1953年5月，国家计划委员会开始了准备工作。1955年9月24日，国家计委召开专门会议，李富春提出，根据国家在过渡时期的总路线和总任务编出15年远景计划草案，再根据15年远景计划编制出第二个五年计划轮廓草案。

1956年，在周恩来总理主持下，编制出《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议》，并于9月交中国共产党第八次全国代表大会讨论通过(1956年9月15-27日在北京举行)。

“二五计划”实施过程中，前半期主要是围绕着“大跃进”与“人民公社化”运动展开，而随着经济结构失调导致的三年经济困难，后半期致力于国民经济结构的调整。

1958年3月，毛泽东提出“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”总路线，随后掀起以工业化为主要内容的大跃进。不仅在工业生产上全面提高计划指标，在经济生活的各个方面都人为地加快了发展速度。

“大跃进”运动以钢铁为核心，导致了全民大炼钢铁的热潮出现。片面强调经济发展速度与重工业尤其是钢铁工业的核心地位导致经济中产业结构严重失调，工业发展畸形，而农业与工商业发展则严重滞后。

随后展开的号称“一大二公”的人民公社化运动则推动农业领域公有化程度空前提高。公有化程度过高导致个体激励机制失效，农业生产关系脱离生产力现状导致农业生产出现困难。

由于恰逢自然灾害与苏联撤走经济援助导致“二五计划”中后期出现三年经济困难，国民经济严重倒退，比例失调。不得不进行经济调整。围绕“调整、巩固、充实、提高”的八字方针展开的经济调整直到1963年才基本完成。

关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告（一九五六年九月十六日）

周恩来

同志们：

我国发展国民经济的第一个五年计划，再经过一年多的时间，就要胜利地完成了。为了使我们能够在第一个五年计划完成以后，立即顺利地开始进行第二个五年计划的建设，党中央委员会认为，有必要及早着手进行第二个五年计划的编制工作。现在，党中央委员会把关于发展国民经济的第二个五年计划的建议，提请党的第八次全国代表大会审查。这个建议经过这次党代表大会讨论并且通过以后，将提交国务院讨论。

关于我国发展国民经济的第二个五年计划的基本方针和政策，在刘少奇同志代表党中央委员会所作的政治报告中，已经有了说明。现在，我受党中央委员会的委托，向大会作关于第二个五年计划的建议的报告。

一 第一个五年计划执行的情况

我在说明第二个五年计划的建议以前，要说一说关于执行第一个五年计划的基本情况。

在执行第一个五年计划的过程中，由于全国人民首先是劳动人民的努力，我们的社会主义建设工作和社会主义改造工作都取得了比预想还要快还要大的胜利。我们的成就是巨大的，但是在工作中也发生了一些缺点和错误，需要我们努力加以克服。

在基本建设方面。预计到一九五七年底，全国基本建设的投资额，有可能比原计划超额完成百分之十以上。计划所规定的限额以上的建设单位，除了少数的以外，都有可能如期完成或者提前完成建设进度，而且在各个年度中又增加了一些新开工的建设单位。到一九五七年底，预计大约有五百个新建和改建的限额以上的工业企业建设完工，这样，就会提高我国的工业生产能力，为我国的工业创立某些新的部门和在一定程度上革新某些原有的部门，从而开始改变我国工业原来极端落后的面貌。经过第一个五年计划的建设，我国以鞍山钢铁联合企业为中心的东北工业基地就会大为加强，在内蒙古、西北、华北各地，就会开始出现许多新的工业城市。五年内新建和恢复的铁路将达到五千五百公里左右，重要的干线如集宁到二连、宝鸡到成都等线都已经修通，鹰潭到厦门的铁路也将要修通，兰州到新疆的铁路已经修到玉门以西。重要的公路如康藏线和青藏线等也都已经全部通车。这些铁路和公路的建成，加强了我国西北、西南广大地区同全国各地区的联系。关于水利建设，我们正在继续根治淮河，开始兴建黄河三门峡水利、水力枢纽工程，并且举办了其他一些大型的和很多中、小型的水利工程。许多建设完工的水利工程，对于防御洪水和灌溉田地已经开始发挥一定的作用。这几年来，地质工作也做出了很大的成绩，保证了我国基本建设的需要。如上所说，我国第一个五年计划的基本建设，从投资额和多数重要建设单位的进度说，将有可能达到我们预定的要求。但是也应该指出，某些部门，有可能完不成原定的投资额计划，少数重要建设单位的部分工程，也有可能完不成原定的进度计划。这些部门和这些建设单位，在今后一年多的时间内，应该加强工作，尽可能地争取完成原定的计划。同时还应该指出，有一些建设单位只注意赶进度，忽视质量和安全，以致工程质量低劣，事故很多，并且造成浪费，这是应该引以为戒的。

