有关放松规制和政府作用的理论探讨

在六七十年代，经济学界就围绕关于放松规制的必要性及其可能带来的效果进行过激烈的争论。对放松规制持肯定态度的学者认为，规制不利于发挥市场机制，放松规制会促进竞争，推动经济增长。在产业组织和政府规制方面具有开创性研究而获得1982年诺贝尔经济学奖的美国芝加哥大学教授乔治·施蒂格勒(George J.Stigler)，自40年代起就开始研究政府规制的效果，他一贯反对把政府所宣布的规制目标等同于规制的实际效果，认为规制的副作用可能和所期望的作用共生甚至成为主导作用。在他1962年发表的《规制者能规制什么》一文中，通过对比受规制和不受规制的供电企业，指出规制可能根本没有收到预期效果。对放松规制持否定态度的学者则认为，规制是为弥补“市场的失败”而制定和存在，一旦放松或取消规制，会使社会收入差距扩大等“市场失败”的沉渣泛起，不利于宏观经济的稳定。

应当承认，在世界上尚没有一个国家和地区的政府完全不介入市场，并且，政府对市场不同程度的规制，在许多国家都一定程度地获得了成功。但是，政府对市场规制不当或规制过多而达不到真正矫正“市场的失败”的情况也屡见不鲜，并日益引起人们的关注。因此，“市场的失败”与“规制的失败”哪个代价大，换言之，市场机制下的效率与政府对市场实行规制下的效率究竟哪个更高，成了人们探讨放松规制的基本立足点。

经济学的一个基本问题是在有限的资源下进行合理的选择，以最大限度地满足人们的各种需要。要实现上述目标，只有通过市场机制。但是，市场运行机制并非能解决所有的经济问题，其调节作用在有些情况下是行不通的。西方经济学家将完全竞争的市场经济不能发挥调节作用的情况视为“市场的失败”。

由于存在“市场的失败”，政府需要运用经济政策加以解决，即对其进行规制，以确保经济稳定发展。政府规制的具体意义有如下几个方面:

(1)保护社会环境和公众利益。在市场竞争中，企业为实现利润最大化，往往出现破坏环境和滥用土地资源的现象。要想最大限度地减少这种不利影响，就需要国家出面作出必要的规制，以限制企业的破坏性行为。如在日本，《防止大气污染法》等有关安全和环境保护的规制，以确保自由竞争下的社会稳定。

(2)向消费者提供生产、服务信息。在自由竞争条件下，生产者与消费者经常存在信息不对等的状况，生产者就可能利用其在信息方面的优势，采取提高价格等行为，从而导致不公平交易，使消费者的利益受到损害。因此，政府在提供各种宏观信息的同时，还有必要对企业进行某种规制，要求企业不得进行内幕交易和不公正交易等。如日本制定了《消费生活制品安全法》等有关商品质量、安全性能的法规，以保护消费者的利益。

(3)防止市场垄断。自由竞争是市场经济具有活力的源泉。但是，在电力、通讯、铁路、煤气、自来水等一些社会基础设施和公共部门，普遍存在着自然垄断的现象。因此，对进入这些领域的企业，政府一方面有必要实行限制，防止过度竞争，在确保特定企业的参入机会，另一方面又必须制定适当的价格水平，以防止少数企业攫取垄断利润，如制定公用事业法规、反垄断政策等。

可见，政府规制在一定程度上可以为有效的经济活动提供良好的宏观和微观环境，从而达到促进长期投资，确保经济活动所必须的物质基础设施，保护自然环境，保护消费者利益的目的。

为了防止或矫正“市场的失败”，政府制定了规制。但是，这并不是说政府规制能够实现较高的社会总体效率，相反，从西方经济学理论来看，市场机制下的效率高于政府实行规制下的效率。

市场机制主要是自发调节资源配置，实现最佳的生产和消费选择，以获取最大的经济效益和消费满足。市场机制的核心是需求、供给和价格问题。在完全竞争市场的情况下，需求曲线与供给曲线的相交点E为均衡点，与均衡点E相对应的价格P成立时，可能的社会获利部分为△P1PE(消费者获利)+△PP2E(生产者获利)之和。如果在政府对市场实行规制的情况下，假定政府将价格限制为P3，则可能的社会获利部分将受此制约而变为△P1P3A(消费者获利)+梯形P3P2BA(生产者获利)之和。与完全竞争情况下的社会获利部分相比，明显损失了△ABE部分，这部分在经济学中被称为“净损失”。这说明，在市场机制得以充分发挥的完全竞争情况下，社会的总体效率高于政府对市场实行规制下的社会总体效率。

