3.教育投入长期偏低，农村办学经费严重匮乏

据联合国教科文组织统计显示，1990年，公共教育经费支出占国民生产总值比重的世界平均水平为4.90%，较发达国家或地区为5.00%，欠发达国家或地区为3.90%，而中国仅为2.30%；1995年，公共教育经费支出占国民生产总值比重的世界平均水平仍稳定在4.90%，较发达国家或地区增至5.10%，欠发达国家或地区也增至4.10%，但中国还是2.30%。特别需要指出的是，除1993年、1995年外，近20年来，我国一直采用财政性教育支出占国内生产总值(GDP)比重的指标体系。1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出，到20世纪末，公共教育经费支出要达到GDP的4.00%，但2000年该项指标为2.87%，2010年该项指标也仅为3.66%。具体见下页表1、表2。

教育投入长期偏低，农村教育经费投入远落后于全国，且差距不断拉大。统计表明，1998年，全国教育投入为2949.06亿元，农村教育投入为811.90亿元，占全国教育投入的27.53%；2009年，全国教育投入为16502.71亿元，农村教育投入为4420.50亿元，占全国教育投入的26.79%，农村教育投入占全国教育投入之比下降0.74%。1994-2001年，全国城乡普通中小学生均预算内教育经费和预算内公用经费的差异均呈增长趋势，城乡教育投入差距越来越大，且小学经费投入差距更大。具体见表3。

1994年，全国与农村普通初中生均预算内教育经费差值为82.99元，生均预算内公用经费差值为21.19元；2001年，全国与农村普通初中生均预算内教育经费差值为160.84元，生均预算内公用经费差值为38.45元，两者差值分别是1994年的1.94倍和1.81倍。具体见表4。

1994年，全国与农村普通小学生均预算内教育经费差值为37.37元，生均预算内公用经费差值为6.75元；2001年，全国和农村小学生均预算内教育经费差值为94.32元，生均预算内教育经费差值为17.06元。2001年，两者差值分别是1994年的2.52倍和2.53倍。具体见下页表5。

4.农村中小学师资力量薄弱，办学条件差

农村师资力量薄弱是城乡教育最主要的差距来源。老百姓择校，首先是选好教师。但统计表明，2001年，城镇与农村小学专任教师的合格率相差2.22个百分点，城镇具有大专及以上学历的专任教师比例为40.94%，农村则为20.25%。城镇与农村初中专任教师合格率全国平均差距为7.58个百分点，城镇具有本科及以上学历的专任教师比例为23.51%，农村具有本科及以上学历的专任教师比例为9.35%。这样的师资状况还仅仅是学历的单项统计，农村教师的职称、年龄、专业等结构性缺额情况，特别是英语和音、体、美等专业教师的缺员问题更为突出，至今没有得到有效解决。具体见下页表6。

农村办学条件也比较差，包括教学设备、活动场地等硬条件和师资水平以及学生的各项活动，特别是校园文化建设等软条件建设，远不如城市学校。改革开放之初，城乡教育差距不明显，城乡学生享有相对公平的教育机会与教育资源。但目前情况发生了很大的变化，农村学生特别是大量的留守儿童及农民工子弟留在家乡读书，学习成绩越来越差。一些农村孩子随父母进城读书，一些城市学校不接纳，他们连基本的义务权益都难以保障。试图通过自身奋斗跻身主流社会，对于绝大多数农村孩子而言难上加难。严格来说，这已成为一个严重的社会问题。

1993年，中国农村小学生均校舍建筑面积比城市的比值大，但有趣的是，一方面，农村小学生数在大幅度下降，城镇小学生数在猛增，另一方面，城镇小学生均校舍建筑面积依然逐步超过农村，至2001年，城乡差值为0.33m[2]。即便如此，仍满足不了快速增长的城镇入学需求。北京市教委新闻发言人线联平在接受新华社采访时称，到2014年，北京市一年级入学人口将从目前的10万增至18万，小学在校生总量预计从68万升至84万，且之后几年还将持续增长，这也意味着城市教育有待进一步发展，城乡教育差距也将进一步拉大[3]。具体见表7。

