案例：公务员聘任制 66

第四章公共组织人力资源管理 68

案例：“干部能上能下” 110

第五章政府职能 111

案例：政府该不该救市？ 155

第六章政府权力 156

案例：深圳“行政三分制”

第七章公共政策 184

案例：“车辆限购” 239

第八章公共财政 239

案例：“房产税” 253

第九章公共组织信息管理 256

案例：一站式服务大厅 280

第十章公共管理技术 281

案例：“酒驾” 301

第十一章公共关系 302

案例：京津冀一体化 332

第十二章公共组织绩效管理 333

案例：公务员涨工资 346

第十三章法治与法治政府 346

案例：官员财产申报制度 361

第十四章政府监督 362

案例：“裸官”现象 383

第十五章公共责任 384

案例：终身追责制 393

第十六章行政伦理 394

案例：“八项规定”和“六项禁令” 408

第十七章公共危机管理 410

案例：天津滨海新区爆炸事件 425

第十八章中国政府改革理论与实践 427

案例：机关事业单位工作人员养老保障制度改革 451

第十九章西方国家公共组织改革理论与实践 454

案例：公车改革 494

第二十章21世纪公共组织改革展望 495

案例：政府权力清单 515

公共管理学研究的核心问题就是政府与市场的关系问题，即政府应该做什么，不应该做什么的问题。希望大家在学习的时候一定要从这个问题出发。

对比国内其他权威公共管理学教材，本书的特点主要有以下几个方面：

一是对十八大以来的热点问题涉及的较多，能够让读者更加明晰的把握热点问题的分析思路；

二是编者在写作过程中力争站在初学者的视角去组织语言，所以每章节的语言比较通俗易懂；

三是本书的逻辑架构从政府由来出发，依次介绍了政府存在的基础、政府体制、政府运作流程、政府监督、政府改革与发展，逻辑清晰，知识点全面；

四是在每章节中都有承上启下的逻辑关系说明，方便读者理解每章节的内在关系和整个学科体系的架构。

从整本书的框架来看，大概可以分为以下四个部分：

第一个部分是政府由来、产生与政府的体制，政府体制包括了政府职能、权力、宏观层面的行政组织和微观层面的行政领导（者）等章节；其中，职能是政府存在的前提，是公共管理学科研究的核心，权力是政府存在的基础，也是政府职能得以履行的保证，所以职能和权力可以合称为“职权”，不可分割。我们还应该认识到，权力是一种客观的存在，无所谓好坏，所以行政权力本身是既不会做好事，也不会做坏事的，只有将行政权力赋予某一个群体或者个人，它才能真正发挥出作用。行政权力赋予某一个群体或者个人的过程，就是行政权力的“人格化”，被赋予权力的人就是行政领导（者），这个精英群体就是领导层或者管理层。但是，行政领导拥有了行政权力之后，也必须逐步构建一个趋近完善的组织，来帮助领导决策和执行具体的任务，这一个群体就构成了政府组织。在政府组织中，每个领导者都会竭尽全力去挖掘组织的潜力，激发组织的能动性，进而提高组织效率，这个目标的实现就需要依靠人力资源管理，也就是人事行政。

···············

第三部分讲述的是对政府的监督，因为政府自产生之后，权力不断膨胀，并且政府的触角已经伸展到了经济、社会等各个领域，随时都有侵犯私权的可能，所以要对政府进行约束，对政府的约束就包括了法律制度约束（有法可依）、监督（有法必依）、奖惩责罚（违法必究）、伦理制度等。十八大后，政府改革的一个重要趋势就是法制化，何为政府法制化，何为法制化政府，何为依法行政，如何做到依法行政，就成为了公共管理学研究的重点和学界关注的重点。要回答这些问题，关键是抓住“法律”、“监督”、“责任”、“透明化”、“伦理”几个关键词。

第四部分讲述的是政府改革与发展，政府自产生到现在，承担了很多的经济社会管理职能，但是很多问题也逐步凸显出来，比如效率低下、机构臃肿、决策迟缓、官僚化等，所以，为了适应经济社会的发展，政府必须不断的进行改革；政府的改革一方面涉及到的是自身不良现象，另一方面涉及到的是政府经济社会管理重心的转变、管理方式方法的转换等。

所以，对于初学者来说，在通读本书前，或者在学习公共管理这门学科之前，必须掌握这个学科的框架和内在的逻辑关系，也是学习和掌握公共管理学最关键的。这个框架和内在逻辑关系也正是本书的特点和价值之一。