另外，从实践来看，政府规制本身便存在着一些弊端:

(1)有些规制维护的是少数人的利益，牺牲的是大多数普通消费者的利益。任何一个社会都存在着强大的特殊利益集团，这种集团凭借其势力总是力图将政府的政策引导到有利于他们的方向。在日本，农业团体等少数利益相关者联合向政府施加压力，迫使政府采取一些农业保护措施就是一个例证。

(2)规制的制定过程往往缺乏透明度。一般情况下，国民对政府的活动和业绩进行监督较为困难，这使政府官僚机构可以获得较大的任意空间。有时规制本身虽然是好的，但它可能会被公共机构及其职员以一种有害的方式来执行，造成不良后果。自1992年以来，特别是1995年底至1996年上半年，日本各界普遍关注的焦点——围绕处理“住宅金融专业公司”问题的国会辩论，充分暴露了政府决策的制定和实施过程中的暗中操纵和官僚作风等一系列问题。

(3)政府部门特别是行政部门工作效率低。

政府规制本身所存在的上述弊端，决定了市场经济中不仅会出现“市场的失败”，同样也会出现“规制的失败”。“规制的失败”也会造成大量危害，阻碍社会财富的创造。70年代以来，人们开始越来越重视“规制失败”的问题，与此同时，在科技革命取得进展和经济日益国际化的过程中，放松规制成为许多国家重要的政策课题。

美国是世界上放松规制进行较早和进展较快的国家之一。1977年，美国政府实行规制的产业在GDP中所占比重为17%，到1988年，这一比重降至6.6%，平均每年以减少近1个百分点的速度放松政府对产业的规制。

70年代初石油危机爆发后，美国经济状况不断恶化，消费物价上涨率一般超过10%，失业率徘徊在5%～10%。当时一些经济学家对60～70年代初美国生产下降的原因作了分析，结论是1/4～1/2的因素在于政府规制过多。1这一研究结果，在70年代后半期得到美国政界的广泛认可，并促进美国采取了一系列放松规制的措施。

美国放松规制是从金融、保险业开始的。70年代上半期，主要实行存款自由化和证券手续费自由化。70年代中期以后，开始在运输领域放松规制，先后放松铁路运费、航空货物运输及航空旅客运输的参入规制和费用规制，1980年实施《汽车运输事业法》，放松卡车运输规制。

1979年，美国实施《原油、精制油规制排除法》，开始放松石油业规制。在此之前，美国对进口原油和国内生产的廉价原油实行双重价格制，为使这种价格制度与国际价格接轨，政府逐步放松这方面的规制，到里根政权时代最终实现了原油价格一元化。

美国电气通信领域的放松规制是在80年代。1982年，美国司法部反托拉斯局作出决定，对一直垄断美国电气通信服务供应的美国电话电报公司实行分割，从1984年开始，地区性服务的区域通信由贝尔电话公司经营，区域以外的通信由美国电话电报公司承担。与此同时，美国还放松了航空业规制，1983年废除航空运费认可制，1985年撤销航空产业的规制机构——民间航空委员会。

此外，美国还在电力领域放松规制。1978年实施《公益事业规制法》，实行发电部门参入自由化，符合条件的企业不断进入发电市场，促进了部门间的竞争。1992年，美国实施《能源政策法》，开始在批发市场引入竞争机制。

可见，美国在金融、运输、电气通信等领域的放松规制取得了很大进展。其中，最引人注目的可以说是80年代初共和党里根上台后的放松规制政策。在美国，60年代保护消费者和保护环境的运动，使社会规制得到强化，致使企业成本上升，企业不断要求政府放松规制，以提高经营效益。在这种情况下，1980年，里根政府提出著名的“里根经济”政策，其重要内容之一就是放松规制。这一政策受到产业界的普遍支持，“里根经济”也由此作为“小政府”、“推进放松规制”的代名词，对许多发达国家政策的制定产生很大影响。

