第三章 省人民代表大会立法程序

第四章 省人民代表大会常务委员会立法程序

第五章 西安市地方性法规批准程序

第六章 地方性法规的解释、修改与废止

第七章 地方性法规的适用与备案

第八章 其他规定

第九章 附则

第一章 总则

第一条为了规范地方立法活动，提高地方立法质量和效率，充分行使地方立法权，保证宪法、法律和行政法规的实施，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国立法法》和有关法律，结合本省实际，制定本条例。

第二条省地方性法规的制定、修改、废止和西安市地方性法规的批准，适用本条例。

西安市地方性法规的制定程序，由西安市人民代表大会制定。

省人民政府和西安市人民政府规章的制定程序，依照国务院的有关规定执行。

第三条地方立法的原则：

（一）遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放；

（二）维护社会主义法制统一和尊严，不得与宪法、法律和行政法规相抵触；

（三）从本省的具体情况和实际需要出发，坚持立法决策与改革决策、发展决策相结合，促进经济发展和社会进步；

（四）发扬社会主义民主，体现人民意志，保障人民通过多种途径参与立法活动，维护人民的根本利益；

（五）依照法定的权限和程序，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、地方国家机关的权力与责任。

第二章 地方立法权限

第四条省人民代表大会及其常务委员会可以就下列事项制定地方性法规：

（一）为执行法律、行政法规，需要根据本省实际情况作具体规定的事项；

（二）法律规定由省人民代表大会或者省人民代表大会常务委员会作出规定的事项；

（三）全国人民代表大会及其常务委员会授权立法的事项；

（四）属于地方性事务，需要制定地方性法规的事项；

（五）国家专属立法权限以外，尚未制定法律、行政法规的事项；

（六）省人民代表大会及其常务委员会有权规定的其他事项。

第五条下列事项，由省人民代表大会制定地方性法规：

（一）法律规定应当由省人民代表大会制定地方性法规的事项；

（二）涉及省人民代表大会职权的事项；

（三）省人民代表大会认为应当由其制定地方性法规的本省特别重大事项。

省人民代表大会常务委员会制定除前款规定以外的地方性法规；在省人民代表大会闭会期间，可以对省人民代表大会制定的地方性法规进行部分补充和修改，但不得与该地方性法规的基本原则相抵触。

第六条西安市人民代表大会及其常务委员会可以根据西安市的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规和省地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规，报请省人民代表大会常务委员会批准后施行。

省人民代表大会及其常务委员会已经制定地方性法规的，西安市人民代表大会及其常务委员会可以结合实际，制定实施性规定。

第七条 在地方立法权限内，涉及下列内容的，应当由地方性法规规定：

（一）创设权利、义务的；

（二）有关公民、法人和其他组织重要权益的；

（三）政府规章无权设定的行政处罚的；

（四）对财产的强制措施和强制执行的；

（五）需要司法机关保障和执行的。

第三章 省人民代表大会立法程序

第八条省人民代表大会主席团可以向省人民代表大会提出法规案，由省人民代表大会会议审议。

省人民代表大会常务委员会、省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院、省人民代表大会各专门委员会，可以向省人民代表大会提出法规案，由主席团决定列入会议议程。

第九条一个代表团或者十名以上的代表联名，可以向省人民代表大会提出法规案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交由有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。

专门委员会审议法规案时，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

第十条向省人民代表大会提出的法规案，在省人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本条例第四章规定的程序审议后，再决定提请省人民代表大会审议，由常务委员会或者提案人向大会全体会议作说明。

常务委员会决定提请省人民代表大会会议审议的法规案，应当在会议举行的二十日前将地方性法规草案发给代表。

第十一条列入省人民代表大会会议议程的法规案，大会全体会议听取法规案的说明后，由各代表团进行审议。

各代表团审议法规案时，提案人应当派人参加，回答询问；根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

第十二条有关的专门委员会对列入省人民代表大会会议议程的法规案进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。

第十三条法制委员会对列入省人民代表大会会议议程的法规案进行统一审议，根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法规草案进行修改，向主席团提出审议结果的报告和法规草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果的报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。