在工业生产方面。工业总产值（包括现代工业和手工业的产值在内，按一九五二年的不变价格计算，下同）历年都超额完成了年度计划，一九五六年，将达到五年计划规定的一九五七年的水平；到一九五七年，将有可能比原计划超额完成百分之十五左右。从主要工业产品的产量说，到一九五七年，绝大多数产品都将超过原定的计划指标，例如钢将达到五百五十万吨，发电量将达到一百八十亿度，煤将达到一亿二千万吨，金属切削机床将达到三万台，发电设备将达到三十四万千瓦，原木将达到二千四百万立方公尺，棉纱将达到五百六十万件，机制糖将达到八十万吨，机制纸将达到八十万吨。从重要的工业新产品说，我国过去不能够制造的某些发电设备、冶金设备、采矿设备和新型号金属切削机床，现在已经能够制造了；我国过去不能够制造的汽车和喷气式飞机，现在已经能够开始制造了；我国过去不能够生产的大型钢材和合金优质钢，现在也已经开始部分生产了。但是，也有几种产品，如石油、硫化青、食用植物油、卷烟、火柴等，由于原料不足、销路不畅或者技术的原因，可能完不成原定的产量计划。

在农业生产方面。一九五三年和一九五四年，我国许多地区受到了较大的自然灾害，这两年的农业生产计划都没有全部完成，但是粮食产量仍比丰收的一九五二年有所增加。一九五五年我国农产品丰收，粮食产量（不包括大豆，下同）达到三千四百九十六亿斤，棉花产量达到三千零三十六万担，其他农产品的产量也都有增加。一九五六年许多地区遭受了洪水、内涝、台风和干旱的严重灾害，某些农作物特别是棉花受了一定的损失。但是由于全国农村正处在合作化的高潮中，没有遭受灾害的地区将会增加生产，一九五六年全国的粮食总产量，仍然有可能达到第一个五年计划规定的一九五七年的水平。只要今后一年多的时间内不发生特大的自然灾害，一九五七年主要的粮食作物和某些经济作物的产量，就有可能超额完成原定的计划。但是大豆、花生、油菜籽、黄麻、洋麻的产量和某些牲畜的数量，有可能完不成原定的计划，我们必须采取有效的措施来加强这些薄弱的环节。

在运输和邮电方面。随着工农业生产的发展和基本建设规模的扩大，运输量和邮电业务量每年都有增长，预计到一九五七年，主要运输部门的货物运输周转量计划，都有可能超额完成。但是由于某些原有线路和设备的技术改造没有完成计划，某些线路和交通枢纽目前发生了运输紧张甚至堵塞的现象，这种情况正在努力加以改善。

在商业方面。随着社会主义商业的日益发展，一个有计划有组织的市场已经在国内形成，它的领导地位已经日益巩固。一九五六年比一九五二年，国内社会商品零售总额将增长百分之六十六点三，对外贸易的进出口总值将增长百分之六十五。预计到一九五七年，国内的社会商品零售总额和多数商品销售量的计划，对外贸易的出口和进口的计划，都有可能完成，有的可以超额完成。几年来，在生产发展的基础上扩大了国内商品的流转额，并且对于最主要的几种生活必需品，实行了统购统销的政策，保证了人民生活必需品的供应，因而基本上保持了物价的稳定，促进了工农业生产的发展和人民生活的改善。目前商业工作中的缺点，主要是商品供应的组织工作做得不好和经营管理不善，因而发生商品有时积压有时脱销的现象。

在文化教育、科学研究和保健事业方面。这几年来，这些事业都有相当大的发展。预计到一九五七年，除了个别的以外，高等教育、中等教育、初等教育、科学研究、新闻、出版、广播、文学、艺术、电影、体育和卫生医疗等事业，都有可能超额完成原定的计划。例如，到一九五七年，高等学校在校学生将达到四十七万人左右，超过原定指标约百分之九；中国科学院的研究机构将达到六十八所，比原定指标多十七所。