中国农村中小学的布局调整正式启动于21世纪初，按照自上而下的办法，积极推进农村中小学的布局调整。2001年5月，国务院出台《关于基础教育改革与发展的决定》，要求各省市、地区“因地制宜调整农村义务教育学校布局，按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”，不仅要让百姓子弟“有学上”，更要让他们“上好学”。

1.遵循利益相关者原则，妥善处理各种关系，探索适合的形式

农村中小学布局调整实质上是对原有办学格局和利益关系的调整[4]。由于地方政府与乡村居民原有的利益均衡被打破，产生了一系列利益博弈和冲突。基层政府希望通过撤销分散的村校和教学点，合并到规模大、条件好、交通便利、位置优越的学校，有利于优化资源配置，改善办学条件，缩小校际落差，实现区域内教育的均衡发展，整体提高教育质量。但多数农村家长既希望子女能够享受优质教育，更希望子女能够就近、安全、方便地就学，特别是一些住在山区、交通不便地区的村民，这一愿望更为强烈，他们甚至只指望孩子上学能认几个字、会做一些简单运算，并不追求什么优质教育。还有一些村民认为，村校或教学点的学生数少，更便于因材施教，集中办学后，班额增大，反而会影响教学质量。基层政府和村镇居民对教育的认识、愿望和需求存在着很大的差距，在调整实践中难免发生冲突。

为了解决上述矛盾，妥善处理各种利益关系，不少地区在学校布局调整之前、期间及其后，都尽量深入调查研究，充分听取并回应群众的诉求和意愿，统筹考虑群众的长远利益和当前利益，不断修改调整方案，认真总结经验教训，及时做好沟通、协商、解释和补救工作，并从实践中逐步摸索出撤点并校、保留教学点和建立寄宿制学校等行之有效的形式。撤点并校是指撤销规模过小、教育质量难以保证的村办小学和教学点，将其合并到规模较大的中心学校或定点学校。保留教学点是指为偏远、山区或边远地区孩子就近入学、防止其因上学远上学难而辍学，故保留必要的教学点，并从资金投入、设施完善、师资配备等方面给予适当支持。建寄宿制学校是指在一些中心校、定点校建设学生宿舍、食堂等基础设施，为上学难、上学远的学生特别是以留守儿童为代表的农村学生住校学习提供生活与安全保障。

2.顺应人口增减、流动及城镇化趋势，撤销大批“麻雀学校”

统计显示，2001年，中国的小学为49.13万所，2010年减至25.74万所，农村小学则从2001年的41.62万所减至2010年的21.09万所。10年间，农村小学减少了一半，教学点减少了6成。2001年，中国的初中为6.66万所，2010年减至5.49万所，农村初中则从2001年的3.50万所减至2010年的2.87万所。2001-2010年，全国共撤并小学和初中24万多所，其中，有21万多所为农村中小学，占减少总量的87.50%，每天约有63所农村学校、30个教学点、3所初中消失，几乎每小时消失4所农村学校[5]。农村小学生减少了3153.49万人，农村初中生减少了1644万人，他们大多数进入县镇初中和县镇小学[6]。

3.根据生源和在校学生数不断减少的情况，兴建了一批中心学校

随着中小学校学生数的减少及村校和教学点的整并，各地对分散的教育资源进行了重组，集中必要的人财物力，兴办了一批中心学校和定点学校。中国小学的在校生数从2001年的12543.47万人减至2010年的9940.70万人，降幅为20.75%，中国初中的在校生数从2001年的6514.38万人减至2010年的5279.33万人，降幅为18.96%。但由于适时采取学校布局调整、撤点并校等措施，其降幅远远落后于学校数的减小，从而保证了必要的校生均规模和班生均规模。这样，不仅有效地缓解了城镇教育供不应求、乡村教育供大于求的矛盾，而且对城乡教育的一体化发展也起到了良好的助推与促进作用，既有利于在县市区范围内对各乡镇中小学校的布点进行统筹规划和设计，兴建一批示范性的中心学校，进行重点投入，加强基础建设，改善办学条件，提高师资素质，也更有利于提高教育管理效益，在广大农村高水平地普及九年制义务教育。