第十四条在省人民代表大会审议法规案过程中，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法规案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论；也可以就法规案中的重大专门性问题，召集有关代表进行讨论。讨论的情况和意见应当向主席团报告。

第十五条法规案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，授权常务委员会根据代表的意见进行审议，提出审议意见，提请省人民代表大会下次会议审议决定；或者授权常务委员会根据代表的意见进行审议，作出决定，并向省人民代表大会下次会议报告。

第十六条列入省人民代表大会会议议程的法规案，在付诸表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意并向大会报告，对该法规案的审议即行终止。

第十七条法规草案修改稿经各代表团审议，由法制委员会根据各代表团的审议意见进一步修改，提出法规案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，经全体代表过半数同意即获通过。

第十八条省人民代表大会通过的地方性法规，由主席团发布公告予以公布。

第四章 省人民代表大会常务委员会立法程序

第十九条常务委员会主任会议可以向常务委员会提出法规案，由常务委员会会议审议。

省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院、省人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法规案，由常务委员会主任会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交由有关委员会审议、审查，提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。常务委员会主任会议认为法规案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。

第二十条常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会提出法规案，由常务委员会主任会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交由有关委员会审议、审查，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。常务委员会主任会议决定法规案不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。

有关委员会审议、审查法规案时，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

第二十一条提请常务委员会会议审议的法规案，提案人应当在会议举行前三十日向常务委员会提出，由常务委员会办事机构分送法制委员会、有关委员会和常务委员会法制工作机构。

列入常务委员会会议议程的法规案，除特殊情况外，常务委员会办事机构应当在会议举行七日前将法规草案发给常务委员会组成人员。

第二十二条法规案一般应当经过两次常务委员会会议审议，方可付诸表决。

作部分修改的法规案和废止的法规案，各方面意见比较一致，可以经过一次常务委员会会议审议，付诸表决。

第二十三条常务委员会会议第一次审议法规案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议对法规草案进行审议。

常务委员会会议第二次审议法规案，在全体会议上听取法制委员会关于法规草案审议结果的报告，由分组会议对法规草案修改稿进行审议。

法规案经两次常务委员会会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由常务委员会主任会议提出，经全体会议同意，可以暂不付诸表决，交法制委员会进一步研究修改后，由常务委员会主任会议决定提请常务委员会会议第三次审议。常务委员会会议第三次审议法规案时，听取法制委员会关于法规案修改情况的汇报，由分组会议进一步审议。

作部分修改的法规案，在常务委员会全体会议上听取提案人的说明和法制委员会审议结果的报告，由分组会议对法规草案和草案修改稿进行审议。

常务委员会审议法规案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法规案中的主要问题进行讨论。

第二十四条常务委员会分组会议审议法规案时，提案人应当派人参加，回答询问；根据会议要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

第二十五条有关的专门委员会对列入常务委员会会议议程的法规案进行审议，提出审议意见，并印发会议。

常务委员会有关工作委员会对列入常务委员会会议议程的法规案可以进行审查，提出审查意见，并印发会议。

第二十六条法制委员会对列入常务委员会会议议程的法规案进行统一审议，根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和工作委员会的审查意见以及各方面提出的意见对法规草案进行修改，向常务委员会提出审议结果的报告和法规草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果的报告中予以说明。

第二十七条法制委员会、有关的专门委员会和工作委员会应当就法规案的有关问题调查研究，听取各方面的意见。调查研究可以采取座谈会、论证会、听证会、实地考察等形式。

常委委员会法制工作机构应当将法规草案或者法规草案修改稿发送有关机关、组织和专家征求意见，根据需要将意见整理后印发常务委员会会议。

第二十八条涉及公民、法人和其他组织重要权益的法规案，经常务委员会主任会议决定，可以将法规草案或者草案修改稿登报公布，公开征求意见。

公民、法人和其他组织可以对法规草案或者法规草案修改稿提出书面意见和建议，送常务委员会法制工作机构。

第二十九条法规案在付诸表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经常委委员会主任会议同意并向常务委员会会议报告，对该法规案的审议即行终止。

第三十条法规案经三次常务委员会会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由常务委员会主任会议提出，经全体会议同意，可以暂不付诸表决，交常务委员会法制工作机构进一步研究。

