四是扩大低空空域开放。实现真高3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接，简化飞行审批（备案）程序，明确报批时限要求，方便通用航空器快捷机动飞行，解决“上天难”问题。

五是强化全程安全监管。建立跨部门、跨领域的通用航空联合监管机制，在方便通用航空飞行活动的同时，加强安全监管能力建设和执法力度，对通用航空器生产准入、适航管理、运行安全等实施全过程监管，确保通用航空飞行安全有序。

《意见》提出，到2020年，建成500个以上通用机场，基本实现地级以上城市拥有通用机场或兼顾通用航空服务的运输机场，覆盖农产品主产区、主要林区、50%以上的5A级旅游景区。通用航空器达到5000架以上，年飞行量200万小时以上，培育一批具有市场竞争力的通用航空企业。通用航空器研发制造水平和自主化率有较大提升，国产通用航空器在通用航空机队中的比例明显提高。通用航空业经济规模超过1万亿元，初步形成安全、有序、协调的发展格局。

国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见

国办发〔2016〕38号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

通用航空业是以通用航空飞行活动为核心，涵盖通用航空器研发制造、市场运营、综合保障以及延伸服务等全产业链的战略性新兴产业体系，具有产业链条长、服务领域广、带动作用强等特点。近年来，我国通用航空业发展迅速，截至2015年底，通用机场超过300个，通用航空企业281家，在册通用航空器1874架，2015年飞行量达73.2万小时。但总体上看，我国通用航空业规模仍然较小，基础设施建设相对滞后，低空空域管理改革进展缓慢，航空器自主研发制造能力不足，通用航空运营服务薄弱，与经济社会发展和新兴航空消费需求仍有较大差距。为加快提升服务保障能力，促进产业转型升级，释放消费潜力，实现通用航空业持续健康发展，经国务院同意，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，认真落实国务院决策部署，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，充分发挥市场机制作用，加大改革创新力度，突出通用航空交通服务功能，大力培育通用航空市场，加快构建基础设施网络，促进产业转型升级，提升空管保障能力，努力建成布局合理、便利快捷、制造先进、安全规范、应用广泛、军民兼顾的通用航空体系。

（二）基本原则。

市场主导，政府引导。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，支持新兴航空消费，鼓励企业根据市场需求不断创新，促进通用航空市场持续壮大。更好地发挥政府统筹谋划、规划引导和政策支持的作用，加大简政放权力度，优化飞行报审程序，提高审批效率，为通用航空企业提供高效便捷服务。

安全第一，创新驱动。处理好安全与发展的关系，强化安全主体责任和监管责任，建立健全军地联合监管机制，实施分类精细管理，确保飞行和空防安全。加大改革力度，通过政策创新、管理创新、技术创新和服务创新，最大限度释放市场潜力。

重点突破，全面推进。以加快基础设施建设、扩大低空空域开放、提升空管保障能力、促进产业转型升级为重点，打破制约产业发展的瓶颈。做好整体设计规划，统筹通用航空与公共航空运输协调发展，推进军民深度融合，推动通用航空业全方位发展。

（三）发展目标。

到2020年，建成500个以上通用机场，基本实现地级以上城市拥有通用机场或兼顾通用航空服务的运输机场，覆盖农产品主产区、主要林区、50%以上的5A级旅游景区。通用航空器达到5000架以上，年飞行量200万小时以上，培育一批具有市场竞争力的通用航空企业。通用航空器研发制造水平和自主化率有较大提升，国产通用航空器在通用航空机队中的比例明显提高。通用航空业经济规模超过1万亿元，初步形成安全、有序、协调的发展格局。

二、培育通用航空市场

（四）强化交通服务。发挥通用航空“小机型、小航线、小航程”的特点，适应偏远地区、地面交通不便地区人民群众的出行需求，积极发展短途运输，提供多样化机型服务，实现常态化运输。鼓励有条件的地区发展公务航空，满足个性化、高效率的出行需求。

（五）扩大公益服务和生产应用。鼓励和加强通用航空在抢险救灾、医疗救护等领域的应用，完善航空应急救援体系，提升快速反应能力。扩大通用航空农林作业面积，基本实现主要林区航空护林，推广通用航空在工业与能源建设、国土及地质资源勘查、环境监测、通信中继等领域应用。