公共管理学是70年代末期以后因为受到公共政策学科范式和工商管理学科范式的影响而在原新公共行政学的基础上形成的。其主要特点：

①研究公共管理问题

在综合运用多学科理论与方法的同时更重视从经济学视角来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定量分析工具的运用；

②研究利益关系问题

以公共利益为核心展开对公共机构与其它社会机构（各类企业和公共组织等）以及与个人之间的利益关系问题的研究，大大拓展了以往公共行政学的研究领域：它涉及的对象，除了政府组织管理外，还包括一般的社会公共组织、公益性组织或非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）的管理问题；它涉及的主题众多，如政府与市场、政府与企业、政府与社会、外部性、公共物品、公共选择、政府失败、公共政治管理、公共（人力、财力、信息）资源管理等等。

公共管理学兴起于20世纪70—80年代，在其发展过程中，因学者们研究取向上的差异而显现出不同的风貌与内涵。公共管理学者波兹曼(Bany Bozeman)认为，尽管研究途径及理念互有差异，但就概念的演进而言，公共管理研究大致可分为两种途径。其一是公共政策途径(Public Policy Approach，简称P途径)。P途径下的基本观点是：公共管理必须与公共政策的形成与制定密切联系，因而该学派直接将公共管理界定为政策管理。认为只有从管理的观点探讨公共政策，才能落实政策目标，实现理想境界。其二是企业管理途径(Business Approach，简称B途径)。20世纪70年代，在管理思潮的影响下，各国的企业行政管理学院不再专注于对内部行政管理过程的研究，转而注重研究工商政策与管理战略。在此背景下，B途径的公共管理研究也逐步发展起来。B途径与P途径有以下不同之处：(1)前者的课程设计依循商业学院的传统，后者则依循公共政策学的传统。(2)前者并不强调公共组织与私人组织的差异性，后者则特别凸显公共组织的特殊性。(3)前者企图与公共行政合流，后者则企图摆脱公共行政，而形成一个独立的管理领域。(4)前者重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而强调组织设计、人事与预算等问题；后者则强调政策与政治问题。(5)前者主张采用量化分析(如集群资料分析、实验设计)，后者则强调采用个案研究方法。

系统、科学的公共管理学只有在整合公共政策与企业管理两种研究途径的基础上才有可能形成。为此，国外研究者进行了长期不懈的探索，波兹曼总结学术界各种观点，提出公共管理具有以下本质特征：公共管理是一个整合性的概念(integrative concept)，是介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路(thirday)。它在“什么”(What)与“为什么”(Why)的层面上沿袭公共行政或公共政策途径，而在如何(How)的层面上沿袭企业管理途径。虽然公共管理是将私人部门的管理手段运用于公共部门，但并未由此改变公共部门的主体性。当代公共管理学非常重视组织运行的内外部环境，尤其是重视外部环境的变化，强调实施战略管理，这是公共管理相对于公共行政的优越之处。公共管理强调价值融合和与责任分担，关注政府改革与政府重塑，是一种全新的治理模式。

综上所述，由社会事务复杂性、社会价值观多元性，以及公共关系的错综复杂等因素所决定，公共管理学必然是一个科际整合的研究领域。这意味着公共问题的解决有赖于运用多学科的基础理论与分析工具。公共管理需要借用社会科学其他领域，如政治学、社会学、心理学和管理学的研究成果，尤其需要从公共经济学、福利经济学、公共财政学、经济管理学中获得处置和调节现代社会中各种复杂经济利益关系的有效政策手段。

公共管理学的理论基础首先是公共部门经济学，其核心部分是公共财政学。因为任何管理活动都离不开对经济资源的配置与调剂，都离不开物质资金基础，都需要公共财政为之当家理财。公共财政学以政府收支活动为直接研究对象，具体言之，就是如何通过国家预算组织财政收入、安排财政支出、提供公共产品、矫正市场失灵、优化资源配置以及调节收入分析。公共财政学的基础内容是公共产品理论，该理论细致地区分出公共产品与私人产品的各种类型，其意义在于，合理界定政府组织与市场组织及其它社会组织在公共物品提供与生产中的相互依存和伙伴关系，从而有助于清晰地划分各级政府组织的职责范围。对公共产品提供途径的分析，有利于根据公共产品的属性，进行多样化的制度安排，实现公共产品与劳务的有效供给。