经常务委员会会议审议的法规案，暂不付诸表决两年内没有再次列入常务委员会会议议程的，或者因各方面对制定该法规的必要性、可行性等重大问题存在较大分歧意见而搁置审议满两年的，由常务委员会主任会议向常务委员会报告，对该法规案的审议即行终止。

第三十一条法规草案修改稿经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿，由常务委员会主任会议提请常务委员会全体会议表决，经常务委员会全体组成人员过半数同意即获通过。

第三十二条常务委员会通过的地方性法规，由常务委员会发布公告予以公布。

第五章 西安市地方性法规批准程序

第三十三条省人民代表大会常务委员会对报请批准的西安市地方性法规的合法性进行审查，经审查与宪法、法律、行政法规、省地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。

常务委员会会议对报请批准的西安市地方性法规，一般实行一次会议审查决定。

第三十四条报请省人民代表大会常务委员会批准的西安市地方性法规，先交由省人民代表大会法制委员会对其合法性进行审查。

省人民代表大会法制委员会对报请批准的西安市地方性法规审查认为，该地方性法规与宪法、法律、行政法规、省地方性法规不抵触的，应当提出审查意见的报告和批准决定草案，由常务委员会主任会议决定列入常务委员会会议议程；与宪法、法律、行政法规、省地方性法规相抵触的，可以对抵触的部分进行修改，也可以报经常务委员会主任会议同意，退回报请批准的机关修改。

省人民代表大会法制委员会经审查认为，报请批准的西安市地方性法规与省人民政府规章对同一事项规定抵触的，应当提出处理意见，经常务委员会主任会议同意，提请常务委员会会议决定。

第三十五条列入省人民代表大会常务委员会会议议程报请批准的西安市地方性法规，在常务委员会全体会议上，由西安市人民代表大会常务委员会主任或者副主任作报请批准法规的说明，省人民代表大会法制委员会作审查意见的报告。

常务委员会会议对报请批准的西安市地方性法规合法性进行审查时，西安市人民代表大会常务委员会应当派有关负责人到会，回答询问。

经常务委员会会议审查，报请批准的西安市地方性法规与宪法、法律、行政法规、省地方性法规不抵触的，由常务委员会主任会议决定，将批准决定草案提交常务委员会全体会议表决，经常务委员会全体组成人员过半数同意，该地方性法规即获批准。

第三十六条列入省人民代表大会常务委员会会议议程报请批准的西安市地方性法规，在批准决定草案付诸表决前，报请批准机关要求撤回的，经常务委员会主任会议同意，并向常务委员会会议报告，对该地方性法规的审查即行终止。

第三十七条省人民代表大会常务委员会批准的西安市地方性法规，由西安市人民代表大会常务委员会发布公告予以公布，公告应当载明批准机关和批准日期。

第六章 地方性法规的解释、修改与废止

第三十八条省地方性法规的解释权属于省人民代表大会常务委员会。

省地方性法规有以下情况的，由省人民代表大会常务委员会解释：

（一）地方性法规的规定需要进一步明确具体含义的；

（二）地方性法规制定后出现新的情况，需要明确适用地方性法规规定的。

西安市地方性法规由西安市人民代表大会常务委员会解释，报省人民代表大会常务委员会备案。

第三十九条省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院、省人民代表大会专门委员会、省人民代表大会常务委员会工作委员会和设区的市人民代表大会常务委员会可以向省人民代表大会常务委员会提出省地方性法规解释的要求。

第四十条省地方性法规解释草案由常务委员会法制工作机构拟订，由常务委员会主任会议决定列入常务委员会会议议程。

第四十一条列入省人民代表大会常务委员会会议议程的省地方性法规解释草案，经常务委员会会议分组会议审议，由省人民代表大会法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出省地方性法规解释草案表决稿，由常务委员会主任会议提请常务委员会全体会议表决，经常务委员会全体组成人员过半数同意即获通过。