在农业和手工业的合作化方面。到一九五六年六月底为止，全国已经组织起九十九万二千个农业生产合作社，入社农户占全国农户总数的百分之九十一点七，其中加入高级社的占全国农户总数的百分之六十二点六。组织起来的手工业者，约占手工业者总数的百分之九十。我们预计，再经过一年多的工作，即到一九五七年底，在全国范围内，除了个别边疆地区以外，可以基本上实现农业和手工业的合作化。

在私营工商业的社会主义改造方面。到一九五六年六月底为止，在资本主义工业中，已经有占产值百分之九十九和占职工人数百分之九十八的企业实现了公私合营；在私营商业和饮食业中，转变为公私合营商店、合作商店和合作小组的，已经占总户数的百分之六十八，占从业人员总数的百分之七十四。对资本主义工商业实行全行业公私合营和定息制度，就为资本主义生产资料的国有化准备了条件。

这里，我还要简略地叙述一下人民物质生活改善的状况。

这几年里面，从总的情况看，职工工资的增长速度同劳动生产率的增长速度，基本上是相适应的。但是有一段时间，工资的增长速度过分地低于劳动生产率的增长速度。例如，一九五五年比一九五四年，工业部门（不包括私营工业）的劳动生产率，约提高了百分之十，而职工的平均工资只提高了百分之零点六。其他部门也有类似的情况。这个工作中的错误，我们在一九五五年底发现以后，就着手纠正。从一九五六年四月份起，我们在全国范围内实行了工资制度的改革，并且确定一九五六年职工的平均工资比一九五五年提高百分之十三左右。这样，一九五六年职工的平均工资，就比一九五二年提高了百分之三十三点五，超过了五年计划规定的五年内工资增长百分之三十三的指标。而劳动生产率的增长也将超过原定的计划，例如，在国营工业部门，一九五六年将比一九五二年提高百分之七十点四，超过五年计划规定的五年内劳动生产率增长百分之六十四的指标。

这几年里面，我们稳定了农民的农业税负担，并且适当地提高了粮食的收购价格，因而使农民在生产发展的基础上逐步地改善了生活。但是我们也犯过错误，在一九五四年，由于我们没有完全弄清楚全国粮食产量的情况，向农民多购了一些粮食，引起了一部分农民的不满。在一九五五年，我们实行了定产、定购、定销的粮食政策，从而安定了农民的情绪和提高了他们的生产积极性。现在预计，五年内农民的全部收入有可能增长百分之三十左右。

由上面列举的情况可以后出，我国发展国民经济的第一个五年计划，是一定能够胜利完成的。只要我们加紧努力，并且今后不发生特大的自然灾害和意外事故，大多数指标都可以超额完成。第一个五年计划的执行和它的超额完成，已经使并且将继续使我国国民经济发生深刻的变化。这主要表现在：工农业的生产水平有很大的提高。预计到一九五七年，工农业总产值（包括现代工业、手工业和农业的产值在内）将比一九五二年增加百分之六十以上。在工农业总产值中，工业总产值（包括手工业的产值在内）的比重将达到百分之五十左右，而在工业总产值中，生产资料工业产值的比重将达到百分之四十以上，这就加强了工业在国民经济中的领导作用。由于社会主义改造事业取得了决定性的胜利，无论在工业、农业、运输业和商业中，社会主义的经济成分都已经处于绝对统治的地位。目前，我国国民经济的各个部门都出现了欣欣向荣的景象，文化教育和科学研究的事业，也正在进入一个繁荣时期，因而也就为人民生活水平的继续提高创造了条件。

应该指出，全国各族人民、各民主党派和一切爱国人士，在中国共产党的领导下的团结一致，对社会主义改造事业和社会主义建设事业所表现的积极性和热情，是我们取得上述伟大成就的基础和保证。

还应该指出，在我国实行第一个五年计划的过程中，伟大的苏联和各人民民主国家给了我们巨大的援助。在这期间，苏联给予我国以优惠的贷款，帮助我国设计二百零五项工业企业和供应大部分设备，派来了大批的优秀专家，并且给了其他方面的许多技术援助。各人民民主国家在设备、材料和技术力量等方面也给了我们很大的援助。在我国工作的苏联和各人民民主国家的专家，对于我国社会主义建设事业，作出了卓越的贡献。我们愿意乘这个机会，对于苏联和各人民民主国家的这种真诚的兄弟般的援助，表示深切的感谢。

我们在执行第一个五年计划的过程中，取得了不少的经验和教训。吸取这些经验和教训，就使我们有可能把社会主义建设的工作做得更好。现在，我只就近年来我们在领导经济工作中所感到的几个比较突出的问题，提出一些意见。