必须指出的是，里根政府放松规制取得的进展主要体现在社会规制方面。美国放松经济规制主要是在里根执政之前，特别是卡特政府对加速放松经济规制发挥了很大作用。在1976年选举中将“纠正无效率的政治和官僚主义”作为竞选公约的卡特当选后，从航空业开始，到运输业、金融业等接连不断地采取了一系列有关放松规制的政策措施，如1978年实施了《航空规制缓和法》，1980年实施了《汽车运输事业法》和《存款金融机构规制缓和货币管理法》等，有力地推动了经济领域的放松规制。此外，尼克松、福特等政府也为推进美国放松规制进程作出了很大努力。

在美国放松规制的过程中，有以下几个方面值得借鉴:

(1)在放松规制之前，美国实行规制的各行政委员会为充实力量，以便广泛深入地分析和研究放松规制可能带来的效果，广招优秀的经济学家。这些经济学家对放松规制将会带来的有利和不利影响进行了大量细致的调查分析，并公开调查结果或著书立说，为政府放松规制从政策和舆论上作了宣传准备。

(2)美国实施规制的机构和日本不同，它是从政府独立出来的行政委员会，如实行航空规制的是民间航空委员会，实行铁路、卡车规制的是州际通商委员会，实行电气通信规制的是联邦通信委员会。这种相对独立的委员会及其成员与产业界之间没有直接的财务联系，因而中立性相对较强，有利于确保实施规制的公正性。

(3)里根政府通过人事机关的行政政策来推进放松规制，以保证放松规制政策的连续性。里根上任时任命放松规制专家为规制机构的责任者，这些专家的任期间大多达8～10年之久，超过总统任期，这样，即使总统出现更换，放松规制的体制仍可延续。

(4)美国司法当局有效地运用反托拉斯法来促进放松规制，如分割了垄断美国电信领域的美国电话电报公司。

然而，由于放松规制在某种程度上可以说是一种利益再调整，美国在放松规制中也出现一些问题，如在取消航空业规制后，在交通不便的偏僻地区，地方航空公司的航线大幅度减少，但成本较低的长期往来于两地间的定期票使用人数急剧增加，结果运输部不得不发放补助金来支持地方运输。这种做法实际上违背了放松规制要发挥市场机制、引入竞争原理的初衷。

二战后，英国工党执政期间主要实行国有化政策，公益事业一律由国有企业承担，禁止民间企业参入。此间，英国经济几乎处于停滞状态。英国在国际社会中的地位不断下降。1979年，保守党撒切尔取得政权。为改变英国经济低迷、物价高涨、政府财政赤字大量存在、国营企业经营恶化的状况，撒切尔希望通过出售国有企业股份，推进民营化，以重建英国财政。英国放松规制就是从这时开始的。

1979年至80年代初，英国主要以小型国有企业为中心开始推行民营化政策，使这些企业所属行业形成一定程度的市场竞争。1979年政府出售了英国石油公司股份，1981年出售英国航空宇航空间、电缆和电线等国有企业的股份。这期间，撒切尔政权的重要政策目标是削减财政赤字，推动国有企业进行结构调整。为此，政府重点采取了削减财政支出特别是降低政府部门借款比率，削减对国有企业的补助金，出售国有企业股份等措施，以平衡财政收支。

1984年以后，英国经济形势有所好转，民营化取得一定成效，如英国钢铁、英国航空公司等因政府削减对其补助，生产效率有了提高，这增强了政府对民营化政策的信心。于是，撒切尔政权开始对一些重要国有企业实行民营化，1984年对电气通信领域的英国电信实行民营化，1986年对英国天然气实行民营化。同时，为促进竞争，保护消费者利益，英国政府还先后在电气通信、天然气、自来水、配电等领域设立规制机构，实行价格规制。

进入90年代，英国逐步推行电力、煤炭等的民营化，将电力业垂直分为发电、送电、配电三个部门，分别促进各部门间的竞争。这一做法与美国有所不同，美国主要是在发电部门促进竞争，而在送电、配电部门准许实行垄断。从这个角度看，英国在电力领域的放松规制比美国彻底。

在英国放松规制过程中，有以下几点值得注意:

(1)英国在对国有企业实行民营化的同时，设立了独立于政府的规制机构，实行相应的价格规制。为激励企业改善经营效率，英国政府给予企业以提高价格的决定权。譬如，英国电信的效率性指标最初5年定为3%，假定某一年的消费物价上涨率为5%，则英国电信价格变动不能超过2%。如果实现3%以上的效率性指标，则由此而实现的利润增加额可由企业自行处置。这种制度在调动企业积极性、促进英国民营化进程中发挥了一定的作用。

(2)英国的规制委员会由政府和有关官厅任命，一旦任命，原则上在一定期间内不得更换。被任命的规制委员会主要负责有关经济规制和规制改革方面的事宜，担负促进市场竞争的义务。如果竞争条件不完善，规制当局就需要采取相应措施对其进行纠正，或提出新的规制改革方案。英国产业当局和禁止垄断当局的检查和平衡机制也体现在这里。

(3)由于撒切尔政权最初的政策目标是重建财政，并未就民营化和放松规制等问题进行充分讨论，致使后来遗留下一些问题。如在英国完成民营化之后，天然气行业仍存在垄断企业，英国电信市场支配能力并未弱化等。

与美英等发达国家相比，日本放松规制起步较晚。1981年，日本政府成立了临时行政调查会，开始将放松规制作为行政改革的主要领域。1986年4月，中曾根内阁发表了著名的《前川报告》，日本政府首次将放松规制作为政策的主题，提出“原则取消、例外规制”。《前川报告》成为日本政府着手进行经济改革、放松规制的重要方针。1988年12月，日本临时行政改革促进审议会向国会提交了《关于放松公方规制的答询》，指出应重新认识公方规制。1990年，日美发表了日美构造协议最终报告，根据双方协议，日本放松《大店法》中有关规定，并强化实施《禁止垄断法》。1993年11月，细川联合政权时代的首相咨询机构——平岩研究会，也提出了类似“原则取消、例外规制”的建议。随后，接替细川政权的羽田内阁通过了《制造物责任法》，该法规的实施，意味着日本在保护消费者利益方面迈出了重要一步。1995年3月，村山内阁决定实施《规制缓和推进计划》，该计划涉及住宅、通信、流通、运输、金融、证券等诸多领域。

可见，自《前川报告》发表以来，日本历届内阁都十分重视放松规制问题，制定和采取了一系列措施，并取得了一定效果。最典型的是电信业。1985年日本对经营不善的电信电话公社实行民营化，将其更名为日本电信电话股份公司即NTT。1987年以后，新企业进入通信领域，加剧了这一领域的竞争。为在竞争获得优势，NTT不断进行技术革新，降低生产成本，由此一直维持着较佳的经营状况。90年代其效益又有进一步提高。此外，日本在金融、航空、电力等领域的放松规制也在某种程度上取得了效果。

然而，与美国等相比，直至90年代中期，日本在放松规制方面可谓进展缓慢。首先，从整体规制状况看，1990年日本受政府规制的产业在日本经济总体中所占比重为41.8%，而美国的这一比重仅为6.6%，2这表明日本尚是一个规制大国。其次，从受规制的行业种类看，日本几乎没有不受规制的行业，建筑、金融、保险、证券、电力供应、运输、通信等非制造业受规制的程度尤为突出。第三，从实行规制的部门看，中央各省厅都不同程度地掌握一定的审批权，到1993年3月，日本受审批的项目达11402件，与1987年3月相比，不但没有减少，反而增加了1233件。到1997年3月，受审批项目仍保持在1万件以上，3可见，日本在放松规制方面的进展与其业已成熟的经济体制的要求，还有相当大的差距，并且，其在放松规制方面行动迟缓，给日本经济带来了严重后果，如，90年代日本金融危机丛生，不良债权问题迟迟得不到解决，行政保护弊端日益突出；政府对经济实行干预和保护的各项规制使日本与其他国家经贸摩擦频繁；政府实行规制的产业较多，国内外价格差较大；国内投资成本较高，许多领域存在诸多限制，行政手续繁杂，信息服务化跟不上等，致使出现产业“空洞化”迹象，就业形势恶化等。