前后12年的农村中小学布局调整取得了一定的成功，效果是明显的，但问题也不少。

1.一些地方为彰显政绩，随意加大学校布局调整的力度和范围

农村税费改革后，为了减轻财政负担，以撤点并校为主要内容的中小学布局调整成为基层政府的一项主要任务。一些地方政府也将其作为政治任务来完成，层层加码，不切实际地加大调整的力度和范围，运用行政手段，搞“一刀切”，不计后果，将官员的意志强加给群众，随意撤销村校和教学点，合并兴建中心校，大搞形象工程，以彰显政绩。教学点变成了“失学点”，孩子上学舍近求远，造成诸多不便与困难，引发了村民的不满和对学校布局调整的抵制。

在村民自治的背景下，由村干部带头，不少村民有组织地上访请愿，反映自身诉求，要求政府从当地实际出发，重新部署和调整本地中小学校建设。但一些政府部门对群众的意见或漠不关心，或麻木不仁，或置若罔闻，或应付敷衍，继续强行推施，结果造成双方直接的对立冲突，导致干群关系紧张，引发并加剧了社会矛盾，同时也引起了社会舆论的同情和声讨，不仅背离了国家的政策精神和布局调整的初衷，也妨碍了中小学布局调整的顺利进行，影响了中小学布局调整的实际效果。本来是教育领域的行业性、专门性行为，却演变成为面广量大的群体性政治事件，攸关社会的稳定与和谐发展，更影响了改革发展的大局与大计。

2.一些地方不顾群众的利益和诉求，使村民蒙受多重经济损失

不少地方对国家政策理解执行不力，不注重科学规划与论证，不顾及群众的利益与意愿，不经过民主协商与讨论，激进式、运动式地进行村校撤并，使村民的经济利益受到直接损害。学校撤并后，校舍再难找到合适用途而被废弃。同时，由于到较远的村外学校读书，大多数学生不得不在校寄宿或由家长雇车、租车、搭车、拼车、乘车上学，需要支付额外的交通费、伙食费、住宿费乃至陪读费，教育成本骤然增加，农民的负担也相应加重。东北师范大学农村教育研究所刘善槐教授的调研显示，农村住宿生年均消费1157.38元，成为学生家庭一笔不小的额外开支。

此外，撤并前已经“普九”的村校大都负有一定的债务，撤并后，原来的“村民办学”改由“政府办学”，但原来的学校债务却被剥离给村集体，村民在失去学校的同时还需承担建校的债务，蒙受更多的损失。另外，部分发达地区的农村学校，特别是农村初中的周边，已形成了一定的学生消费市场，村民可以通过向学生提供餐饮、住宿、娱乐等服务获得一定的经济收入，而撤校后，随着学生消费市场的消失，村民也失去了原有的服务收益。种种利益因素，将村民和村校连在一起，但撤校作为导火索，引发了村镇居民与地方政府的冲突。

3.一些地方盲目追求规模效益，巨型学校和超大班级应运而生

一些地方自定标准、自行其是，学生数少于某一指标的学校就要撤并，多少年内要撤并多少所学校等等，产生了许多负面影响。在城镇市区，出现了不少巨型学校和超大班级，中学有5000-6000名甚至近万名学生，小学也大都有3000-4000名学生。不断增班扩班，学生数也一扩再扩，从千人学校扩大到数千人学校乃至上万人学校。安徽省六安市的毛坦厂中学是一所农村高中，2002年，学生数还不足2000名。至2012年，已发展为一所拥有1.7万名学生的超大规模的农村中学[8]。

按照教育部规定，54平方米(长9米，宽6米)的标准教室，学生不能超过45人。但陕西省汉中市城固县城关初级中学每个班级都严重超员，人数最少的班级有70多人，最多的初一(10)班125人，平均每个班的学生都在80人以上[9]。即便这样，还有许多家长想方设法将孩子送到这里就读。

4.一些边远地区学校撤销后，出现了学生上学远、上学难等问题

中国改革开放以后的八九十年代，农村中小学校基本上是按每个村设一所小学、每个乡镇设2—4所初中、每个大的中心乡镇(一般都包含几个卫星乡镇)设1所完中或重点中学、每个县城(镇)建1所高水平的重点中学等梯次结构逐步进行布局和建设的，基本适应和满足了当年适龄人口的入学需求和经济社会发展对教育发展的需求。自21世纪初中小学校布局调整以来，快速撤减了大量的农村中小学和教学点，原有的学校格局被打破，多数学生陷入上学路途遥远、跋涉艰难的困扰，家长也不胜沉重负担，苦不堪言。

