新任天州市市长罗成，上任之际就感到了天州市的人际关系网，使罗成深感责任重大。罗成目睹了老百姓因桩基被侵占，多次上告无门，倾家荡产的凄惨景象，在就职演说的前一晚，他带领几个副市长和一些媒体记者视察了老城区旧危房。就职演讲上，他用头晚拍下的照片使在场的干部群众震惊不已，同时也做了一个漂亮的就职演说。叶眉是省报的年轻女记者，从省城到天州调查非法出版物。她汇报了非法出版物的情况。罗成了解情况后在叶眉的帮助调查下，将所有非法教材的书款如数退还。书名是龙福海题的，一个编辑室主任充当了替罪羊。这使龙福海等人对叶眉有所提防且心生厌恶。叶眉触犯了龙福海身边的红人——市委办公厅主任马立凤。不久，叶眉就遭了黑枪。在罗成上任后，就市里存在的问题成立一个稳定的领导小组，并任组长，而立下军令状。但在他下乡检查工作时，在太子县发现了“水分”。罗成非常恼火，提出开常委会罢免万汉山太子县县委书记一职，并同时提议任命焦天良接任此职务。在常委会上罗成孤立无援，他提出，如果不罢免万汉山，他将提出辞呈。迫于压力，龙福海决定让万汉山停职检查，停职期间由焦天良暂时主持县常委工作。公安局破获了一个盗窃集团，有两笔钱是从万汉山家中盗窃的，公安局长立刻向罗成汇报了情况，罗成赶到龙福海那召集开紧急常委会，决定对万汉山实行双规。公安和纪检部门又在他家发现大笔赃款。万汉山交代了贪污受贿的事实，涉及太子县二百多名干部。副市长魏国因一个房地产项目惹恼了龙福海的儿子，龙少伟写了一封名为“举报罗成十大问题”的匿名信，这使罗成的工作处于非常被动的地步。与此同时，市中院也已经判了万汉山的死刑，但他还要上诉，他却不知龙福海早吩咐人快判快执行了。罗成在书记办公会上逐条驳斥了匿名信的内容，他要求常委会立刻进行调查。省委派出了调查组前往天州调查“匿名信”事件，龙福海借机发挥，罗成极度被动。“黑三角经济开发区”是龙福海两年前当市长的头号政绩。罗成经过对小煤窑的考察，认为存在着极大的安全隐患，在常委会上提出要关掉大部分的煤矿，遭龙福海极力反对。正当他们僵持对立时有人冲进会议室报告：“天州煤矿被淹了，二百名人被封在井下。”整个会场的人被惊呆了，罗成立刻赶赴现场，指挥全局，演绎了一场惊心动魄的营救场面。罗成等人将所有人救出，自己和叶眉却被困在了里面。