（六）鼓励航空消费。推动通用航空与互联网、创意经济融合，拓展通用航空新业态。促进通用航空与旅游业结合，在适宜地区开展空中游览活动。鼓励发展飞行培训，提高飞行驾驶执照持有比例。积极发展个人使用、企业自用等非经营性通用航空，鼓励开展航空体育与体验飞行。利用会展、飞行赛事、航空文化交流等活动，支持通用航空俱乐部、通用航空爱好者协会等社会团体发展，扩大通用航空爱好者和消费者群体。

三、加快通用机场建设

（七）优化规划布局。完善综合交通运输体系，加强通用机场整体布局规划，做好与各类交通运输方式的相互衔接。在偏远地区、地面交通不便的地区以及年旅客吞吐量1000万人次以上的枢纽运输机场周边建设通用机场，改善交通运输条件。在自然灾害多发等地区以及大型城市等人口密集、地面交通拥堵严重地区建设通用机场，满足抢险救灾、医疗救护、反恐处突与公共管理等需要。在航空制造等重点产业集聚区以及农产品主产区、重点国有林区等地区建设通用机场，服务于工农林等通用航空活动。在世界自然文化遗产、国家级风景名胜区、重要体育产业基地等地区建设通用机场，促进空中游览、航空体育、飞行培训等发展。

（八）合理确定标准。综合考虑人口、土地、空域资源、交通运输、产业基础等条件，立足市场需求和发展实际，因地制宜推进通用机场建设。合理确定通用机场建设规模和标准，通用机场设施要坚持经济、适用、美观、绿色的原则，在确保运行安全的前提下，节约投资和降低运行成本。

（九）完善审核程序。由省级发展改革部门组织编制辖区内通用机场布局规划，征得民航地区管理局、战区空军（空域管理部门）同意，报省级人民政府批准，抄报国家发展改革委、财政部、交通运输部、民航局和中央军委联合参谋部、空军。新建通用机场项目执行现行规定，由省级人民政府按照批准的规划审批（核准）。国家发展改革委、中央军委联合参谋部商有关方面研究建立通用机场升级转换为运输机场的机制。

（十）统筹协调发展。加强区域协作，推进京津冀、长三角、珠三角等地区和重点城市群的综合型通用机场建设，保障通用航空运营服务，打造区域通用航空网络重要节点。鼓励枢纽运输机场所在城市建设综合型通用机场，疏解枢纽运输机场非核心业务。优先支持支线机场增设通用航空设施，拓展业务范围，兼顾区域通用航空运营服务综合保障。鼓励通用机场对社会开放并公布机场以及服务保障设施资料信息。引导相邻地区打破行政区划限制，共建共用通用机场。统筹加快通用航空空管、油料储运、运营、维修等服务保障设施建设。

四、促进产业转型升级

（十一）提升制造水平。构建国家通用航空业研发创新体系，鼓励建立通用航空业创新平台，提高关键技术和部件的自主研发生产能力，加快提升国产化水平，发展具有自主知识产权、质优价廉的通用航空产品。支持大型水陆两栖飞机、新能源飞机、轻型公务机、民用直升机、多用途固定翼飞机、专业级无人机以及配套发动机、机载系统等研制应用。推广应用北斗导航、广播式自动监视等新技术，研发适用我国低空空域通信、导航、监视、气象与空中交通服务需求的核心装备，开展重大适航审定实验室等建设，提升行业运行、服务、安全的管理和技术水平。

（十二）促进产业集聚。优先在空域、土地等条件具备的地方，建设50个综合或专业示范区，促进通用航空业集聚发展。培育和打造具备国际先进水平的通用航空制造龙头企业，逐步形成一批具有核心竞争力的骨干企业，支持众多中小企业集聚创新，发展先进通用航空装备、专业化配套系统和设备。推动运营服务创新，加强综合保障能力建设，促进管理改革措施在区域内先行先试。鼓励地方创新配套政策，积极吸引社会资本，发展与各地经济联系紧密的通用航空优势产业，发挥通用航空产业对区域经济发展的带动作用。