公共选择理论可以定义为“对非市场决策的经济学分析”，在“经济人”预设的前提下，公共选择理论认为政府低效和规模不断膨胀的根本原因在于官僚制在公共服务供给中的垄断特性。具体而言，就是缺乏竞争，缺乏利润激励，以及缺乏监督机制。因此，改善官僚制的运转效率、消除政府失灵的根本途径在于取消任何形式的“公共垄断”，在公共部门中恢复竞争，引入市场竞争机制。公共选择理论悲观的结论能够给公共管理者以警示，告诫他们完善民主宪政，提高公共管理效率，避免政府政策失灵。

公共管理的经济学基础中还包括新制度经济学体系中的诸种理论。(1)委托-代理理论。在政治与公共行政领域，公民与政治家、政治家与行政官员之间均存在着委托—代理关系，委托人和代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心。在有限理性和机会主义的“经济人”前提下，代理人利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置，甚至以牺牲委托人的利益为代价，因而，在公共部门中，逆向选择和道德风险等问题仍会普遍存在。为了保证官员和政府机构能够按照委托人的意志行事，必须建立政府官员责任与激励结构，强化对政府组织的监督机制。(2)交易成本理论。它是新制度经济学及产权理论的核心。在产权关系界定模糊不清、环境不确定、信息不对称以及人类有限理性与规则匮乏等情况下，交易成本会变得异常高昂。因此，政府强化在建立产权制度、确立相关的法律秩序的作用，通过合理的制度安排和制度创新，可以有效地控制与减少交易成本的支出，提高经济活动的内在效率。总之，新制度经济学肯定了公共管理活动的主观能动性，特别是对于制度供给的作用。

公共部门的各项活动，从公共部门参与社会资源的配置、公共政策的制定实施到公共部门的发展战略、组织结构演变、公共行政的效率，以致公共部门的财务、人力资源管理等等，无一不需要以经济学理论作为指导。经济学以自利、理性的“经济人”预设为逻辑起点，将公共管理活动置于资源稀缺的硬约束之下，促使其务必讲求经济效益。新制度经济学各流派的发展，则在某种意义上直接促进了政府重塑等当代公共管理改革的实践。由此以经济学作为理论基础，不但拓展了公共管理的研究范畴，也使其研究视角得以深化，进而使公共管理学的理论基础远比传统的公共行政学更为深厚。

这里认为中国公共管理学的发展应该充分考虑以下3个方面所蕴含的发展方向。

现代社会科学在任何一个国家的发展。都不能离开其对这个国家发展所能够提供的实际贡献。这也就是说，我们固然能够把公共管理学发展的最新成就引入国内，但是，如果这些最新学术成果不能转化为认识、研究和创新中国公共管理的学术资源，那么这些最新成果，不管引入多少，都构不成中国公共管理学的发展。要形成这种转化，关键的是要确立公共管理学特有的问题意识。这种意识的确立。基于两个方面： 一是对公共管理学研究内容的科学把握，明确公共管理学的核心问题取向；二是对中国公共管理实践的全面观察和科学透视。在这2方面中，第1个方面更为基础，因为，它决定认识和把握中国公共管理实践的视角与视野。

我们不停地讨论公共管理学的学科边界。其真实的意义和价值，实际上不在于为这个学科正名、划界和定位，而在于回答这个学科的核心问题是什么。只有回答了这个问题，一切问题才能迎刃而解。在这个问题上，我们不能追求绝对，只能追求相对，抓住核心问题就可以了。认为，公共管理学的核心问题应该围绕着公共资源的组织、管理与配置展开，具体涉及4个方面问题：即公共资源的增长、公共资源的配置、公共资源的危机以及公共机构的管理。

达尔在1947年的论文中，委婉地表达了这样的想法，公共行政学要走向科学化，必须与规范性价值的影响划一个界限。所以，他认为建立公共行政科学，首先必须清楚地确定规范性价值在其中的地位。这多少带有行为主义取向的论断。时过境迁，在今天的中国，我们应该承认达尔提出的问题的价值，但是，对这个问题的态度应该有所不同。作为一门科学学科，在研究具体问题的时候。可以考虑如何处置规范性价值与研究的科学性关系的问题，但是，这不等于这门学科不必承担提供规范性价值体系的使命。道理很简单，中国的公共管理在许多方面还不是现代的公共管理，而要推进公共管理的现代化，其首要前提就是实现制度的理性化和管理者的理性化。

