制定规划和制定预算分别进行的传统　按照惯例，美国国防部的军事计划和预算工作是两种互不通气的工作。前者属于参谋长联席会议和各军种计划部门的职责；后者属于审计长的职责。每年制订预算，按职能分成如下几类：军事人员、作战与维修、采购研究、研制、试验和评定，以及军事工程。而制定军事规划时则采用另一完全不同的分类，即按军种和任务分类，例如，战略报复、地面防空、反战争，等等。在制订军事计划时，并不考虑可以获得的资源，因此这些预计的费用往往大大超过总统提交国会的预算数字。此外，军事计划主要是由军种自搞的，从而部队、武器系统以及工作安排的优先次序在很大程度上根据每个军种的任务来确定的，而不是根据国防部的总任务来确定的。

这种按职能安排的预算，虽然适用于许多其他问题，但并不能把力量集中放到与任务有关的部队和军事计划上去，而后者恰是国防部高级管理层最关心的一项决策工作。此外，这种按职能安排的预算并不能提供直接说明武器系统的费用同军事效用之间的关系的数据。并且，由于预算的时间往往只限于一年，所以它也不能说明所提出的计划中各段时间加起来的总用。

因此，国防部长每年总是面临这样的境遇：在审查预算的几星期内，没有充分资料的情况下，需要对部队和计划作出重要决定。由于抉择时只对许多重大的和长期的资源问题作猜测和估算，所以作出的决定往往很不熟，或是在没有全面地考虑各种方案下就作出决定。这些决定往往导致预算的“额外追加”，或是在大量投资后全部取消计划。

更有甚替，国防部过去一直有这样的倾向，即只是绝对地叙述军事需求而不考虑费用。但是任何武器系统的军事效率和军事价值，绝对不能孤立来考虑，而是应当联系到费用予以综合考虑。此外，在资源有限的世界里还应当联系到资源的其他各种用途来考虑。只有联系费用来考虑效益，军需才富有意义。

为了消除制定规划和制定预算分别进行的这种传统方式的弊端，需要取一种将二者结合在一起进行的方法，这就是项目预算法。

项目预算法基本上是一种寻求最有效地调配资源以实现目标的系统法。由于这种方法强调的是目标和实现目标的规划，以及是按规划的项目方案拨款而不是按职能部门上年的预算基数增加或减少一笔开支，所以它克服了各种预算（包括企业预算）中所共有的缺点，摆脱了过分地受会计期（月度、季度、年度）时间框框的限制。

项目预算法强调选取实现目标的最佳途径，也就是要对各种可能的方进行费用效果分析。因为规划中的失误是不能通过其后的计划和预算来弥补的。所谓费用效果分析，即是对不同方案实现目标的效果和所需的费用进综合的对比分析，然后根据一定的标准来选取最佳方案。选择的标准可能是：

以最少的费用实现一个既定的目标，或是以现有的资源实现最大的效果。常要采用数学模型对费用和效果的变化模式以及费用和效果的关系进行走化描述。

项目预算虽然主要适用于政府部门和事业单位，但对企业尤其是大型业也同样适用。事实上，在许多大型企业中，也不同程度地存在制定计划制定预算脱节的现象。制定预算一般是企业财务部门的职责，而制定计划是企业的计划部门和各个职能部门的工作。财务部门在制定预算时，由于受时间和其他条件的限制，很少能够搞清技术开发、工程、销售、人事等部门计划的实际经费需要，而这些部门为了自身的利益，也有意夸大实际的经费需要。

此外，按会计科目编制预算是很难制订出合理标准的。例如差旅费、印刷及办公用品费、描图费、售后服务费、教育培训费等，如果不是从计划的角度，逐项确定然后加以汇总则是很难说清楚总支出到底应该是多少的。因此采用项目预算法能够在一定程度上改善这种状况。

应用项目预算法中存在的问题：

通常，项目预算法在那些基本上是以项目为其实现目标的部门，例如国防部、水利部、电力部、煤炭部等，有可能发挥比较好的作用。但对大多政府机构和事业单位而言，要推行项目预算法还存在着以下一些问题。

（一）这些部门通常缺少明确的、具体的目标。显然，谁也不可能为模糊不清的目标制定规划、计划和预算。

（二）现行的会计制度也与实行项目预算的要求不相适应。美国国防的做法是对传统的预算科目进行了改造，使之与计划的分类取得一致，从可以用一个系统来完成对计划和预算的财政检查。但对大多数的政府部门事业单位来说，这样做的困难很大。一种解决的办法是建立两套帐目：一是按项目进行核算的帐目；一套是按现行会计制度进行核算的帐目，然后这两套帐目之间建立一种转换关系。

（三）政府部门或事业单位中的预算人员习惯于传统的做法。他们不放弃年度预算的惯例和程序而改变为较长期的项目预算。

（四）缺乏一整套进行费用效果分析的目标体系和方法体系，也是影响项目预算法推行的一个主要障碍。

所有这一切可能使人们觉得任务艰巨。事实当然也是如此。但是在有管理这样主要和困难的领域里既然出现了一个很有意义的预算手段，就不当束之高阁，弃之不用。作为发展健全的政府部门和事业单位预算工作的战略性开端，花点力气试行项目预算法是值得的。至少，能够认识到应当将划一计划—预算结合在一起就是一个很大的进步。

费用预算有两种基本方法：自上而下方法和自下而上方法 。采用哪一种方法，主要与项目组织的决策系统有关。

（1）自上而下的项目预算

这种方法主要依赖于中上层项目管理人员的经验和直觉（判断）。这些经验和判断可能来自于历史数据或相关项目的现实数据。首先，由项目的上层和中层管理人员对项目的总体费用、构成项目的子项目费用进行估计，这些估计的结果给予低层的管理人员，在此基础上他们对组成项目或子项目的任务和子任务的费用进行估计。然后向下一级传递，直到最底层。