第四十二条省人民代表大会常务委员会的地方性法规解释由常务委员会发布公告予以公布。

省人民代表大会常务委员会的省地方性法规解释与省地方性法规具有同等效力。

第四十三条省地方性法规的修改，依照本条例第三章、第四章有关立法程序的规定执行。

批准西安市地方性法规修改决定的程序，依照本条例第五章有关规定执行。

修改地方性法规的决定，应当发布公告予以公布，并重新公布修改后的地方性法规全文。

第四十四条依照本条例规定有权向省人民代表大会及其常务委员会提出法规案的提案人，可以向省人民代表大会或者常务委员会提出省地方性法规废止案。

法规废止案的审议和表决，依照本条例第三章和第四章有关立法程序的规定执行。

省地方性法规的废止，由省人民代表大会或者常务委员会作出废止决定，也可以在新制定的地方性法规中作出废止规定。

批准废止西安市地方性法规决定的程序，依照本条例第五章有关规定执行。

废止地方性法规的决定，应当公布。

第七章 地方性法规的适用与备案

第四十五条省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，在本省行政区域内适用。

省人民代表大会常务委员会批准的西安市地方性法规，在西安市行政区域内适用。

第四十六条省地方性法规的效力高于省人民政府规章和西安市人民政府规章。

第四十七条地方性法规的效力不溯及既往，但为保护公民、法人和其他组织权益而作出的特别规定除外。

第四十八条同一机关制定的地方性法规，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

同一机关制定的地方性法规对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，属省地方性法规的，由省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院、省人民代表大会专门委员会、省人民代表大会常务委员会工作委员会和设区的市人民代表大会常务委员会提请省人民代表大会常务委员会裁决；属西安市地方性法规的，由西安市人民代表大会常务委员会裁决。

第四十九条西安市地方性法规与省人民政府规章对同一事项的规定不一致，不能确定在西安市行政区域内如何适用时，由省人民政府、省人民代表大会专门委员会、省人民代表大会常务委员会工作委员会或者西安市人民代表大会常务委员会提请省人民代表大会常务委员会裁决。

第五十条依照本条例第四十八条第二款、第四十九条规定，提请省人民代表大会常务委员会裁决的，由省人民代表大会法制委员会提出裁决决定草案，经省人民代表大会常务委员会主任会议决定，列入常务委员会会议议程。裁决决定经常务委员会全体组成人员过半数同意即获通过。

第五十一条地方性法规应当在公布后的三十日内，由省人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

省人民代表大会常务委员会办事机构按照有关规定，负责地方性法规报送备案的具体工作。

第五十二条全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会对省地方性法规提出书面审查意见的，由省人民代表大会法制委员会听取有关的专门委员会或者常务委员会工作委员会意见后，提出是否修改的意见，由常务委员会主任会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

常务委员会办事机构应当在规定的期限内将修改情况报全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会。

第五十三条省人民代表大会有权改变或者撤销省人民代表大会常务委员会制定的不适当的地方性法规，有权撤销省人民代表大会常务委员会批准的不适当的西安市地方性法规。

改变或者撤销地方性法规的程序，依照省人民代表大会和常务委员会立法程序的有关规定执行。

第八章 其他规定

第五十四条提出法规案，应当同时提出法规草案文本及其说明，并提供必要的资料。法规草案的说明应当包括制定该地方性法规的必要性和主要内容。

西安市人民代表大会及其常务委员会报请省人民代表大会常务委员会批准地方性法规时，应当提交书面报告、法规文本及其说明，并提供必要的资料。

第五十五条向省人民代表大会及其常务委员会提出的法规案，在列入会议议程前，提案人有权撤回。

第五十六条付诸省人民代表大会及其常务委员会全体会议表决未获通过的法规案，提案人认为必须制定该地方性法规，可以依照本条例第三章、第四章规定的程序重新提出，由主席团或者常务委员会主任会议决定是否列入会议议程。

经省人民代表大会表决未获通过的法规案，提案人重新提出的，应当提请省人民代表大会审议决定。

第五十七条地方性法规应当明确规定施行日期。

地方性法规涉及公民、法人和其他组织重要权益或者需要做必要的实施准备工作时，从公布到施行的日期一般不少于三十日。

第五十八条省人民代表大会及其常务委员会公布地方性法规的公告，应当载明制定机关、通过日期和施行日期。

省地方性法规连同公告，应当及时在《陕西省人民代表大会常务委员会公报》和《陕西日报》以及全省范围内发行的报纸上刊登。《陕西日报》应当在省地方性法规通过后十日内予以刊登。

