外滩源位于中山东一路33号，邻近外滩风景区，与陈毅广场步行距离约550米，是事发当晚新年倒计时活动的举办地点。

2011年起，黄浦区政府、上海市旅游局和上海广播电视台连续三年在外滩风景区举办新年倒计时活动。鉴于在安全等方面存在一定的不可控因素，黄浦区政府经与上海市旅游局、上海广播电视台协商后，于2014年11月13日向市政府请示，新年倒计时活动暂停在外滩风景区举行，将另择地点举行，活动现场观众将控制在3000人左右，主办单位是黄浦区政府和上海广播电视台。对此，上海市政府同意暂停在外滩风景区举办新年倒计时活动，并就另择地点举办的活动，明确要求“谁主办、谁负责”，坚决落实属地管辖，切实把责任落到实处。

2014年12月9日，黄浦区政府第76次常务会议决定，2015年新年倒计时活动在外滩源举行，具体由黄浦区旅游局承办。同时，要求区有关部门落实活动的各项保障措施。12月26日，黄浦公安分局作出大型群众性活动安全许可决定书，同意区旅游局举办新年倒计时活动的申请。12月30日上午9时30分，黄浦区新闻办召开新闻发布会，由黄浦区旅游局对外发布了新年倒计时活动信息。

2014年12月31日晚20时起，外滩风景区人员进多出少，大量市民游客涌向外滩观景平台，呈现人员逐步聚集态势。

据综合监测显示事发当晚外滩风景区的人员流量，20时至21时约12万人，21时至22时约16万人，22时至23时约24万人，23时至事件发生时约31万人。

2014年12月31日，上海政府网站的公告显示，当年上海外滩地区取消大规模新年倒计时活动。但仍有许多游客会去外滩源看5D灯光秀，还有的守候在滨江边看上海中心亮灯。南京东路站深夜客流或明显超过工作日早高峰。

2014年12月31日20时30分，外滩的人流量已接近2013年灯光秀时的规模，远远超过预期。根据事先部署，上海相关部门已组织了超过平时相当多的警力到场。

2014年12月31日23点13分，上海市政府新闻办公室官方微博上海发布曾发布实时公共交通信息，称截至22点40分，上海全路网客流已超过1003万人次，“再创历史新高”。

2014年12月31日23点32分，上海市公安局官方微博警民直通车—上海曾发布微博播报外滩实时消息，称“外滩迎新场面壮观虽然人多，但秩序还算有序，希望在现场的民众们配合民警和武警叔叔的指挥，平安跨新年。外滩已近饱和，警察建议择地前往跨年。”

2014年12月31日23时30分，警方从监控探头中发现陈毅广场上下江堤的一个通道上，发生人员滞留的情况，立即调集值班警力赶赴现场，民警遭超大规模拥挤人流的阻隔，采取了强行切入的方式，进入所用时间比正常时间多5—8分钟。

22时37分，外滩陈毅广场东南角北侧人行通道阶梯处的单向通行警戒带被冲破以后，现场值勤民警竭力维持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上观景平台。

23时23分至33分，上下人流不断对冲后在阶梯中间形成僵持，继而形成“浪涌”。

23时35分，僵持人流向下的压力陡增，造成阶梯底部有人失衡跌倒，继而引发多人摔倒、叠压，致使拥挤踩踏事件发生。有处于高处的民众意识到了危险，挥舞手臂让其他人后退。楼梯上的人和赶到救援的警察开始呼喊让台阶上的人群后退，但声音太小并没有起到多大作用。于是更多的人被层层涌来的人浪压倒，情势开始失控。

23点40分，眼见下面的人处于危险，站在墙头的几个年轻人就开始号召大家一起呼喊，“后退！后退！”楼梯上端的人群察觉到了下面的危险，人流涌动的趋势开始减慢并停止。十分钟后人群有了后退的趋势，然而压在下面的人已经渐渐不支，当人群终于散开时，楼梯上已经有几十人无力地瘫倒在那里，救援人员立即进行呼喊和心肺复苏。

2014年12月31日23点50分，越来越多的警察赶到，试图从下端往外拉拽被压得动弹不得的人，但根本拉不动。

2014年12月31日23点55分，所有倒地没有受伤的人们都站了起来。现场的哭喊与尖叫声和呼叫救护车的声音混成一团，赶来的医务人员和附近的热心市民对每一个倒地的人进行呼喊和心肺复苏，试图进行抢救。有一些人已经死亡。