（十三）深化国际合作。积极对接和吸纳国际通用航空业优质资源，加强通用航空制造、运营管理、飞行培训等领域的合作，引进、消化和吸收先进技术，提升我国通用航空产品设计和制造水平。创新国际合作模式，鼓励创建通用航空国际研发合作平台及国际化通用航空工程中心，增强技术创新能力。鼓励和支持通用航空企业依托“一带一路”倡议、自由贸易区等政策优势，促进具备比较优势的通用航空产品“走出去”，积极开拓国外市场，提升自主品牌的国际竞争力。

五、扩大低空空域开放

（十四）科学规划空域。及时总结推广低空空域管理改革试点经验，实现真高3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接，划设低空目视飞行航线，方便通用航空器快捷机动飞行。研究制定并组织实施空域分类标准，在国（边）境地带、空中禁区、全国重点防控目标区和重点防空目标等重要地区划设管制空域，包括航路航线、进近（终端）和机场管制地带等民用航空使用空域，确保重要目标及民航航班运行安全。

（十五）优化飞行服务。完善基础性航空情报资料体系，制定并发布目视飞行航空图，实时发布监视空域和报告空域的飞行动态、天气条件情况，提升低空空域航空情报、航空气象、飞行情报与告警服务能力。简化通用航空飞行任务审批、飞行计划申请和审批（备案）程序，原则上通用航空用户仅向一个空管单位申请或报备飞行计划；涉及管制空域的飞行活动，须申请飞行计划和空中交通管制许可，长期飞行计划只作一次性申请；仅涉及监视空域和报告空域的飞行计划，报备后即可实施。

（十六）提高审批效率。飞行管制分区内的飞行计划申请，应在起飞前4小时提出，审批单位需在起飞前2小时批复；超出飞行管制分区在飞行管制区内的，应在起飞前8小时提出，审批单位需在起飞前6小时批复；跨飞行管制区的，应在起飞前1天15时前提出，审批单位需在起飞前1天18时前批复。监视空域飞行计划，航空用户应在起飞前2小时向飞行计划受理单位报备，飞行计划受理单位需在起飞前1小时向空管部门报备；报告空域飞行计划，航空用户应在起飞前1小时向飞行计划受理单位报备。对执行应急救援、抢险救灾、医疗救护与反恐处突等紧急、特殊通用航空任务的飞行计划，应随报随批。

六、强化全程安全监管

（十七）加强适航管理。按照现有职责分工，国家发展改革委负责6吨/9座及以上通用飞机和3吨及以上直升机制造项目核准，其他项目由省级人民政府核准。工业和信息化部负责完善通用航空器生产制造行业标准，制定民用无人机生产标准规范。民航局负责完善通用航空器、零部件的适航标准和审定程序，提升通用航空器型号审定能力，加强航空油料的适航管理，实现适航管理全覆盖。

（十八）确保运行安全。建立跨部门、跨领域的通用航空联合监管机制，形成全过程、可追溯的安全监管体系，由国家空管委办公室、民航局牵头，按照“地面管控为主、空中处置为辅”的原则，分类分级、各司其责，实施通用航空器运行安全监管。民航局负责建设通用航空安全监管平台，充分运用移动互联网、大数据等现代信息技术，提升通用航空器地面和空中活动的监控与追踪能力，实现飞行动态实时监控。工业和信息化部负责民用无人机无线电频率规划管理。军队负责查证处置空中违法违规飞行活动，公安部门负责“落地查人”，严厉打击“黑飞”等违法违规行为，确保低空飞行安全有序。

（十九）规范市场秩序。充分发挥企业的市场主体作用，减少行政干预，简化进口航空器购置审批（备案）手续，鼓励通用航空企业创业和多元化发展。制定和完善有关制度标准，规范行业准入，提高通航飞行器的适航能力，加强事中事后监管。加强通用航空领域信用体系建设，强化行业自律，逐步形成统一规范、竞争有序的通用航空市场。

七、保障措施

（二十）加强组织实施。地方政府要切实承担起促进产业发展、加强安全监管等主体责任，根据地区发展实际，科学制定支持措施，充分发挥企业积极性。有关部门和单位要按照职能分工，认真履职，密切配合，在规划编制、安全监管、重大项目等方面加强指导协调，完善支持政策措施，加强舆论宣传引导，及时研究解决飞行保障等方面的问题。

