1990年以来，随着黄河天然径流量的大幅度减少，下游断流发展态势令人十分担忧，黄河中游的航运业因此也受到很大影响。

总之，与其他大江大河相比，黄河中游的通航条件有其特殊的困难和局限。随着国民经济的发展和技术经济条件的改善，恢复与发展黄河中游航运有了新的需要与可能，蒙晋陕豫交界地带经济综合开发需要统筹研究和安排黄河中游航运的发展问题。

黄河中游的航道条件

黄河中游托克托至禹门口段，全长725．1km，航道特点是峡而不险。在天桥至禹门口544km的河段内，共有滩碛67处，流速3—5m/s，枯水水深小于1m的急流段长度约占河段总长的28．1%。这一段航道局部险要河段是壶口瀑布和禹门口两段。托克托至禹门口段两岸是黄土高原，水土流失严重，支流汇入将大量泥沙带入河道，使得河水含沙量大增。该段航道自1980年代以来进行了试验性整治，实践证明，通过一定的整治工程，第一期达到六级航道标准是完全可能的。这一河段已经建成天桥水电站和万家寨水利枢纽，目前均是碍航闸坝。从禹门口到潼关，全长132．5　km，是严重游荡河段，航道整治难度很大。潼关至三门峡段位于晋陕豫黄土峡谷之中，河道较为顺直。由于受潼关上游河道河床游荡以及三门峡水库自身运用的影响，潼关——大禹渡段(40km)浅滩密布，主流(槽)多变，行船困难；大禹渡——大坝段(92km)在三门峡水库蓄水期间水域宽阔，水深在1．2m以上，通航条件优越。三门峡至小浪底，河长131km，原来是峡谷河段，坡陡流急，险滩众多。但是随着小浪底水利枢纽的建成，为该河段的航运开辟了新的机遇。小浪底至古柏嘴，河长94kin，属于峡谷向平原的过渡性河段，铁谢以下河道较为分散，通航条件较差。

表1　黄河中游干流航运现状表

通迄地区 航道里程（km） 通航船舶吨级（t） 通航月—月 期（天） 客运量（万人次） 货运量（万t）

梁家碛—河曲 17 10 3

天桥—贺家畔 355 15—20 4—10 　 　 3—5

船窝—禹门口 9 10—15 4—10 　 　 2—3

潼关—三门峡 115 100 11—6 1

焦枝铁路桥—孟津 19 10—20 　 300 　 0.7

资料来源：水利部黄河水利委员会，《黄河治理开发规划纲要(1997年修订)》，第139页。

(三)黄河中游的航运现状

黄河中游地区的航运现状如表1所示。

黄河北干流航运开发的必要性

黄河北干流段是山西省与内蒙古、山西省与陕西省之间的界河。其直接经济腹地包括陕西省的榆林、延安、渭南和山西省的忻州、吕梁、临汾、运城七个地(市)的32个县市。矿藏主要有原煤、铝、铁、石灰石、金和石油等。峡谷两岸的吕梁山区、陕北黄河沿岸土石山区均是全国集中连片的贫困地区，在峡谷两岸的25个县(市)中，有21个县是国家重点扶持的贫困县。但是本区内公路和铁路交通线多呈东西走向，与黄河正交。沿河两岸多数河段山高谷深，公路铁路远距河边数十里，甚至上百里。由于本区地形十分复杂，沿河修路十分困难，致使南北交通成为“死角”地带，限制了资源优势向经济优势的转化，社会经济落后，人民生活贫困。黄河恰好在这样一个特殊的区位穿越，利用黄河开辟一条水上运输路线，既可避免在千沟万壑上开山架桥、消耗大量资金，又不需要占用耕地和迁移人口，不失为一条花钱少、见效快的发展交通的较好途径。从而在沿河地县初步形成陆路东西横贯，水路南北纵穿，水陆合理分工的综合交通运输网。

黄河三门峡至潼关段航运开发的必要性

黄河三门峡至潼关段的直接腹地是陕西省潼关县、山西省芮城县、平陆县以及河南省灵宝市、陕县和湖滨区。腹地主要矿产资源有煤炭、铝矾土、黄金、磷矿、石膏、大理石等。但由于受运输条件和开采能力的限制，除煤炭以运定产外，其余资源尚处于自由开发状态。作为我国古文化遗址和黄河中游旅游热线的重要组成部分之一，三门峡库区旅游文化资源相当丰富。陇海铁路作为我国黄河流域对外联系的主通道，但对于黄河中游三潼段而言，主要承担过境运输。南同蒲铁路、已经和即将建成的几条高速公路均以承担过境运输为主。因此黄河中游三潼段腹地的运输任务主要由当地公路来承担。但是由于自然条件的限制，腹地公路普遍施工难度大、技术标准低、线路辐射不足、运输成本高，给腹地经济发展和人民生活造成了许多困难，其交通状况亟待改善。开发黄河中游三潼段航运的作用表现在：(1)有利于提高综合运输能力，最终形成铁路、公路和水上运输相结合的综合运输网络，对晋陕豫接壤地区的经济综合开发与协调发展起到相当的促进作用。(2)有利于加快腹地经济的发展。(3)促进旅游业的发展。(4)为黄河北干流通航积累经验。