《陕西省人民代表大会常务委员会公报》刊登的省地方性法规文本为标准文本。

第五十九条地方性法规的类别名称可以称条例、规定、办法、规则。

地方性法规根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目；编、章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表达，目的序号用阿拉伯数字依次表述。

地方性法规标题的题注应当载明制定机关、通过日期、西安市地方性法规标题的题注还应当载明批准机关、批准日期。

第六十条常务委员会法制工作机构对省地方性法规有关具体问题的询问，可以进行研究予以答复，并报常务委员会主任会议备案。重要问题的答复，应当报经常务委员会主任会议同意。

第六十一条常务委员会法制工作机构负责省地方性法规的汇编、出版和译本的审定。

省地方性法规的条文释义，由常务委员会法制工作机构组织编写和审定。

第九章 附则

第六十二条本条例自公布之日起施行。1989年9月23日陕西省第七届人民代表大会常务委员会第九次会议通过的《陕西省人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定》同时废止。

各位代表：

我受省人大常委会委托，现对《陕西省地方立法条例（修订草案）》（以下简称修订草案）作说明。

一、修改省地方立法条例的必要性和指导思想

《陕西省地方立法条例》自2001年2月19日省第九届人民代表大会第四次会议通过施行以来，对规范和促进我省地方立法工作，维护法制统一，推进民主法治建设，发挥了重要作用。但是，随着我省经济社会的持续发展和改革的全面深化，人民群众对加强法治建设的期望进一步提高，党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对加强和改进立法工作提出了新的明确要求，省委根据中央全面推进依法治国的战略部署制定了贯彻意见和措施，地方立法工作面临一些需要研究解决的新情况、新问题。2015年3月，十二届全国人民代表大会第三次会议修正通过了新的立法法，对完善立法体制，推进科学立法、民主立法等方面进行了较大的修改和完善，赋予了设区的市地方立法权。根据这些情况，为了适应新形势、新任务的要求，结合我省地方立法工作实际，对《陕西省地方立法条例》进行修改完善，是十分必要的。

修改省地方立法条例的指导思想是，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以新的立法法为依据，以完善地方立法工作体制机制、提高立法质量为重点，深入推进科学立法、民主立法，发挥立法的引领和推动作用，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，加强和改进地方立法工作，推进民主法治建设。

在起草和修改省地方立法条例修订草案工作中注意把握了以下几点：一是认真贯彻中央和省委决策部署，落实四中全会决定和新的立法法精神。通过修改省地方立法条例，落实全面深化改革、全面推进依法治国涉及加强和改进立法工作的要求，进一步规范地方立法活动，实现立法与改革决策相统一、相衔接，重大改革于法有据。二是深入推进科学立法、民主立法。通过修改省地方立法条例，完善立法程序，发挥人大代表在立法工作中的作用，拓宽公民有序参与立法途径，把公正、公平、公开原则贯穿地方立法全过程，努力使制定和修改的法规准确体现党的主张、反映人民意志，遵循社会发展规律、维护最广大人民利益。三是维护法制统一。通过修改省地方立法条例，明确立法权限，完善地方性法规、地方政府规章适用规则，加强备案审查，保障宪法、法律和行政法规在我省得到有效贯彻实施。四是坚持问题导向，着眼改进提高。通过修改省地方立法条例，将好的经验和做法固定下来，解决立法工作中存在的突出问题，提高立法解决实际问题的有效性、针对性和可执行性，防止立法工作部门化倾向和争权诿责现象，提高立法工作质量和水平。