这种预算方法的是，当上层的管理人员根据他们的经验进行的费用估计分解到下层时，可能会出现下层人员认为上层的估计不足以完成相应任务的情况。这时，下层人员不一定会表达出自己的真实观点，不一定会和上层管理人员进行理智地讨论，从而得出更为合理的预算分配方案。在实际中，他们往往只能沉默地等待上层管理者自行发现问题并予以纠正，这样往往会给项目带来诸多问题，有时甚至导致项目失败。

人们通常认为，项目预算的过程是一个零和博弈，一方的获得意味着另一方的损失。其间充斥着权利的争夺和激烈的竞争。

自上而下方法的优点主要是总体预算往往比较准确。其次，由于在预算过程中，总是将既定的预算在一系列工作任务间分配，避免了某些任务获得了过多的预算而某些重要任务又被忽视的情况。

（2）自下而上的项目预算

自下而上方法要求运用WBS对项目的所有工作任务的时间和预算进行仔细考察。最初，预算是针对资源（团队成员的工作时间和原材料）进行的，然后才转化为所需要的经费。所有工作任务估算的总体汇总就形成了项目总体费用的直接估计。项目经理在此之上再加上适当的间接费用（如管理费用、不可预见费等）以及项目要达到的利润目标就形成了项目的总预算。

自下而上的预算方法要求全面考虑所有涉及到的工作任务。和自上而下预算方法一样，自下而上预算方法也要求项目有一个详尽的WBS。自下而上预算方法也涉及到一定的博弈形势。例如，当基层估算人员认为上层管理人员会以一定比例削减预算时，他们就会过高估计自己的资源需求。这样又会使得高层管理人员认为下层的估算含有水分，需要加以削减，从而陷入一个怪圈。

自下而上预算的优点是，基层人员更为清楚具体活动所需的资源量。而且由于预算出自于基层人员之手，可以避免引起争执和不满。

项目预算表一般包括：时间，单位，项目，费用，材料，盖章等等。

作为部门预算的重要组成部分，项目支出预算除具备部门预算的基本特点外，还具有以下特点：

1、目的性：项目有一个明确的目标，以完成部门特定工作任务或事业发展为目标。

2、鲜明性：由于各部门职能不同，每个项目有区别于其他项目的特点和内容。

3、时限性：每个项目有明确的开始时间和结束时间。项目支出预算中，项目分为经常性项目、跨年度项目和一次性项目，跨年度项目和一次性项目都有明确的项目实施时限，经常性项目虽然是持续性项目，但一旦项目预算单位的职能和目标发生变化，那么经常性项目也将随之结束。

4、专业性：项目预算是单位职能的体现，从编制、评审、执行和后期监督考评，都是以业务部门为主体的，具有很强的专业性。

5、专一性：项目预算的资金必须专款专用，不得用于其他用途。

6、风险性：项目的实施受很多外界因素影响，不同的项目在预算期间都可能面临着各种风险和不利因素，存在风险性。

7、择优性：在对申报的项目进行充分论证和严格审核的基础上，结合当年财力状况，按照轻重缓急和项目预期成果进行排序。

8、规范性：项目支出预算必须遵循一定的管理程序，相对于基本支出预算，项目支出预算要经历编制、评审、执行、控制、评价等阶段，每个阶段都要按照规定的格式和程序进行。

1.集中反映部门职能，既突出工作重点，又兼顾全局。项目支出预算是以各部门为完成其特定的工作任务或事业发展目标为内容，要求并在法律赋予部门的职能范围内编制。同时，随着项目支出预算具体到使用单位和具体项目，要按规定的支出内容分解、细化到每一个支出细目，各部门工作职能在项目支出预算的编制内容中得到集中体现。项目支出预算要求在确保正常业务工作开展的同时，将各类项目按照轻重缓急的原则进行排序，突出了预算年度预算编制部门的工作重点，又确保了部门职能的正常发挥。

2.将部门发展的目标与国家发展方向相统一。政府部门职能是管理国家和社会公共事务，因此项目支出预算是以国家政策方针和经济社会发展目标为基础的，项目支出预算的实施要求各部门要以国家政策方针和发展目标为编制项目支出预算为前提，将本部门发展目标与国家发展目标相统一，将局部利益与整体利益相统一，更好地发挥国家公共事业的职能。

3.实现短期利益与中长期发展规划相协调。部门预算具有前瞻性，是为国家和部门实现一定时期目标和长期持续发展服务的。项目支出预算的实施，使部门在编制年度项目支出预算时必须考虑国家一定时期内的发展规划和部门中长期发展规划，避免了旧的项目支出预算管理中重视短期经济利益，忽略长期规划的缺点，使短期项目支出内容与中长期发展规划相一致，达到实现最终发展目标的目的。

4.明确了项目管理的权责划分。项目支出预算管理的各项制度进一步明确了计划、项目决策、管理、实施、监督评价等各类主体的权利与责任，强化责任制，加强监督，逐步建立决策、实施、监督相互独立、相互制约的管理体制。

5.提高了项目管理水平和效率。项目支出预算管理制度是以项目库、项目执行、项目监督、项目验收、项目绩效考评为内容的科学的项目支出预算管理体系，强化了项目决策的科学化和民主化，推进项目管理的制度化、规范化，实现了项目管理的公正和公开。避免了旧的项目管理体制中项目管理混乱的状况，提高了项目支出预算的使用效益。