小浪底库区航运开发的必要性

小浪底库区右岸为河南省洛阳市和三门峡市，左岸为河南省济源市和山西省的垣曲县、夏县和平陆县。库区腹地矿产资源有煤炭、铝矾土、铜、黄金、石膏、耐火粘土、石英、石灰岩等50余种。小浪底库区还有丰富的旅游资源，河洛文化、仰韶文化均在库区两岸，皇陵成群。小浪底水利枢纽是我国仅次于长江三峡工程的第二大水利工程，其宏伟壮观的工程全貌、巧妙无比的工程设计，使之在国内外享有很高的知名度。库区水面辽阔，岛屿众多，姿态各异，是我国北方罕见的旅游景观。开发库区航运的作用表现在：(1)有效改善腹地的运输结构，加快腹地社会经济的发展。仅库区腹地矿产资源采用水路运输比采用公路运输每吨可节省运费30—50元。(2)有效改善旅游环境，促进小浪底风景名胜区的开发建设。(3)振兴河南、山西的航运事业，实现黄河区段通航，为黄河全线通航创造条件。

黄河中游航运开发的有利条件

与其他大江大河相比，黄河中游的通航条件有其特殊的困难和局限性，但是也有不少有利条件：

(1)通航保证流量并不小。通过对黄河干流各水文站实测资料的分析，按1966—1982年水文系列统计分析：托克托河口镇、龙门等水文站通航保证率90%的最小流量为213立方米/秒。经蓄丰补枯调节运用后，21世纪初可以调节到通航保证率90%的最小流量为258立方米/秒，这与汉江、湘江和闽江等河流的枯水保证通航流量相近。目前我国南水北调西线工程已进入规划阶段，第一期工程推荐从大渡河调水40亿立方米，计划2020年建成生效。届时黄河水量平均将会有较大幅度的增加。

(2)禹门口至潼关段，通过整治易于提高航深，主流摆动范围大为减小，主槽趋于稳定。

(3)滩险密度小、航行条件好的河段长。黄河中游万家寨以上为库区，万家寨至天桥129km的河段属于山区河流，航道条件差。府谷至禹门口段536km，险滩的长度约占全河段长度的29．7%，水深大于1．2m以上的河段约占70．3%。禹门口至风陵渡河段，在流量为126—140立方米/秒和259—270立方米/秒时，大于1．2m水深的河长约占53．56%，大于1．Om水深的河长约占70．8%。风陵渡至三门峡大坝为库区航道，其中潼关至大禹渡40km的回水变动区有浅滩4处，滩段总长约10km；大禹渡至大坝可满足五级航道的要求，不需要整治的河长占92．5%。

(4)建设投资少。内河航运不需要多少投资就可以得到很好的开发利用，即使有些需要整治的河段，航运建设投资也比较低。尤其在晋陕峡谷地区修铁路、公路，造价要比其他地区高出1—3倍，而船舶运输在运价上不足公路的1/3，铁路的1/2，有明显的经济优势。

(5)耗能省，运输成本低，占用耕地少。

黄河中游航运开发的经济效益分析

黄河中游航运开发的效益很多，下文以三(门峡)潼(关)段航运开发为例进行分析。开发黄河三门峡至潼关段航运，近期的一个主要方面是通过水陆联运(在大坝前建设三门岭港，在三门峡西电厂附近建设冯佐港)，由平陆县向三门峡西电厂运煤。三门峡西电厂目前用煤主要来自支建矿、英豪矿和义马矿，与电厂的距离分别是90km、1OOkm和117km，与平陆矿通过各种运输方式的费用对比如下(见表2)：

表2　三门峡地区各矿向三门峡西电厂供煤费用对照表

矿名 坑口价(元/t) 运输方式 运距(km) 运价(元/t·km) 短途基价(元/t) 装卸费(元/t) 运输(元/t) 总费用(元/t)

