共服务的均等化； 三、推进预算管理的科学化

第三节 信息资源配置

一、信息不对称导致的政府失信 ；二、地方政府的信息公开； 三、地方政府信息的公共平台 ；四、电子政务与配套制度建设

第四节 国有资产配置

一、建立现代产权制度 ；二、调整国有资产布局结构 ；三、完善国有资产保值增值机制

第八章 地方政府的运行机制创新

第一节 地方政府的决策机制创新

一、有限理性下的政府决策 ；二、开明的精英决策模式； 三、地方政府决策的程序约束 ；四、地方政府决策的公民参与 ；五、地方政府决策的专家咨询 ；六、地方政府决策的追踪纠错

第二节 地方政府的执行机制创新

一、地方政府执行的政策规避 ；二、构建有效执行体系 ；三、改革行政审批制度 ；四、理顺行政执法体制

第三节 地方政府的监督机制创新

一、行政监督的多元组合； 二、行政问责的制度建构 ；三、行政绩效的系统评价。

第四节 地方政府的应急机制创新

一、公共危机与应急管理 ；二、地方应急组织体系； 三、应急管理程序设计

结语 全球化与本土化

主要参考文献

后记

陈广胜，1969年生，时任浙江省人民政府研究室副主任，兼任浙江省社会科学界联合会常务理事、浙江省行政管理学会副会长；毕业于杭州大学经济系（现浙江大学经济学院），获公共管理硕士学位；曾任杭州东宝特种泵厂副厂长，浙江省经济体制改革委员会综合处副处长，浙江省人民政府办公厅财金处、综合一处处长。主要从事政策实务、公共管理、区域发展等领域的研究；在省级以上报刊发表论文30余篇，部分文章被《新华文摘》、中国人民大学复印报刊资料等权威二次文献全文转载。

善治源于探索

善治源于探索对于地方政府而言，改革是永恒的。

借用B.盖伊.彼得斯的话，“变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态”。毫无疑问，我们的地方政府离“完美”两字还有很大的距离，那么如何探求理想的治理形态呢？

过去近30年，中国处于急剧的礼会转型期，各级地方政府的改革也不断推进。改革的实质是政府源于公共需求对自身价值与合法性的求证，是政府在一定历史条件下对自身与市场、社会之间关系的调整。这种“求证”和“调整”永无终点，而且始终面临风险与挑战。尤其是面对社会转型，改革就像处于十字路口。顺潮流者，地方政府将随时代保持并提升价值；逆潮流者，地方政府的合法性将逐步削弱乃至丧失。所以改革的路径选择，对地方政府是事关全局的重大问题。

20世纪以来，对于如何改革政府，或者说，如何使政府更好地适应时代的要求，全球范围思潮叠出，各国实践此伏彼起。其中，治理和善治理论则是20世纪90年代兴起的极具影响力和适用性的公共管理理论。随着政府、市场的相继失灵，也由于非政府组织的局限性，人们逐渐意识到：在政府市场社会三分的格局中，对任何主体都不能抱有幻想；同样，对任何主体也不能忽视，唯一的选择是携手分治。善治就是这一理念的载体和归宿，它无疑是推动公共利益最大化的过程，是政府与市场、社会的一种新型关系这是近乎理想的状态。善治是西方舶来品，置身中国的语境，我们有必要就此作本土化的阐发：

——就治理主体而言，善治是“善者治理”。作为善治社会的治理主体，无论政府、非政府组织或是私人企业都应具有合法性。尤其是发挥元治理功能的政府，更应是温良、公正的治理者，是值得公众信赖的合格治理者。

——就治理目的而言，善治是“善意治理”。治理的本意是服务，没有服务的治理就没有存在的必要。从根本上讲，政府治理的出发点，是让公众享有更充分的公共物品，享有更高满足度的公共管理，从而实现社会公众福利的最大化。

——就治理方式而言，善治是“善于治理”。它不是政府统包统揽的治理，更不是权力压制、单向施恩，而是建立在契约基础上的合作。治理的过程，是多中心良性互动的过程，是政府不断回应公众需求的过程。

——就治理结果而言，善治是“善态治理”。这是一种境界，是一种多元治理、和谐治理的社会形态。在善治的形态中，矛盾与冲突仍会频繁出现，却能最大限度地被社会所包容、被制度所接收、被机制所化解。