2014年12月31日23时35分，拥挤踩踏事件发生后，在现场维持秩序的民警试图与市民游客一起将临近的摔倒人员拉出，但因跌倒人员仍被上方的人流挤压，多次尝试均未成功。此后，阶梯处多位市民游客在他人帮助下翻越扶手，阶梯上方人流在民警和热心的市民游客指挥下开始后退，上方人员密度逐步减小，民警和市民游客开始将被拥挤踩踏的人员移至平地进行抢救。许多市民游客自发用身体围成人墙，辟出一条宽约三米的救护通道。现场市民游客中的医生、护士都自发加入了抢救工作，对有生命体征的受伤人员进行紧急抢救。

23时41分22秒起，上海市“120”医疗急救中心陆续接到急救电话。

23时49分起，先后有19辆救护车抵达陈毅广场，第一时间开展现场救治和伤员转运。上海市公安局及黄浦公安分局迅速开辟应急通道，调集警用、公交及其他社会车辆，将受伤市民游客就近送至送至瑞金医院、上海市第一人民医院、长征医院以及黄浦区中心医院接受救治。同时，组织力量收集伤亡人员信息，及时联系伤亡人员所在单位和家属。

2015年1月1日凌晨，事发地点的秩序基本恢复正常。

中共中央政治局委员、上海市委书记韩正，中共上海市委副书记、上海市长杨雄要求全力做好伤员抢救和善后处置等工作。

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平就上海市外滩踩踏事件作出重要指示，要求上海市全力以赴救治伤员，做好各项善后工作，抓紧调查事件原因，深刻汲取教训。

中共中央政治局常委、国务院总理李克强也就伤员救治和加强安全管理作出批示。

2015年1月1日上午，上海市委、市政府召开全市党政负责干部紧急会议，全面部署各项善后工作和全市面上安全防范工作，并在会议开始前向遇难者表示深切哀悼。针对上海外滩踩踏事件，上海市成立工作组，统一指导善后工作。工作组由上海市市长杨雄牵头，市政府、黄浦区各委办局参加，负责统筹、信息汇总，及时了解相关信息。工作组下设四个小组：医疗小组、联合调查组、善后工作组、舆情工作组。

2015年1月1日凌晨，依据《中华人民共和国突发事件应对法》和《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》等有关法律法规，上海市成立了市政府联合调查组，市委常委、常务副市长屠光绍任组长，副市长周波任副组长，市政府相关副秘书长和市监察局、市安全监管局、市公安局纪委、市应急办、市政府法制办、市卫生计生委、市旅游局等部门相关负责同志为成员。联合调查组邀请了国家和本市应急管理、公共安全管理、法律等方面的专家为事件调查进行分析论证。

联合调查组邀请的专家包括：

闪淳昌，国务院原参事，原国家安全生产监督管理局副局长，《突发事件应对法》立法专家，上海开放大学公共安全学院名誉院长、首席顾问。曾多次任国务院重特大事故调查组组长。

钟开斌，国家行政学院应急培训中心案例研究中心主任。

沈国明，上海市人大常委会委员，上海社会科学院研究员，上海市社会科学界联合会党组书记、专职副主席。

吕红兵，上海市政协社会和法制委员会副主任，中华全国律师协会副会长，国浩律师（上海）事务所执行合伙人。

王昊东，沪中律师事务所合伙人、副主任。市律师协会行政法业务研究委员会副主任，市律师协会纪律委员会副主任，市法学会行政法研究会理事。

滕五晓，复旦大学城市公共安全研究中心主任。

董幼鸿，上海行政学院教授，上海城市公共安全应急管理培训中心执行主任。

2015年1月1日，国家旅游局网站发布关于做好节日期间旅游安全工作的紧急通知。通知要求，各地要从上海外滩及以往类似事件中汲取教训，各地旅游部门负责人要亲赴第一线检查，确保各项安全措施落到实处，及时发布流量信息，引导游客合理出行。

外滩陈毅广场拥挤踩踏事件发生后，上海各区县紧急叫停一批正在开展或即将举办的大型活动。同时，各区已经启动针对各类安全隐患的全面排查行动，并明确值班机制。针对一些人流密集的地标性区域，各区也已加强安保巡查力度。