有调查显示，农村学校布局调整后，学生上学平均多走4.05公里。⑤《人民网》一篇农村撤点并校的深度调研报告指出，广西隆林县农村学校的寄宿生每次回家需要3-4小时，离校最远的学生回家一次需要7小时以上[10]。2012年，中国21世纪教育研究院在10省农村中小学最新的抽样调查显示，农村小学生学校离家的平均距离为10.83里，初中生离家的平均距离为34.93里[6]。此外，还有一些偏僻山区、海岛、村寨的孩子，上学难、上学苦的情况更糟糕。山坡陡峭，河道横亘，道路泥泞，山洪、泥石流频发，学生的生命安全随时可能受到威胁。

5.一些地方租用社会车辆或农用车辆接送学生，增加了安全隐患

为解决学生上学路途遥远的问题，不少地方租用社会车辆接送，但对于车辆的安全性、司机的资质缺少明确的要求和监管，营运者为降低成本常严重加载、超载，也有家长为节约支出合租农用车接送孩子，“无资质校车”、“黑校车”、“超载校车”乱象十分普遍，安全隐患和事故日益增多。

数据显示，中国各类中小学生安全事故中，有32.00%发生在上下学路上，占安全事故总数的19.64%[11]。据北京师范大学袁桂林教授对2005-2010年间国内部分媒体披露的74起学生上学车辆安全事故的分析，死亡人数中，74%的是农村学生，伤残的农村学生则占总数的40%[12]。

6.一些地方实行寄宿制，超越学生生活和心理承受能力

为方便学生住读，大多数乡镇中心校办起了食堂。但食堂设施简陋，经营者克扣现象严重，而且管理不善，伙食太差，价格又高，学生吃不起的问题时有发生。有的学生自带干粮，每天吃两顿，基本营养无法保证。世界卫生组织的标准是，10岁男童的平均身高为137.8厘米，但中国被调查的样本学校中，23.00%的10岁寄宿男童的身高比世界卫组织的规定低两个标准差(一个标准差一般为6.4厘米)。⑥

有的贫困地区的学校建不起食堂，不少学生一大早赶到学校，在路边、操场、野外、宿舍、教室等场所做饭、吃饭，午饭、晚饭的做法、吃法也五花八门，学校对此无可奈何。更为严重的是，住宿学生的年龄和入读年级越来越小，有的只有六七岁，大一点的也只有十一二岁。从小学一年级开始他们就住校，不仅生活与学习不能完全自理，甚至连正常的“家庭生活”和“亲情教育”也被无形剥夺。不少孩子无法承受这种压力，经常跑回家或外出游荡、流浪，失学、辍学以及农村青少年的违法犯罪现象越来越多。

7.一些地方撤并无序，原有的校舍废弃闲置，乡土文化衰弱

农村学校撤并之后，原有校舍和资产无人问津，损失浪费严重。本来国家政策要求撤并后的村校和教学点校舍可用于办村幼儿园，但事实上，大部分校舍已闲置多年，残破损坏。据中国西北师范大学的白亮博士对甘肃省某县进行的田野调查，截至2009年初，该县撤并后闲置的11所学校，包括峡口小学、下焦湾小学、上河小学、中河小学等，大都由“希望工程款”投资所建，资金为25万至70万元不等，总经费近320万元[13]，一直闲弃。

在中国传统乡村文化中，学校是文明集散地和知识传播中心，教师是知识传递者和文化传承人，学校和乡村融为一体，构成了完整的文化群落。乡村因为有学校而更加完整，学校也因为乡村而得以存续。撤校后，不少村子成了“空心村”。相关部门最新统计数字显示，10年前，中国有自然村360万个，现在则只剩270万个，每天消失80至100个村落[14]。山西黄河边一个小村庄的一所小学被撤销后，村里的孩子全部到乡中心校住读。仅仅2年时间，原来的100多户人家中，就有30多户家长随孩子读书而搬离故土。乡亲们离开了家园，人烟稀疏了，土地荒废了，村子凋敝了，乡土文化衰弱了。