因此，要趋近并实现善治，我国地方政府亟须改革，亟须探索，亟须在创新模式上迈出更大的步子。构建一个顺应全球化、立足本土化的现代地方政府是改革的目标定位。

而众所周知，“政府”有广义和狭义之分。广义的政府指国家机关构成的整体，即人们通常所讲的国家政权，包括立法、行政、司法、军事机关等；狭义的政府仅指行政机关。总体上，本书对地方政府的界定是狭义的。

国际舆论将中国视作正在崛起的大国，浙江省则是这个蓬勃发展中国家的一个先行省份。本书的研究以该省为主要模本，正是基于其经济社会发展和地方政府改革在全国所处的领先地位。因为先行探索的经验值得其他地区借鉴，先行遭遇的问题也具有前兆性。当然，聚焦浙江并非局限于浙江，本书的着眼点在于探讨转型期中国地方政府模式创新的实现途径。这些途径至少在理念层面具有普适意义。

走向善治是一种希冀，一种期盼。在社会转型的宏观背景下，各级地方政府不会沿着既有的轨迹一成不变地运行，也不会沿着任何预设的轨道有条不紊地变革。但是，理论与实践有机融合后的裂变和升华，其产生的力量是雄浑的，产生的影响必是持久的。无论政府还是社会，都将在这样的作用力下一步一步地前行。

是为序。

浙江经济被喻为民本经济，而民本多元，结果自然是千家万户成了市场主体，四面八方都在务工经商。广大人民群众纷纷作为投资者、经营者，并最终成为财富的积累者、享受者，形成了创业源泉充分涌流的良性局面。（P11）

在改革开放伊始，纯粹的“合法”几乎意味着停滞和僵化。探索本身则是试错的过程，地方政府试对了，这种创新或许在事后被追认为合法化；假如试错了，必然承担政治上的风险，这种两难选择始终困扰着地方政府的改革。（P51）

我国地方政府对社会公众的承诺是单向的，至于是否兑现，没有严格的信用合同（在道义层面）加以限制。因此，政策朝令夕改的现象屡见不鲜，而且政府违背承诺不受法律追究。一些地方政府将公共政策作为谋取地方利益、部门利益乃至个人利益的工具，派生出形形色色的扭曲行为。（P61）

全球化是中国社会转型的大背景，也是中国社会转型的推进器，必然深刻地改变地方政府的行政环境。探讨全球化对我国地方政府冲击，最深层次的应是对行政价值观的影响。在传统的行政环境下，地方政府一般都相安于封闭的国内环境，全球化的到来急剧改变了这一切。（P75）

多中心的治理结构要求在公共事务领域中国家和社会、政府和市场、政府和公民共同参与，结成合作、协商和伙伴关系，形成一个上下互动，至少是双向度的，也可能是多维度的管理过程。（P105）

善治理论与我国传统的儒道思想在天人之学、民本精神和治国之策等不少方面是相融的，即使这种相融需要潜心体会，但在精神深处都并不牵强。从某种意义来看，地方政府对善治的追求，同样也是对我国传统文化合理价值的继承与发扬。（P113）

高压、宣传和改革这三种方式对我国地方政府都不可或缺。但暴力主要起威慑作用，宣传仅仅是辅助手段，唯有改革是政府实现和提升价值的根本途径。因为前者是地方政府通过强制或诱导要求公众臣服，后者是通过自身修正获取公众的认同，求得国家、社会、公民的最大效用。总之，处于不断变化之中的社会转型期，一个不变的政府最终只会被时代所淘汰。（P125）

从管制行政到治理行政，是我国地方政府模式创新的过程。立足当今时代和中国国情，顺应多元治理、和谐治理的要求，我们应努力构建顺应全球化、立足本土化的现代地方政府。（P137）

从一定程度来讲，政府应有自知之明。意识到自身能力的有限，是理性确定地方政府职能边界的前提。现代地方政府应当将自己定位于“全能”与“无为”之间，做到有所为、有所不为。事实上，只有地方政府秉承了“有限型”的价值基准，才能将自身能力范围内的事情做好，并使自身能力得到最大限度的发挥。（P151）

中国经济还是一个“发展中经济”，在相当长一个时期面临着艰巨的加速工业化、现代化的历史任务。在这样的背景下，相对于西方国家的政府，我国地方政府对经济的干预可能要多一些，政府作用的范围会宽泛一些，某些方面的干预力度也会更大一些。（P164）