进入90年代中期，面对日本经济持续低迷状态，日本政府越来越意识到问题的严重和放松规制的紧迫性，由此加快了放松规制的步伐。1995年3月，日本决定实施《规制缓和推进计划》，开始全力推进规制改革。《规制缓和推进计划》是在听取各方意见和要求的基础上，对大部分内容明确规定出实施日程，旨在推进结构改革政策的实施。该计划已经过两次修改，1997年3月内阁会议将放松规制的数目扩大到2823件。1998年3月，日本政府确定了今后三年的放松规制计划，这项计划的目的在于进一步减少和放宽对民间经济活动的限制和干预，促进企业间的竞争。另外，1997年5月，日本政府还通过了经济结构改革行动计划，旨在通过放松规制，创造新的产业，重点培育医疗福利、生活文化、信息通信、新制造技术、物流、环境、商业支援、海洋、生化技术、城市环境、航空宇宙、新能源、节能、人才、国际化、住宅等领域；促进企业开发新技术，改变国内高成本状况，缩小国内外价格差；培养人才，完善研究开发的基础设施，增加国家对研究开发的支出；推进公共领域信息化，健全和完善有利于促进进口和海外来日投资的相关制度法规等，改善投资环境，以创造充满活力的经济社会。日本能否在今后规制改革中顺利解决上述问题值得关注。

从美英日放松规制的经历中可获得如下启示

根据国内外环境的变化不断重新认识规制规制并非是一成不变的，它的制定和存在有其时代的局限性。在某一时期对促进一国经济发展发挥了巨大作用的一些规制，随着国内外环境的变化以及本国经济趋于成熟，其带有的局限性便会日益暴露出来。原有从必要性和合理性出发制定的规制变得不再合理，并越来越成为经济进一步发展的制约因素。因此，为使政府规制能够迅速而灵活地适应经济、社会形势的变化，就需要不断地重新认识规制，根据具体情况对规制的内容、形式等进行修改和补充，该放松的放松，该废除的废除，以促进经济和社会的发展。

放松规制不是要放松所有的规制，也不排除制定新的规制美国经济学家A·卡恩在其1979年出版的名著《规制经济学》一书中指出:“支撑目前私营企业经济体制的两个主要制度是竞争性的市场机制和直接规制，将两者结合起来并不容易。但是，如果做不到这一点，就不能提高效率，也不能在其他方面取得良好的经济成果”。绝大多数成功的发展范例，都是政府与市场形成合作关系从而矫正市场失灵，而不是取代市场。政府与市场的这种关系，表明在一国经济发展中既不能完全听任市场，也不能让政府进行过多干预。规制可以说是政府与市场形成合作关系的具体表现形式。因此，放松规制并不是放松所有的规制，完全不要政府的介入，而是根据变化了的情况，调整和改变政府介入的形式。如在技术出现重大进步、消费者意识、消费嗜好发生变化时，政府规制所依据的基础随之发生变化，这时，就要取消对经济和社会发展起消极甚至破坏作用的规制，适度放松必要性弱化了的规制，并且“在放松规制取得进展后，有必要进行新的制度性补充”，4制定新的对经济和社会发展起积极促进作用的规制，将竞争与规制协调起来。因此，从这个意义上讲，放松规制实质上是调整政府与产业的关系，重新进行利益和权力的再分配。

适时适度地放松规制，促进本国经济发展当规制适合时代发展要求时，其积极作用就会得到充分发挥，反之当规制不适合时代发展要求时，其消极作用就会逐渐显现。如果继续延用过时的规制，不仅会使既得权益合法化，而且会使政府规制的作用受到削弱，造成不良后果。因此，适时适度地放松规制，会促进经济增长，反之则会在竞争中处于被动局面，从而制约经济的进一步发展。美、英在世界形势发生变化了的70年代便着手放松规制，取得了一定的经济效果。而日本在80年代中期以后虽意识到调整政策、放松规制的必要性，但由于未能及时采取有效措施，在放松规制方面进展缓慢，不仅致使日本在放松规制过程中带有“外压型”特点，而且给日本经济带来严重后果。危机丛生的金融业，如不良债权问题等仍是影响日本经济复苏的主要原因之一，这在某种程度上不能不说是日本政府规制带来的结果。

美、英、日在放松规制方面的实践表明，经济运行顺市场机制则会带来成效，反之违逆市场机制将会受到惩罚。同时它也向各国政府提出一个值得探讨的问题:在经济活动中如何将对产业的规制保持在必要的最低限度，并且随着产业的发展、成熟，如何适时适度地放松规制，促进国内产业的健康发展。