为解决上述问题，国家密集出台政策，规范农村学校布局调整。2012年9月，国务院办公室下发了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，要求各地“审慎推进义务教育学校布局调整”，充分顾及群众利益，切实提高办学效益。

1.各地须按照总目标，有计划、有步骤、有重点地组织实施

各地要以规划为先导，充分听取人民群众的意见，合理确定小学生的就学路程，办好必要的教学点，方便学生就近入学。特别是那些属于撤校以后严重影响学生就读(如班额过大、路途过远、群众反映强烈)的学校，该办回的办回，并必须办好。对条件尚不成熟的农村地区，暂缓调整，对自然环境不利地区的小学低年级，原则上暂不调整，并保留必要的教学点，防止造成学生辍学。2012年11月22日，教育部基础教育一司王定华副司长宣布，目前正在重新科学制定农村学校布局，所有地区眼下都必须暂停撤并教学点。2013年2月26日，教育部出台政策，要求农村学校暂停撤并，并印发关于做好农村义务教育专项治理的通知，以县为单位，制定2015年农村义务教育规划，防止村小学和农村教学点的盲目撤并。

2.各地须认真总结，加大专项经费，投入一所，建好一所

各地要认真总结反思，一一排查分析哪些是属于合并后需加强校舍维修、改善办学条件的学校，哪些是属于存在安全隐患须加强监管、督促健全校车安全制度的学校，哪些是还没有调整到位需要进一步投入资金迁并、迁建、改建或扩建的学校，等等。2012年是中国教育投入占GDP4.00%的目标年，国家财政按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4.00%安排教育投入，地方财政也须相应安排。各地要确保学校布局资金的专项投入，投入一所，建好一所，并视调整情况，给予适当的奖励和支持。

3.各地要切实加强校车监管制度建设，消除上学安全隐患

各地要严格遵守国家《校车安全管理条例》，完善校车制度。2012年3月，中华人民共和国国务院公布施行第617号令《校车安全管理条例》，对于校车的载客人数、车窗、座椅、制动装置、应急逃生装置等各个细节，都以国家质检总局、国家标准委名义发布《专用校车安全技术条件》和《专用校车学生座椅系统及其车辆固定件的强度》两项强制性标准，要求各地政府结合实际，加强校车监管，最大程度地解决学生上学不安全的问题。

4.各地须划拨专项资金，改善和增加学生的营养

各地要改善和增加学生营养，保证并促进学生身心的正常发育和健康成长。2012年5月23日，教育部、中宣部等15部门发布了《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》，包括管理体制和职责分工、供餐内容与模式、食堂建设与管理、食品质量与安全、资金使用与管理、监督检查与责任追究等内容。此前的5月4日，全国学生营养办颁布实施的《农村义务教育学生营养改善计划应急事件处理暂行办法》也指出，试点学校发生应急事件后，应在事发后两小时内向当地教育行政部门、学生营养办及当地卫生、食品药品监管等相关部门报告，减小损失。2012年10月30日，教育部透露，纳入“农村义务教育学生营养改善计划”的学校已全都“开餐”，近2600万农村学生将吃上营养午餐。2012年11月，教育部再度重申，力争2013年所有农村学校都有食堂，为全国1.2亿义务教育阶段农村学生的营养午餐提供“制度护航”。

总体来看，21世纪初10多年来的农村中小学布局调整优化了教师配置，改进了教育质量，提高了教育效益，但一些地方对国家政策的理解和执行走样变形，片面强调因地制宜，过快过急，将调整工作简单化、粗暴化，注重规模效益，忽略群众利益，造成学生上学远、上学难、营养不良、生活不便等困难，同时又产生了交通安全隐患、资源浪费等新问题。特别值得警惕的是，按照河北省教育厅巡视员、中国教育学会农村教育分会理事长韩清林的说法：“如果农村学校继续撤并，每年可能产生上百万新文盲”。但农村学校的布局调整是一项常规性的工作，暂停撤并仅是权宜之计。究竟要如何应对，有待于进一步探索。