2015年1月2日，上海市卫生计生委及时启动了心理援助工作，协调上海市精神卫生中心组成了8个人的专家组，并召集了6家区县的精神卫生中心，近40位人员组成了应急的后备队伍。分别与3家收治医院对接，做好伤员的心理干预，并要求收治医院同步做好伤员的心理疏导。并且还组织了医务社工和志愿者参与伤员及家属的劝慰和安抚工作。

2015年1月21日，上海市黄浦区人民政府新闻办官方微博“上海黄浦”发布消息，本着“依法依规、合情合理、实事求是、一视同仁”的原则，黄浦区政府会同有关社会组织共同研究制定了外滩拥挤踩踏事件遇难人员家属救助方案。确定此次事件遇难人员家属的救助抚慰金为人民币80万元。其中，50万元为政府救助抚慰金，30万元为社会帮扶金。

事件发生后，上海市卫生计生委在第一时间成立了由华山医院、中山医院、上海市第六人民医院的神经内科、神经外科、骨科、胸外科等6位专家组成了市级的专家组，专家组对所有的伤员进行了评估，并对下一步的治疗提出了指导意见。这次外滩的踩踏事件，所有伤员都安排在三级甲等医院进行治疗。

截至2015年1月23日上午11点，已有47人经诊治后出院，2名重伤员继续在院治疗，其中1名生命体征还不平稳。通过多种途径尽快确认伤亡人员身份，及时向社会公布遇难者名单，并对出院伤者进行随访。指派专人全力做好伤亡人员家属的接待、安抚，组织专业人士对受伤人员和伤亡人员家属进行心理疏导。通过组织集体采访、书面发布、“上海发布”政务微博及微信等形式，及时向媒体和社会发布相关信息。

2015年1月2日，上海市政府公布首批32位遇难者名单后，第二批3位遇难者名单也已初步核实，1月3日下午最后1位遇难者身份已初步核实。

遇难者中最大的37岁，最小的仅12岁。据统计，遇难者平均年龄仅22岁。遇难者中包括有复旦大学、华东师范大学、华东政法大学等高校学生。

对新年倒计时活动变更风险未作评估

大量市民游客认为外滩风景区仍会举办新年倒计时活动，南京路商业街和黄浦江对岸的上海中心、东方明珠等举办的相关活动吸引了部分市民游客专门至此观看。对此，黄浦区政府在新年倒计时活动变更时，未对可能的人员聚集安全风险予以高度重视，没有进行评估，缺乏应有认知，导致判断失误。

新年倒计时活动变更信息宣传严重不到位

新年倒计时活动变更后，主办单位应当提前向社会充分告知活动信息。但是，直至2014年12月30日，黄浦区旅游局才对外正式发布了新年倒计时活动信息，对“外滩”与“外滩源”的区别没有特别提醒和广泛宣传，信息公告不及时、不到位、不充分。

预防准备严重缺失

黄浦公安分局未按照黄浦区政府常务会议要求，在编制的新年倒计时活动安全保卫工作方案中，仅对外滩源新年倒计时活动进行了安全评估，未对外滩风景区安全风险进行专门评估。黄浦公安分局仅会同黄浦区市政委等有关部门在外滩风景区及南京路沿线布置了350名民警、108名城市管理和辅助人员、100名武警，安保人员配置严重不足。

对监测人员流量变化情况未及时研判、预警，未发布提示信息

2014年12月31日20时至事件发生时，外滩风景区人员流量呈上升趋势。黄浦公安分局指挥中心未严格落实上海市公安局指挥中心每半小时上报人员流量监测情况的工作要求，也未及时向黄浦区委区政府总值班室报告。黄浦公安分局对各时段人员流量快速递增的变动情况未及时采取有效措施，未报请黄浦区政府发布预警，控制事态发展。对上海市公安局多次提醒的形势研判要求，未作响应。

应对处置失当

针对事发当晚持续增加的人员流量，在现场现有警力配备明显不足的情况下，黄浦公安分局只对警力部署作了部分调整，没有采取其他有效措施，一直未向黄浦区政府和上海市公安局报告，未向上海市公安局提出增援需求，也未落实上海市公安局相关指令，处置措施不当。上海市公安局对黄浦公安分局处置措施不当指导监督不到位。黄浦区政府未及时向上海市政府报送事件信息。