二、修改省地方立法条例的工作过程

2015年初，省人大常委会即将省地方立法条例的修订列入年度立法计划。新的立法法通过后，按照省人大常委会的安排，法工委立即着手省地方立法条例的修订工作，在总结多年来地方立法工作经验的基础上，依据立法法草拟了修订草案（征求意见稿），同时委托省法学会参与了起草工作。修订草案（征求意见稿）形成后，通过召开座谈会、赴基层调研等方式，广泛听取部门、地方和各方面的意见，充分沟通协商，深入研究讨论，反复进行修改，形成了修订草案（审议稿）。9月，省人大常委会第二十二次会议进行了初审。会后，法制委员会将修订草案（审议稿）发送十个设区的市征求意见，并在陕西人大网上公开征求意见。根据各方面的意见，作了进一步修改，提出了修订草案（二次审议稿）。11月，省人大常委会第二十三次会议进行了再次审议，决定将修订草案提请省十二届人大第四次会议审议。经两次审议，常委会组成人员认为，修订草案贯彻了党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和立法法精神，紧紧围绕提高立法质量这个重点，从条例的体例结构、适用范围、完善立法工作机制、发挥人大在立法中的主导作用、加强备案审查等方面作了修改完善，已趋成熟。

省人大常委会第二十三次会议之后，省人大常委会委托各设区的市人大常委会和省军区分别组织省人大代表对修订草案进行了研读讨论，征求意见。常委会专门派出人员参加了部分设区的市人大常委会组织的省人大代表的研读讨论，直接听取了101位省人大代表的意见和建议；还走访了基层立法联系点，听取了企业、社区干部和群众的意见；与有关的人民团体、省政协委员等进行了立法协商。召开论证会，听取了省人大常委会立法咨询团队中部分法律专家、语言专家的意见，并再次在陕西人大网上公开征求意见。省人大代表和各方面总体赞成修订草案，同时又提出了一些意见和建议。法制委员会根据常委会组成人员、省人大代表、专家以及其他各方面的意见和建议，对修订草案又一次进行了审议，作了修改完善，并将修改情况向常委会主任会议作了汇报。

省委高度重视省地方立法条例的修订工作，将省地方立法条例的修订和批准设区的市开始制定地方性法规，列入省委2015年研究的重要事项。省委常委会先后两次听取了省人大常委会党组对省地方立法条例修订情况的汇报，同意将《陕西省地方立法条例（修订草案）》提请本次大会审议。

三、省地方立法条例修改的主要内容

这个修订草案，对原条例作了较大的修改，由原来的9章62条，修改为6章90条，新增加了28条内容。

（一）关于条例的结构、适用范围和立法原则

根据赋予设区的市地方立法权的新情况，为了使不同层次地方立法活动更加规范，修订草案对原条例的体例结构作了调整，修改为总则、省地方性法规、设区的市地方性法规、地方政府规章、适用与备案审查、附则等六章，并将省地方性法规的立法权限、省人大立法程序、省人大常委会立法程序、法规解释、其他规定分为五节作为第二章的内容。

在总则部分，对修订草案的适用范围作了修改完善（修订草案第二条）。鉴于条例立法原则的规定与立法法基本重复，修订草案删去了第三条第（一）项至第（五）项的表述，只作了原则性规定。增加了地方性法规、规章规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定的内容（修订草案第三条）。

（二）关于发挥人大在地方立法中的主导作用

党的十八届四中全会决定和立法法要求，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。参照新的立法法，修订草案在三个方面进行了补充完善：一是加强常委会统筹协调立法工作。增加了人大主导立法工作，通过立法规划和年度立法计划加强对立法工作的统筹安排等内容（修订草案第四十四条、第四十五条）。二是改进法规起草机制。增加了有关的委员会、法制工作机构可以参与法规起草工作，涉及全局性、综合性、基础性法规可由有关的委员会或者法制工作机构直接组织起草的规定（修订草案第四十六条）。三是充分发挥省人大代表在立法中的作用。增加了常委会审议法规案应当征求省人大代表的意见和建议，立法调研时邀请有关代表参加，审议法规案邀请相关省人大代表列席会议，确定立法项目应当研究代表议案和建议等规定。（修订草案第九条、第二十一条、第二十九条、第四十五条）