支建矿 60 陆运 90 0.3 27 87

英豪矿 60 陆运 100 0.3 30 90

义马矿 70 陆运 117 0.3 35.1 105.1

平陆矿 56 陆运 95 0.3 28.5 84.5

水陆联运 陆运 21 0.3 1.6 　 7.9

水运 42 0.1 1.5 4 9.7

合计 63 　 3.1 4 17.6 73.6

备注 计划外现行价格 陆运均为公路运输 　 市场价

资料来源：转引自河南省交通厅航运管理局港航勘测设计队，《黄河三门峡至潼关段航运开发预可行性研究报告》，1992年，第29页。

表2表明，平陆煤炭水陆联运比完全由公路运往电厂每吨节约运费10．9元，较之支建、英豪、义马煤矿分别减少运费9．4元、12．4元和17．5元。若按各矿计划外坑口价格和年运量30万吨计，水陆联运平陆煤炭可为电厂节省燃煤费用300万元以上。

黄河中游发展航运有很强的必要性，也有不少有利条件，但为什么没有发展起来呢?

(一)黄河中游航运开发具有很强的外部性，具有准公共品的性质

黄河中游的航运开发是黄河中游流域开发的一部分，而流域开发则具有很强的外部性。一旦某一方进行开发，黄河中游航运就具有准公共品的性质，从而很难限制其他人使用；即使可以通过各种途径限制他人的使用，这样做由于具有极高的排他成本而变得不可行。

(二)黄河中游的航运应该由中央政府提供

既然黄河中游的航运开发具有准公共品的性质，就应该由政府部门提供。承担公共品供给责任的政府应该尽可能是行政区域与公共品外部效应覆盖范围相一致的政府。外部效应覆盖全国或者多个省级行政区域的公共品供给应该主要由中央政府承担；外部效应覆盖范围仅限于省(县)级行政区域内部的公共品供给则主要由相应的地方政府承担。如果将本应该由中央政府承担的公共品供给责任推卸给地方政府承担，则地方政府的积极性就会由于“搭便车”等原因而受到伤害，造成公共品供应不足或质量低劣；或者因为公共品是社会所必需的，各地政府不得不分别提供，形成规模不经济，使公共品提供的全社会成本超过全社会收益。黄河中游的航运开发地处蒙晋陕豫接壤地区，其外部性至少覆盖内蒙古、山西、陕西和河南四个省级行政区域，航道应该由中央政府来出资建设。

新中国成立以后，在资源配置的纵向制度安排上实行的是中央集权制，政府特别是中央政府承担着包括各种公共品在内的几乎所有物品的供给职责。但是在中央政府关于黄河治理开发的目标函数中，防洪、防凌、减淤、供水、灌溉、发电、航运各要素所占的权重差别极大，所占权重最大的莫过于防洪，其次是防凌、减淤，居最后一位的是航运。

尽管新中国成立以来，党和政府对黄河进行了前所未有的治理与开发，取得了连续50多年伏秋大汛不决口的伟大胜利。然而无可否认的事实是，黄河岁岁安澜中潜伏着危机，黄河的洪水威胁依然是国家的心腹之患。目前黄河洪水泥沙尚未得到有效控制，下游河道仍在继续淤高。黄河下游一旦决口，整个国民经济的战略部署会被打乱。据初步估算，如果北岸原阳以上或南岸开封上下堤段发生决溢，直接经济损失将近1000亿元(1995年价格水平)。除直接经济损失外，黄河洪灾所造成的河渠淤塞、良田沙化，生态环境恶化以及在政治上的影响等间接损失更是难以估计。

在上述背景下，国家在进行黄河水利枢纽的建设时，考虑更多的是防洪、防凌、减淤。这一点可以从黄河中游建成的几大水利枢纽工程得到验证。因此，黄河中游的航运在中央政府关于黄河治理开发中所占的地位是微不足道的。在黄河洪水作为心腹之患消除之前，要让中央政府对黄河中游的航运进行开发是很难的。

(三)在“行政区经济”的背景下，沿黄各地方政府之间对黄河航运开发博弈的结果只能是“集体非理性”

我国的地区经济是一种“行政区经济”。在我国传统体制框架下，由于行政区经济运行严格遵循行政组织的纵向分工原则，行政区之间的交易和联系主要发生在具有行政隶属关系的上下级政府之间；尤其是对行政等级较低的基层行政区来说，即使它们同属于一个更高层次的行政区，但相互之间的横向交易或者联系也必须通过高层次的行政组织及其计划才能实现。即使是政府与政府之间官方的往来也必须是行政等级与级别完全对等的，而绝对不可能是其他形式的关系。这导致我们政府与政府之间交易成本出奇的高。