2015年1月5日，国家旅游局副局长杜一力，在评析上海外滩踩踏事件时指出，“政府不组织，还是会有群众性的活动出现，这种没有组织者的群众活动，政府仍然要承担责任”。

2015年1月6日，全国安全生产电视电话会议召开，国务院副总理马凯在讲话中指出，迎新年之夜上海市外滩发生群众聚集踩踏事件，社会影响极其恶劣，社会反响强烈，教训十分惨痛。

2015年1月7日，上海召开全市加强安全工作会议，通报外滩拥挤踩踏事件善后处置工作进展，进一步部署全市安全工作。中共中央政治局委员、上海市委书记韩正说，外滩发生拥挤踩踏事件，造成重大伤亡，教训十分惨痛，我们深感痛心、深感内疚，痛定思痛，要深刻吸取教训，尽心尽力做好善后各方面工作。市联合调查组正在紧张有序开展全面调查，将根据调查结果，依法依规严肃问责。

2015年1月21日，上海公布“12·31”外滩拥挤踩踏事件的调查报告，认定这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。黄浦区政府和相关部门对这起事件负有不可推卸的责任。调查报告建议，对包括黄浦区区委书记周伟、黄浦区区长彭崧在内的11名党政干部进行处分。

2015年1月1日9时，玉佛禅寺法师怀着沉重的心情，云集大雄宝殿内举行“为上海外滩踩踏事件遇难者超度法会”。很多来寺院礼佛的市民自发地与法师一起祈祷：逝者安息，生者平安。

2015年1月1日，邓紫棋在微博中表示心痛，称注意安全最重要。另外，韩红、黄晓明、尚雯婕等明星也纷纷发微博祈祷。崔永元也表示：盼平安。

2015年1月2日，上海外滩踩踏事件发生的第二天，西北大学现代学院在其官网发表评论文章，题目为“上海节日踩踏惨剧不幸证明我院对节日管理无比正确”，黑底白字的标题还挂到了官网的头条位置。

文章中称，“上海惨剧的发生有其必然性。发生惨剧的外部条件是青年人已对西方洋节形成了毫无理性的迷恋，毫无目的的游荡与无厘头的狂欢；内部条件是中国的流行舆论场大都主张大学对学生的管理应当‘大撒手’”。文章中预测，“今后党和国家一定会引导全社会慎对洋节，到那时，事实又将再一次证明，现代学院对于平安夜的管理是走在了时代的前面”。网友质疑借机炒作；院方坚持文章观点，称文中表达了对上海踩踏事件遇难者的哀思，并没有炒作、消费的意图。1月5日上午10时40分左右，该校官网上已将这份声明删除。

对其“上海踩踏事件证明我校管理无比正确”的声明，四川新闻网发表评论称，别人出事就证明自己是正确的，而且还嫌不够“解恨”再加上“无比”，真是无比的荒唐。西北大学现代学院的“神类推”也引发网友不满。有网友评论道，哈尔滨大火，突显你们学院“无比正确”；慈禧太后表示泰坦尼克号事件证明了大清朝不搞洋机器洋工业的无比正确。网友也质疑道，现代学院“坚决维护中华民族传统文化”的条幅标语仍在，岂不知“死者为大，尊重逝者”也是老祖宗流传下来的吗?

自发悼念

2015年1月1日，不少民众前往事发地献花，还有民众登上了上海中心大厦，为逝者哀悼，为伤者祈福。民众希望政府部门尽快查明事件发生的原因，也祈望这样的悲剧不会再发生。

2015年1月1日晚，河南洛阳伏牛山滑雪场，工作人员点燃蜡烛围成心形，烛光悼念上海外滩踩踏事件中遇难的人们。

设悼念通道

2015年1月1日，为引导市民有序献花，黄浦区紧急联系调运800片铁栅栏，布置在外滩观光平台上人流最密集处以及陈毅像前的绿地四周，警方与外滩风景办利用铁马设立专门悼念通道，并安排4名保安队员，做好外滩陈毅广场的现场管理工作。另外，献花点临时设置消防灭火点，安放灭火器材4组。夜间陈毅广场增派保安队员8人，24小时巡查管理。