（三）关于深入推进科学立法、民主立法

实行科学立法、民主立法是提高立法质量的关键，省人大代表、专家和社会各方面对此提出许多意见和建议。据此，修订草案在这方面作了较大修改：一是改进法规立项工作。确定立法项目要广泛征集意见，进行科学论证；在起草法规中对部门争议较大的问题，应引入第三方评估机制（修订草案第四十五条、第四十六条）。二是拓宽公民有序参与立法途径。增加了立法论证、听证、公民旁听制度，建立立法专家咨询、立法基层联系点和立法协商制度；完善了公开征求意见并向社会通报制度；增加了公民可以对地方政府规章提出审查建议和反馈制度的规定（修订草案第二十一条、第二十九条、第三十条、第五十六条、第八十六条）。三是健全审议和表决机制。修订草案将省人大常委会审议法规由两审制修改为三审制，列入常委会会议议程的法规案，一般应当经过三次常委会审议通过，各方面意见比较一致的，也可以经两次常委会审议通过；完善了有关的委员会审议或者审查法规案、法制委员会统一审议法规案的规定；增加了对有分歧意见的法规案的重要条款可以单独表决，相同类型法规案可以合并表决，也可以分别表决等规定（修订草案第二十二条、第二十三条、第二十五条至第二十八条、第三十四条、第三十六条）。四是增加了法规通过前评估、冲突说明、制定配套规定、实施情况报告、立法后评估、法规清理等制度。（修订草案第三十二条、第五十三条、第五十五条、第五十七条、第五十八条）

（四）关于设区的市地方性法规

根据立法法的规定，省十二届人大常委会第二十二次会议作出决定，自2015年9月30日起，宝鸡、咸阳、铜川、渭南、延安、榆林、汉中、安康、商洛九个设区的市人大及其常委会开始制定地方性法规。为了规范设区的市的立法活动，保障依法行使好地方立法权，修订草案对设区的市行使地方立法权的基本要求作了规定，重点对省人大常委会的审批程序作了规定。一是根据立法法的规定，明确了设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规；对于西安市已经制定的地方性法规，涉及规定事项范围以外的，继续有效（修订草案第六十二条）。二是明确了设区的市地方性法规案的提出、审议和表决程序，由设区的市人民代表大会依法规定（修订草案第六十三条）。三是规范了法规的审查批准和公布。省人大常委会对报请批准的设区的市地方性法规，一般实行一次会议审查决定，同宪法、法律、行政法规和省地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准，并对审查程序、表决程序、与省政府规章抵触问题的处理、撤回程序、法规公布等作了规定（修订草案第六十五条、第六十六条至第七十一条）。四是规定设区的市的立法规划和计划应当与国家立法和省人大常委会立法规划和计划相协调。（修订草案第六十四条）

（五）关于地方政府规章

立法法明确了地方政府规章的制定程序由国务院规定，因此，修订草案重点对地方政府规章的立法权限范围、设定行政措施和省政府立法计划等作了规定。一是根据立法法规定，重申了设区的市政府制定规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，对于西安市政府已经制定的规章，涉及规定事项范围以外的，继续有效；应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章；没有上位法依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范（修订草案第七十三条）。二是省政府规章设定临时性行政许可、地方政府规章设定行政处罚，应当遵守行政许可法、行政处罚法等有关立法权限的规定；地方政府规章不得设定行政强制措施，设区的市政府规章不得设定行政许可（修订草案第七十四条）。三是省政府立法计划中涉及地方性法规项目的应当与省人大常委会的立法规划、年度立法计划相衔接。（修订草案第七十五条）

（六）其他方面的修改

根据党的十八届四中全会精神和地方组织法、立法法有关规定，结合多年来立法工作的实践以及省人大代表、专家和各方面提出的意见和建议，对法规案的提案主体、法规宣传、适用和冲突处理、备案审查等作了修改完善。一是根据地方组织法规定，删去了省法院、省检察院和一个代表团作为提出法规案主体的规定（修订草案第七条、第十九条）。二是增加了各级政府和有关部门应当将颁布的省地方性法规纳入普法宣传教育规划和年度计划，推动法规的贯彻实施（修订草案第六十一条）。三是进一步明确了地方性法规、地方政府规章冲突的适用规则和裁决程序（修订草案第七十九条、第八十条、第八十一条）。四是按照立法法备案审查的规定，增加了省法院、省检察院和各设区的市人大常委会以及其他国家机关、社会团体、企业事业组织或者公民，可以对地方政府规章向省人大常委会书面提出进行审查的要求或者建议；有关的委员会可以对报送备案的规范性文件进行主动审查；还对备案、审查处理和反馈等作了具体规定（修订草案第八十四条至第八十八条）。五是增加了经裁决、备案审查后，对省人大常委会制定和批准的地方性法规，对备案的地方政府规章予以改变或者撤销的规定；对省地方性法规被审查后的处理程序作了修改完善。（修订草案第八十二条、第八十三条、第八十九条）