把自主治理领域真正让渡给公民社会，把市场和政府同时失灵的领域交给非政府组织，是划定地方政府与非政府组织治理边界的一条重要准则。对于市场机制不能有效调节的空间，凡地方政府也做不了或者做不好的事，应充分发挥非政府组织的作用；对行政手段和社会自治都可以做的事，应尽量发挥非政府组织的作用；地方政府只做非政府组织和市场无法完成的事。（P181）

假如将社会比作一艘远航的大船，船行千里，既需动力，更需平衡。地方政府的职能完全可用 这两者来划分。所谓“平衡职能”，就是同社会稳定密切相关的公共管理职能；所谓“动力职能”，就是同社会发展密切相关的公共管理职能。这两大职能缺一不可、有机结合，在保护性和生产性两个层面，体现了地方政府对区域公共物品的供给。（P193）

所有地方政府改革的理性措施，或多或少都有成效，也或多或少会对原有秩序带来冲击，关键在于利弊权衡。改革有时也如“和面”：面多了加水，水多了加面——行政权力配置更是如此。但在这种“加水”、“加面”的过程中，最终也会逐步调适，以致中和。这或许是我们探求善治之策的一条重要原则。（P211）

毕竟我们还处于社会主义初级阶段，地方政府的财力比较薄弱，难以满足经济社会发展对公共物品的多方面需求。综合运用商业供给、志愿供给、互助供给机制，有利于更好地实现区域公共物品的充分供给。但必须指出，多元化的区域公共物品供给机制并非“无政府”治理，恰恰相反，任何一种供给机制都离不开政府的引导和支持——只不过地方政府由“台前”走到“幕后”，转向了管理工具的创新实践。（P226）

对于中国这样一个地域辽阔、人口众多、发展不平衡的国家，需要构建扁平化的地方政府组织，但偏偏不能削弱乡镇政府这一层次。因为农村的问题太复杂，农村积压的问题太多，而政府对农村的问题容易“眼不见为净”。当这些问题不能为自治所包容和疏解的时候，往往已“冰冻三尺，非一日之寒”，成为更大、更棘手的问题。（P235）

从支出角度，凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，市场机制、社会自治可以有效发挥作用的范围，财政资源就不应投入，以免造成资源配置扭曲和低效；凡属于社会公共需要领域的事项，而市场机制、社会自治又无法解决或解决不好的，财政资源就必须介入。（P268）

信息不对称容易导致地方政府失信，但政府信用其实也是一种重要的资源，是政府在长期管理活动中所积累和沉淀的为社会公众所信任的财富。社会公众也是理性的，随着时间的推移，政府失信将日益被察觉和感知，从而导致地方政府信用的流失。（P277）

国有企业是地方政府直接供给区域公共物品的重要主体，因此国有资产分布在哪里，主要取决于哪些公共物品需要政府通过国有企业来生产。当然，随着发展阶段的变化，一些行业的定性也在不断变化；而且在不同地区，国有资产重点配置的领域也应有所不同，并非一成不变。（P283）

从国情出发，我们还不能一步冲破精英决策模式，这不仅在现实操作中不可能，也不是真正理性和负责任的选择。寻求一种开明的精英决策模式，从而构建起现代地方政府的科学、民主决策机制，是当前和今后一个时期的努力方向。开明的精英决策模式之实质，是在精英决策的前提下强化“开通”与“明辨”。“开通”就是促使公民广泛参与，让地方政府的决策建立在准确感知公众诉求的基础上；“明辨”就是通过专家深度参与，让地方政府的决策建立在充分吸收咨询意见的基础上。（P299）

如果行政审批制度改革主要是梳理审批项目的合法性，那么这一目标已经完成。但改革的题中之义是政府转型，当法律法规本身不合理、不公正，依附其上的行政审批制度就应是改革的对象。这决定了行政审批制度改革在注重合法性论证的同时，还要更加注重合理性论证。（P311）

强化地方政府责任机制，固然有赖于通过健全民主选举等制度，形成一个充分竞争的代理人市场，但地方政府在履行自身职责的过程中，在提供区域公共物品的微观行政过程中信守承诺，更具有基础性意义。（P321）