（二十一）加大资金支持。充分调动社会力量，多种方式、多方筹资，加大对医疗救护、应急处突、防灾减灾、偏远地区和地面交通不便地区运输服务等通用航空公共服务的经费保障力度，扩大通用航空领域政府购买服务的范围，完善现有补贴政策。鼓励企业和个人投资通用航空业，支持政府和社会资本合作建设、运营通用航空。

（二十二）健全法律法规。推动修订《中华人民共和国民用航空法》、《通用航空飞行管制条例》，研究制定航空法、空域灵活使用管理办法、无人驾驶航空器飞行管理规定。民航局要进一步完善通用机场建设标准，实施分类分级管理。

（二十三）强化人才培养。支持大专院校和职业学校开设通用航空类专业，培养飞行、适航、航空器和发动机制造维修等专业技术和管理人才。鼓励社会资本投资通用航空培训机构，多层次、多渠道提升高层次人才的联合培养能力。

国务院办公厅

2016年5月13日

（此件公开发布）

日前，国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》（以下简称《意见》），这是我国首次对通用航空从全产业链角度进行的顶层设计和部署，对解决困扰全行业发展的瓶颈问题具有里程碑式意义，通用航空制造迎来极佳的发展机遇。

一、《意见》大力支持通用航空制造发展

通用航空业是涵盖通用航空器研发制造、市场运营、综合保障以及延伸服务等全产业链的战略性新兴产业体系。其中，通用航空器制造是通用航空业产业链重要组成部分，是满足通用航空市场运营和服务保障需要的重要支撑，是支持整个产业发展乃至通用航空器飞行安全的有力保证，在带动相关行业发展、促进供给侧结构性改革和制造业转型升级、推动国民经济和科技进步等方面起着至关重要的作用。

一是强调提升自主研发制造能力和水平。世界上通用航空发达国家不仅具有发达的通用航空运营网络和基础设施，绝大部分制造能力也很强大。截止到2015年年底，在全球36万架通用飞机的拥有量当中，美国以20.4万架遥遥领先，占比达到56.7%；加拿大、法国拥有量均超过3.2万架，占比也都达到约9%；而德国、英国、巴西拥有量基本上都在2万架左右，占比均约为5.6%。这些国家大都具有较高的自主通用航空制造业能力，美国塞斯纳、欧洲空客直升机、达索公务机、钻石活塞飞机、皮拉图斯涡轮螺旋桨飞机等长期排名同类机型交付前列。特别是巴西航空工业公司从2000年进入公务航空市场以来，已成为世界上唯一一家提供从超轻型到超大型全系列的公务机制造商。《意见》以供给侧结构性改革为指引，以解决“上天难、落地难”瓶颈问题为导向，以未来万亿级市场潜力为目标，从通用航空装备和配套系统、设备等角度提出了促进通用航空研发制造水平和自主化率提升的主要任务和方向，有利于提高国产通用航空产品在通航作业中的比例及在国内外市场的份额，有利于促进自主研发制造满足市场需要，有利于推动通用航空全产业链发展。

二是促进产业集聚，倡导开放合作。通用航空制造具有较强的辐射带动作用，发达国家通过以航空制造业为牵引，带动航空配套产业、航空运输业、航空服务业以及航空文化产业综合集聚发展的成功经验，为我国发展通用航空业提供有益借鉴。通过产业集聚和发展，形成规模经济优势，促进产业整体和区域竞争力提升。《意见》提出优先在具备空域、土地、制造技术等条件的地方建设通用航空综合或专业示范区，引导各地区发展与地方经济联系紧密的通用航空优势产业，促进产业集群化发展。这对于提高整个国家通用航空制造水平，发挥通用航空产业对区域经济发展的带动作用意义重大。同时，《意见》以开放合作思想为指引，以全球化视野审视通用航空产业，加快“引进来、走出去”，提升自主通用航空产品设计制造水平和品牌国际竞争力。

二、我国通用航空制造尚不能满足市场需要，但前景广阔

我国通用航空制造经过多年发展，产业规模逐步增大，产品创新能力持续增强，集聚能力不断增强，特色化产业基地逐步形成，特别是大疆民用无人机占据全球消费级市场70%以上份额，运十二通用飞机成功开拓了美国等发达国家市场，对西锐公司等国际优势企业并购提升了我国通用航空产业发展水平，但与市场发展需求相比仍有较大距离，存在巨大的发展空间。