第一，······（详见参考材料）

在我们政府的工作中，虽然取得了巨大的成绩，但是决不容许我们有丝毫的骄傲自满。应该后到，我国的国民经济正在迅速发展，情况的变化很快也很多，随时随地都有新的问题出现，许多问题又是错综复杂地联系着。因此，我们就必须经常地接近群众，深入实际，加强调查研究工作，掌握情况的变化，对有利的条件和不利的条件进行具体的分析，对顺利的方面和困难的方面都要有足够的估计，以便及时地做出决定，调节国民经济各部门和各方面的活动，避免发生互相脱节或者互相冲突的现象。在我们这样一个地区广阔、情况复杂并且经济上正在剧烈变革的国家里，任何疏忽大意，都可能发生重大的错误，造成重大的损失。因此，克服主观主义和官僚主义，对我们有着特殊重要的意义。

二 第二个五年计划的基本任务

中央委员会认为，编制我国发展国民经济的第二个五年计划，应该以第一个五年计划可能达到的成就作为出发点，联系到大约在第三个五年计划期末我国要完成过渡时期的总任务这个基本要求，实事求是地估计到第二个五年计划期间国内外的各种条件，进行全面的规划。这样，才有可能使计划既积极而又稳妥可靠。

党中央委员会提出，我国发展国民经济的第二个五年计划的基本任务应该是：（1）继续进行以重工业为中心的工业建设，推进国民经济的技术改造，建立我国社会主义工业化的巩固基础；（2）继续完成社会主义改造，巩固和扩大集体所有制和全民所有制；（3）在发展基本建设和继续完成社会主义改造的基础上，进一步地发展工业、农业和手工业的生产，相应地发展运输业和商业；（4）努力培养建设人材，加强科学研究工作，以适应社会主义经济文化发展的需要；（5）在工业农业生产发展的基础上，增强国防力量，提高人民的物质生活和文化生活的水平。

我国社会主义工业化的主要要求，就是要在大约三个五年计划时期内，基本上建成一个完整的工业体系。这样的工业体系，能够生产各种主要的机器设备和原材料，基本上满足我国扩大再生产和国民经济技术改造的需要。同时，它也能够生产各种消费品，适当地满足人民生活水平不断提高的需要。

有人问：既然以苏联为首的社会主义各国的经济日益发展，并且在社会主义各国之间出现了经济和技术的广泛合作的可能性，我国是否还有必要建立完整的工业体系呢？我们认为，我国目前的情况虽然同苏联建国初期在经济上处于孤立无援的情况有很大的不同，苏联和各人民民主国家的存在和发展，是我国社会主义建设的极有利的条件，但是像我们这样一个人口众多、资源较富，需要很大的国家，仍然有必要建立自己的完整的工业体系。这是因为，从国内的要求来说，我们必须迅速改变国民经济长期的落后状态；从国际的要求来说，我国建立起强大的工业，可以促进社会主义各国经济的共同高涨，并且可以增强保卫世界和平的力量。因此，那种以为不公建立我国自己的完整的工业体系而专门靠国际援助的依赖思想，是错误的。

另一种关起门来建设的想法也是错误的。······（详见参考材料）

上述关于基本建设的规模和工农业生产的发展速度，我们认为是适当的，是积极而又稳妥可靠的。应该相信，只要我们善于依靠群众，发挥群众的积极性和创造性，我们就能够取得伟大的力量，克服在前进道路上的一切困难，像执行第一个五年计划那样，胜利地完成第二个五年计划的任务。

三 关于第二个五年计划建议的若干主要问题

上面我说明了第二个五年计划的基本任务。关于第二个五年计划的具体方针和指标，在党中央委员会提出的建议中，都已经提到了。这里，我只扼要地说明关于第二个五年计划建议的若干主要问题。

（一）合理地积累和分配资金

国家建设规模的大小，主要决定于我们可能积累多少资金和如何分配资金。我们的资金积累较多，分配得当，社会扩大再生产的速度就会较快，国民经济各部门就能够按比例地发展。因此，合理地解决资金积累和资金分配的问题是很重要的。

国民收入是全国劳动人民在生产过程中新创造的物质财富。在社会主义国家里面，全部国民收入都归劳动人民自己所有。劳动人民把国民收入的一部分用来维持和改善自己的生活，另一部分用于社会扩大再生产，也就是说用作积累。在分配和再分配国民收入的时候，必须使消费部分和积累部分保持适当的比例。消费部分所占比重小了，就会妨碍人民生活的改善，积累部分所占比重小了，就会降低社会扩大再生产的速度。这两种情况都是对人民不利的。