加强对大人流场所和活动的安全管理，进一步落实和完善相关制度规定

这起事件暴露出公共安全管理方面仍然存在盲点，特别是对无主办单位的大型群众性活动安全风险评估不足、准备不充分，存在管理空白。要按照国务院《大型群众性活动安全管理条例》，对大型群众性活动严格依法审批，切实落实相应监管和防范措施。尽快制定出台本市大型群众性活动安全管理实施办法，加强对公共场所群众自发聚集活动管理，填补无组织群众活动的管理空白。对照国家旅游局日前下发的《景区最大承载量核定导则》，本市各景区要抓紧核算游客最大承载量，制定游客流量控制预案。各区县、各部门和单位要按照“分类管理、分级负责、属地为主”的要求，坚持预防为主、关口前移、重心下沉。在6月底前完成对旅游景点、商业设施、体育场馆、娱乐场所、公园、学校、地铁、机场、车站、码头等人员密集场所的公共安全检查，梳理风险隐患清单，落实整改治理措施。要督促相关经营和管理单位制定应急预案，明确最大人流承载量、限流措施和疏散路线等具体内容，做到“有组织活动有预案，群众自发活动也要有预案”，尤其对活动变更要做好风险评估、信息发布等工作。要根据应急预案，落实活动场所的供水供电、临时厕所、移动通信等基本保障措施。各区县要在年底前对涉及公共安全的重要场所进行全面梳理和评估，符合条件的要建立区县级基层应急管理单元，明确管理单元牵头主体，做实特定区域应急管理工作。

加强监测预警，进一步提升突发事件防范能力

这起事件反映出，相关管理部门对监测信息研判不够、对人群高度密集产生的后果估计不足。要健全“谁主管、谁监测，谁预警、谁发布”的预警管理机制，针对不同突发事件，完善预警标准和响应措施。进一步加强重点环节、重点领域和重要时段的现场情况监测，结合大规模人员聚集、大流量交通等情况变化，加强分析研判，及时发现苗头性、趋势性问题，及时启动相关应急预案，采取限流、划定区域、单向通行等交通管控措施，重点加强台阶、扶梯、连接通道等特定区域的人员流动管理。要适时在全市重要场所设立显示屏和高音喇叭等安全提示设施，充分利用应急广播、新闻媒体、网络等平台发布预警信息和相关提示，规范引导市民游客采取合理避险措施。要利用大数据加快构建全市统一的公共安全信息平台，实现信息共享，进一步加强预警信息沟通。

加强应急联动，进一步强化应急处置能力

这起事件表明，“条块分割、条线分割、各自为政”依然是城市运行管理亟需破解的难题。要结合这起事件教训，近期抓紧组织修订上海市突发事件应急联动处置暂行办法，进一步规范本市应急联动体制机制和响应程序，强化指挥协同，提升应急联动处置效能。要加强应急队伍训练和管理，组织开展实战化应急演练，特别是要针对轨道交通、高层建筑、危险化学品、人员密集场所等开展专项处置和救援训练及演练，确保现场处置和救援有序高效。各区县政府、各有关部门和单位要认真执行值班值守制度，严格落实重要节假日及重大活动前后领导值班带班制度。要按照突发事件信息报告规定的时限要求，向同级和上级政府总值班室报告，避免信息迟报、漏报，杜绝谎报、瞒报。

加强宣教培训，进一步提升全社会公共安全意识和能力

加强人民群众的公共安全教育是各级政府的一项重要工作，需要常抓不懈。要充分发挥“5·12”防灾减灾日等公共安全宣传活动作用，依托传统媒体和新媒体，开展公共安全知识普及。要扎实推进公共安全宣传教育工作“进社区(乡村)、进企业、进学校”，鼓励市民积极参与社区（乡村）组织的防灾宣传活动，督促企事业单位组织职工开展应急技能培训和实战演练，加强大中小学安全教育，增强青少年学生安全意识和自救、互救能力。加紧研究制定本市院前急救地方性法规。要加强以急救知识为核心的应急技能培训，不断提高急救专业资质人员比例。推动市民参与应急演练和宣传教育，共同树立忧患意识，增强安全防范知识，提高突发事件应对能力。