改革开放以来，虽然我国行政区与经济区的关系在制度变革与政府政策的推动下实现了初步转型，但行政区与经济区的关系并没有完全理顺，突出表现为行政区经济功能的进一步强化和“地方政府经济圈”的形成。行政区经济功能的强化使各级地方政府在现实经济生活中的行为几乎完全成为一个“经济人”，具有追求自身管辖行政范围内收入最大化的强烈动机；“地方政府经济圈”的形成，则极大地触发了地方政府在实现其行政辖区范围内经济收益最大化过程的对外排他性心理。有利于本地区经济发展的事，拼命争取，积极配合；不利于本地区经济发展的事，相互推诿，消极执行。

既然中央政府不可能提供黄河中游航运开发这一准公共品，相关的地方政府在“行政区经济”的背景下就要进行博弈。事实上黄河中游之航运开发仅省级政府就涉及到4家，其博弈的复杂程度可想而知。可以说，博弈成员数目的多少，与交易费用和不确定性是成正比的。当然无论如何复杂，其最终结果只能是“集体非理性”。

(四)各个以及各级政府之间极高的协调成本也阻碍了黄河中游航运的开发

市场是个人、团队和机构展开竞争的空间。众多个人协调他们之间的行动，结果他们被激励去做满足他人欲望的事情。这需要大量的知识并造成相当的成本。当买方与卖方以一种特殊的方式专业化并通过购买和销售与他人交往时，都必须牺牲其他的机会。这一些成本被称为“协调成本”。黄河中游的航运开发不仅涉及到同一行政级别政府之间(主要是黄河左右岸、上下游之间的省级政府)的协调，而且涉及到不同行政级别政府之间(如中央政府与省级政府、省级政府与市级政府等)的协调，还有中央政府内部不同职能部门(主要表现在水利部门与交通部门)之间的协调，而不同行政区内不同行政级别的政府如果要进行协调，其协调成本就是出奇的高了。极高的协调成本使得本来就不是非常显著的黄河中游的航运效益更是难以发挥了。这一点我们可以从早在20世纪80年代后期就已提出的黄河三门峡至潼关段通航问题至今一直没有突破性进展，而在1999年刚刚开始蓄水的黄河小浪底库区的航运则搞得如火如荼，这两件效果截然相反的事例中得到验证。因为前者涉及山西、陕西、河南三个省级行政区，而后者主要涉及河南省一个省级行政区。

加深对发展黄河航运的作用与地位的认识

运用各种舆论，宣传开发黄河航运的必要性、可行性、紧迫性与长期性，确实达到黄河水资源综合利用，取得最佳综合经济效益。

妥善处理水利枢纽建设与发展航运的关系

发展航运往往也是水利枢纽的重要任务之一。黄河中游水利枢纽的建成，对该河段水运产生了重要的影响。历史上一定时期内黄河中游地区的航运确实繁荣过，尽管目前黄河航运事业还很不发达，航道整治和建设存在着不少的困难，但作为闻名世界、源远流长达数千公里的一条大河，任何忽视航运的现象都是不应该的。发展黄河中游地区的航运是完全必要的，也有许多有利条件。因此，对于现有的碍航闸坝，应从黄河流域经济发展的实际情况出发，属于应解决恢复通航的应采取有效措施，按照轻重缓急、分期分批加以解决；在兴建新的水利枢纽工程时，必须充分研究兴建水利枢纽对发展水运的影响，从而按所在河段的航道等级同时兴建过船建筑物，并且在通航建筑物的布置上应征求航运部门的意见，以保证闸坝建成后船只能正常通行。

建议中央政府给予适度的投资倾斜政策

黄河中游的航运开发是一项涉及多个行政区域的交通运输基础设施建设工程，也是综合利用黄河水资源的一项重要内容。航运的发展既可解决黄河中游两岸人民的交通问题，又可为黄河流域综合运输网的形成创造条件，具有很强的外部性，应该由中央政府投资建设。建议将黄河中游航道的建设同其他运输方式和水利枢纽一样，列为国家重点建设项目，加大投资力度。

加强前期工作和基础研究工作

(1)高位规划，低位起步，扎扎实实做好黄河中游航运开发建设项目的前期工作。

(2)走科技兴航的道路。认真解决航运发展中的关键技术问题，包括：根据黄河河道条件及水沙条件，进行船舶、船队的试验性研究，寻求适应黄河特点的船型、机型和合理的运输方式；开展峡谷河段及游荡性河段航道整治的试验性研究；黄河中游地区已建、拟建的水利水电高坝枢纽，年内水位变幅较大，过坝通航技术较为复杂；水库末端有较长的回水变动区，易于形成浅滩碍航，需要列为专题研究项目。

(3)结合黄河流域交通运输网的布局规划，对黄河中游近期客货运量作进一步的分析测算，以及航运建设经济效益的分析论证。