现实公共管理如果是建筑在非理性的基础上，那么任何的努力都不可能使其实现科学化。现实的公共管理缺乏走向科学化的可能，研究现实公共管理的公共管理学要走向科学化也就必然无从谈起。1955年，德怀特·沃尔多在回答什么是公共行政学这个问题时， 高度强调了行政的理性基础。他说：“行政被认为是一种具有高度理性的人类合作努力。”“我们可以将管理定义为：在一个行政系统中试图获得理性合作的行动”。“公共行政的中心概念是理性行为，即正确地计划实现特定的期望目标的行为。”行政的特性，决定了行政的活动或者说公共管理的活动，必须有强有力的规范性价值体系支撑。这种价值体系必须解决2个基本问题：一是公共管理中制度的理性基础和价值取向是什么；二是公共管理中管理者的价值追求与行为规范是什么。中国公共管理的发展现实表明，其发展面临的问题，不是规范性价值的过剩，恰恰相反，是规范性价值相当短缺。所以，如果中国公共管理学不能为中国公共管理实践承担起提供规范性价值的使命，其在理论创立和实践指导上就难有作为。当然，这种规范性价值不是来自学者的主观设定，而是来自对现代政府原理、公共管理规律和现代社会发展的总体趋势的科学研究和准确把握。在这其中，比较研究和经验考察都是确定规范性价值的学术基础。

公共管理学，既是一门理论科学，同时也是一门应用科学，其内在的活力在于理论抽象与经验指导能够自由转化，即一般的原理能够转化为指导具体行动的原则；而经验的考察能够抽象为一般的原理与规则。实现这种转换的关键在于研究本身的科学化， 而科学化的基础在于超越简单的意识形态之争。关注于公共管理的规律本身，在增进公共利益这个大原则下，研究公共管理过程中的价值、组织、制度、程序和技术。为此，中国的公共管理学不能停留在简单的理论阐发上，应该关注中国公共管理现实中的理论问题、实践问题和技术问题，从而把学科发展中的理论研究与公共管理实践中的理论研究结合起来，把价值设定与经验验证结合起来，把经验试验与模式归纳结合起来，把理论供给与制度供给、政策供给和技术供给结合起来。理论的源头来自经验事实的抽象，理论只有能够为经验提供智慧和方法，才是有价值的。有了这样的研究能力，中国公共管理学就能获得蓬勃的发展。

随着收入水平的提高，城市化的推进，对电信事业的需求还会扩大，电信民营化的规模还会不断扩张，其水平也会进一步提高。如果行业能及时建立起一个合理的竞争机制和高效的监督体系相信电信业是可以大力开拓的一块疆土和充分施展拳脚的一个领域，它将有一片美好的前景。

一直备受社会关注的“手机单向收费”问题，近日在此间召开的全国“两会”上再次引起政协委员、人大代表的关注。其中，政协委员方廷钰已连续三次向大会提交提案，呼吁电信部门早日放开手机收费。信息产业部的立场是支持实现单向收费。但这会影响到电信企业特别是联通的收入，而众所周知，联通还需要扶持。我们会想一个办法，既能解决单向收费，也不会过分影响电信企业的收入。加入WTO以后的世界范围内的电信和信息业的竞争挑战激烈，另外，我们也承担着走向世界、参与国际电信运营的竞争的重大使命。如何解决好这手机单向收费的问题，实现与国际接轨就成了中国电信业民营化的重中之重了。

1. 为什么要电信业要实行民营化呢？

电信业是一项技术含量颇高的行业，同时它的研发和维护都需要大量的资金。显然这是政府所无法承担和胜任的。而以利益为导向的电信业的民营企业有直接的经济动力去寻求并开展新的项目，并愿在公众能够支付的的价格水平上提供服务，满足公众的需求。基本原因余下：

一.首先可以帮助政府发展基础设施。

二.可以利用民间资本市场弥补政府资源的不足。

三.提高政府的信誉等级。

2. 如何改革国家公用事业?

一.政府需要建立完善的监督体制。

二.政府需要批准恰当而有效的反垄断法律，需要建立有效的管理框架，需要设立具有强制权利和能力的管制机构。

三.政府应投入更多资金来培养管理技术人员以适应日益发展的民营化。