一是企业自主创新不足，产品缺乏竞争力。我国通用航空还没有形成立足自主、创新驱动的全价值链技术体系，符合适航标准的自主产品和关键技术还没有完全掌握，发动机、核心系统性能不足，飞机总体上质量欠佳，综合竞争力低下难以满足通用航空业发展的需要，在役国产通用飞机种类和数量分别仅占国内市场份额的10%和20%左右，且国产机型总量最大的运5飞机已使用多年，存在机型老旧、性能亟待改善等问题。

二是研发设计和服务能力不强，处于产业链较低端。我国很多机型研发设计及自主生产能力缺失，尤其不具备先进、成熟、成系列的通用飞机设计生产能力；通用航空服务领域也表现不足，目前我国民航维修企业有400余家，绝大部分服务于运输航空，专门服务通用航空的独立维修企业寥寥无几，主要为制造企业主导，维修保障能力严重不足。

三是通用航空产业园区建设缺乏统筹设计。目前，有关部门和地区对大力推动发展通用航空产业已形成广泛共识，但也带来诸多地方产业园区建设过热和偏重房地产功能的倾向，据不完全统计，目前全国已有160多个县级及以上城市在规划、建设通用航空产业园区或产业基地，遍及我国内陆28个省市自治区。因此，需要国家在宏观层面加强组织和引导，防止低端和过热发展。

三、大力推动通用航空制造业发展

为全面贯彻落实好《意见》，需要做好以下工作：

一是加快企业创新发展。提高自主研制创新能力，以市场为导向，加强技术研发和创新，提高产品安全性、可靠性和经济性，提升产品竞争力水平。加强互联网、大数据、云计算等信息技术应用能力，建设通用航空创新平台和合作平台，提高关键技术和部件的自主研发生产能力，发展具有自主知识产权、市场需求大的质优价廉通用航空产品。创新应用好首台（套）重大技术装备保险补偿机制、重大技术装备进口税收优惠等政策，加快新型通用航空装备研制和示范应用。

二是加强通用航空产品质量和品牌建设。加强可靠性设计、试验与验证技术开发应用，加强产品质量控制技术、先进生产管理模式和方法应用，积极采用先进工艺、在线检测装置、智能化生产和物流系统及产品全生命周期管理方法等，使重点型号和产品的性能稳定性、质量可靠性、环境适应性、使用寿命等指标达到国际同类产品水平。增强品牌意识，加强品牌运营，围绕研发创新、生产制造、营销服务等全过程，提升内在素质和服务能力，夯实品牌发展基础，积极研发制造出有质量、有品牌的通用航空装备，加快通用航空产品应用推广。

三是提高产业集聚水平。在全国范围内建设50个综合或专业示范区，促进通用航空业集聚发展。重点打造具备国际先进水平的通用航空制造龙头企业，培育一批具有核心竞争力的骨干企业，支持众多中小企业集聚创新。把握国家通用航空业发展进程，依托企业优势、地方产业基础、产业发展趋势找准定位，加快发展具有优势和特色的通用飞机制造、发动机制造、机载系统和设备制造等产业；引导产业园区科学制定发展规划，鼓励园区先行先试扩大低空空域开放和提高审批效率等改革政策。创新配套政策，吸引社会资本，促进产业合理布局和健康有序发展。

四是积极开展国际合作，提高国际竞争力。积极对接国际通用航空产业优质资源和先进技术，引进消化吸收再创新，加快先进直升机、小型航空发动机、机载系统设备及空管导航等核心装备研发应用。积极与金融和产业资本结合，采用合资、股权收购、知识产权转移、共同研发等模式，加快引进先进技术和装备。结合国家“一带一路”、“国际产能和装备制造合作”等战略规划实施，加快优势通用航空装备和产品走出去，积极开拓国内外市场。

五是加强行业协作。参与通用航空研制生产技术和产品标准、适航认证标准制定，按照国家标准规范研制生产通用飞机、直升机和民用无人机等产品，确保飞行符合规定。积极组建通用航空产业协会或产业联盟，打造信息交流和发布平台，制定产业发展的重要标准，为政府提供政策建议，推动通用航空制造业持续健康发展。