第二个五年的国民收入将有可能比第一个五年增长百分之五十左右。由于我国国民经济还很落后，农业所占的比重还比较大，人民生活的水平还比较低，因此，积累部分在国民收入中所占的比重，不可能也不应该有过多的和过快的增长，但是可以稍高于第一个五年已经达到的水平。这样，在第二个五年计划期内，积累的总额，将随着国民收入的增长，仍然会有比较多的增加。

在解决了资金积累的问题以后，还必须解决资金分配的问题。考虑到目前的国内条件和国际条件，党中央委员会认为，在第二个五年计划期间，我们有必要和可能适当地降低国家预算中的国防和行政费用的比重，而提高经济和文化教育支出的比重。第一个五年国防和行政的费用，约占财政支出的百分之三十二左右，第二个五年应该争取降低到百分之二十左右。这样，经济和文化教育支出所占的比重，就有可能由第一个五年的百分之五十六左右，提高到百分之六十到七十，从而保证我国的经济和文化教育事业的迅速发展。

在分配国家基本建设投资的时候，应该保证工业和农业能够得到较高速度的发展。在投资总额中，工业投资所占的比重，可以由第一个五年的百分之五十八点二提高到百分之六十左右；农业、水利和林业的投资所占的比重，可以从第一个五年的百分之七点六提高到百分之十左右。此外，还应该注意安排运输和邮电部门，文化、教育、科学和保健部门，城市建设部门和商业部门等的投资，使它们保持适当的比例。

在分配工业投资的时候，还应该在轻重工业之间进行适当的安排。第一个五年由于我国的轻工业还有很大的潜力，因此计划规定轻工业的投资占工业投资的百分之十一点二，在执行过程中略有增加，这样的比重是适当的。考虑到第二个五年人民消费水平的逐步提高，若干轻工业品的生产能力将会不足，我们认为，有必要适当地提高轻工业投资所占的比重。但是，由于某些轻工业企业的生产潜力，并没有充分地发挥出来，特别是大量的公私合营企业，经过改组安排以后，有可能进一步地增加生产，手工业在实现合作化以后，也将进一步增加生活消费品的生产，因此，我们在安排轻工业投资的时候，还应该考虑到这些因素。

（二）正确地安排基本建设计划

关于基本建设，除了上面已经说到的必须合理地分配投资以外，还应该注意以下的一些问题。

第一，······（详见参考材料）

我们主张扩大国际间经济、技术和文化的合作和联系，不仅是为了加速完成我们的社会主义建设，而且还因为这将为各国之间的和平共处奠定可靠的基础。因此，这是完全符合于全世界人民的利益，完全符合于和平事业的利益的。　×××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××

同志们：第一个五年计划胜利完成和第二个五年计划开始的日子，已经不远了。在今后一年多的时间里，全党同志，应该在党的中央委员会和毛泽东同志的领导下，加倍努力，同全国工人、农民、知识分子一起，同全国各民族、各党派、一切爱国人士一起，为超额完成第一个五年计划和积极准备第二个五年计划而奋斗。只要我们谦虚谨慎，不骄不躁，纠正我们工作中的主观主义思想和官僚主义作风，我们就能够动员一切力量，克服各种困难，在把我国建设成为一个伟大的社会主义工业强国的奋斗中，胜利前进!

《中国共产党第八次全国代表大会文件》刊印

“二五”计划提出了后人看来根本无法实现的高指标，工业增长速度与农业增速分别为“一五”实际增速的3倍与7倍，主要工农业产品指标都是1952年的10倍左右。实践结果表明，“二五”计划的实施十分失败, 所有指标都没有完成, 实际完成数的平均值只有19%。

这一时期工业增长大起大落，增速减慢，农业增长倒退。工业增长前3年，“大跃进”时期的大起伴随着随后两年的大落。1957年工业产值704亿元，1960年为1650亿元，年增长率高达32.8%，但随后的两年就开始大幅倒退，1962年为850亿元，只比1957年略高，只完成计划数的7.2%。农业产值除1958年略有增长外，其他逐年减少，1962年为430.3亿元，与1957年相比年均减少4.3%。在“二五”计划前三年的“大跃进”时期，工业产值增加了1.3倍，而农业产值则减少了23%，并酿成了三年灾害时期人口大量非正常死亡的悲剧。