此外，根据省人大常委会组成人员、省人大代表、专家和各方面的意见，修订草案还对其他文字表述、条款顺序作了修改、调整和完善。

在修订草案审议和征求意见过程中，各方面对修改省地方立法条例提出了一些其他意见和建议。对认识比较一致、条件成熟的，已经作了吸纳和处理；对认识尚不统一的，需要继续研究；属于国家法律、行政法规层面的问题，按照法制统一原则，遵循上位法的规定，同时，积极向全国人大常委会和国务院反映；属于法规执行的问题，通过加强监督工作予以督促解决；属于具体工作层面的问题，在省地方立法条例修订通过后，及时修改省地方立法工作规程、省地方立法技术规范等配套制度，以及通过加强和改进工作予以解决。

《陕西省地方立法条例（修订草案）》和以上说明，请审议。

大会主席团：

1月27日下午和28日上午，各代表团全体会议、小组会议审议了《陕西省地方立法条例（修订草案）》（以下简称修订草案）。代表普遍认为，修订省地方立法条例，对于全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会和立法法精神，贯彻省委关于进一步加强和改进人大工作的决定，规范地方立法活动，维护法制统一，推进民主法治建设，是非常必要和及时的。这次省地方立法条例的修订，广泛征求各方面意见，充分发挥代表主体作用，是人民代表大会行使地方立法权的重要实践。修订草案围绕提高立法质量这个重点，进一步完善了立法工作机制，加强了人大在立法中的主导作用，对立法程序的规定更加科学、具体，对设区的市立法活动和备案审查等予以规范，体例结构更加合理，已经基本成熟。代表还对修订草案提出了一些修改意见和建议。1月28日下午，法制委员会召开全体会议，对代表提出的修改意见逐条研究，审议提出了《陕西省地方立法条例（修订草案表决稿）》（以下简称修订草案表决稿）。现将主要修改情况报告如下：

一、有些代表提出，省地方性法规与新制定或者修改的上位法规定不一致时，应当及时修改。据此，修订草案表决稿第五十八条增加了“国家制定或者修改的法律、行政法规颁布后，省地方性法规的规定同法律、行政法规相抵触的，应当及时予以修改或者废止”的规定。

二、有些代表提出，对修订草案第七十三条第三款规定的情形，即：……地方政府规章实施满两年，需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或者其常委会制定地方性法规而未提请的，应当明确其规章的效力。据此，修订草案表决稿第七十三条第三款增加了“未提请制定地方性法规的，该规章所规定的有关行政措施自行失效”的规定。

三、有些代表提出，地方政府规章设定行政处罚还应当遵守有关罚款限额的规定。据此，修订草案表决稿第七十四条第一款、第二款分别增加了“和罚款限额”的内容。

四、有些代表提出，应当对地方政府规章冲突的适用规则作出规定。据此，修订草案表决稿在第七十九条第一款增加了地方政府规章冲突的适用规则，并对第二款作了修改完善。

五、有些代表提出，修订草案第八十四条第二款最后一句与第一款的规定重复。据此，修订草案表决稿删去了该条第二款中“由省人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”的表述。

此外，根据代表意见，还对修订草案个别文字作了修改完善。

另外，有些代表对设区的市的立法权限、报批的地方性法规的适当性问题等提出了意见和建议，这些涉及立法法的规定，可在今后的实践中继续探索研究。有些代表还对加强和改进立法工作提出了一些其他意见和建议，可在修订和制定省地方立法条例相关配套制度时，作出相应规定。

现将《陕西省地方立法条例（修订草案表决稿）》连同以上报告提请省十二届人民代表大会四次会议主席团审议，建议主席团审议通过后，提请本次会议表决。

陕西省第十二届人民代表大会法制委员会

2016年1月28日