从公共物品或公共产品理论来说，由于政府最主要的职能是提供公共物品，而公共物品是分层次的，从效率的角度说，不同层次的公共物品应当由中央政府和地方政府分别提供。因此，对税权进行有效配置，合理界定各级政府税权范围，有利于政府为社会、为国民提供更好的公共物品，实现国家职能。同时，中国区域经济发展中的不均衡，对不同层次的公共物品也存在着不同的偏好，特别是由于中国各级预算主体不能得到足额的财政收入，因而才会通过其他途径来参与社会财富的分配。以上情况说明，税权适当下放的确是必要的。

中国是世界上最大的发展中国家，迫切需要中央政府集中财力进行有效的宏观经济调控，以实现政治经济的稳定；另一方面，中国幅员辽阔，地区经济发展不平衡，各地情况差别很大，也需要进行适当的分权，逐步建立完善的地方税体系。因此，从总体上看，中国税收立法权的划分，应建立起以中央立法为主、省级立法为辅，两级立法相辅相成的立法格局。税权纵向划分的核心问题，地方税种的立法权应当下放。理由在于：一是赋予地方适度的税权，有利于促使地方因地制宜地积极采取某些税收措施，挖掘税收潜力，改善财政状况，促进地方经济发展，也有助于中央主管部门集中精力，管好大政方针。二是赋予地方适度的税权是有效实现地方政府职能的必要条件。三是适度分权有利于增强税收法律的适应性，如有些小税种适当下放给地方有利于地方因地制宜地开辟新税源，而且也解决了这些税种全国统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。

地方享有税收立法权符合中央、地方立法权限适当划分的宪法原则。宪法规定，省、自治区、直辖市和国务院批准的较大市的人大及其常委会和人民政府，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，可以制定地方性法规和规章。地方享有一定的税收立法权也符合《立法法》的具体规定。

除了应将那些为保证全国政令和税收政策统一，维护全国统一市场和公平竞争的地方税的税收立法权集中在中央外，可将其余地方税税种的税收立法权限作如下划分：

（1）对税源流动性、外溢性较小，不易引起经济波动，适宜由地方独立征收的地方税，允许省、自治区、直辖市在其行政区域内独立开征，如财产税。

（2）税源较为普遍、税基不易产生地区之间转移、对宏观经济影响较小的税种，以及涉及维护地方基础设施的税种，如城镇土地使用税、车船使用税、耕地占用税、城市维护建设税等，中央只负责制定这些税种的基本税法，其实施办法、税目税率调整、税收减免征收管理等权限可赋予地方。

（3）对全国统一开征、对宏观经济影响较小、但对地方经济影响较大的地方税种，除由中央制定基本法律和实施办法外，税目、税率调整、征收管理等权限可下放给地方。

（4）对全国统一开征且对宏观经济影响较大的地方主体税种，如营业税、个人所得税，由中央制定基本法律法规及实施办法，可将部分政策调整权下放给地方，由地方在中央规定的幅度范围内结合当地经济发展及其他情况自行确定，如对税率、扣除标准等可规定一定的浮动幅度。

（5）地方税收管理权原则上宜掌握在省级政府，不能层层下放，属于地方立法的必须经过立法程序的批准，不得由有关部门自行决定处理。按照《立法法》第8条第8款的规定，有关税收基本制度方面的事项属于法律保留的范围，只能制定法律，而法律的制定权限是全国人大及其常委会，地方权力机关只能按照《立法法》第63条、第64条的规定，由省、自治区、自辖市的人大及其常委会以及较大的市的人大及其常委会制定地方性法规。因此，税收立法权下放的范围应该只能是省、自治区、直辖市的地方权力机构以及较大的市的人大及其常委会。

（6）建议建立地方税收立法、中央审查备案制度。省、自治区和直辖市根据有关原则，通过税收立法在本行政区域内开征新的地方税种，须经过全国人大常委会审查同意，并于事后报中央备案。

合理划分税收立法权限，在统一税政的前提下，适当下放税收管理权事关重大，应当建立健全相关的税收法律制度对其进行规范，以保证其规范有序地得以实施。为此应加快制定《税收基本法》（或称《税法通则》），以法律的形式明确中央与地方税收权限的划分，并进一步健全地方税制度，规范财政管理体制，完善中央对地方的转移支付制度，坚持依法治税。在我国进一步完善分税制的财税管理体系的进程中，我国税法体系的完善应当是中央和地方各自的税收权限划分明晰化、合理化。

从世界各国地方税管理体制的实践上考察，不同国家由于政体、国体不同，经济发展水平的差异以及经济管理体制的不同，地方税管理权限划分也不一致。各国地方税管理权限的划分，大致有以下三种类型：一是中央集权型；二是地方分权型：三是集权分权兼顾型。

税收管理权限的大小是与各国政府的职责相对称的。地方政府职权范围较大的国家，如美国、澳大利亚等，其税收管理权限也大；地方政权职责范围较小的国家．如法国、英国、日本等，其税收管理权限也小。各国的地方税收管理模式并不是固定不变的，而是随着政治、经济体制的变化而不断变化。尽管各国税收管理体制都有不同的具体形式，但是他们也有着一些共同规律可供我们借鉴：

1．分税制是建立税收管理体制的核心，是当今世界上多数国家普遍采用的一种方法。

2．实行适度分税制的国家，既设中央税和地方税，又设共享税．税收管理权限集中在中央，地方管理权限相对较少；实行彻底分税制的国家只设中央税和地方税，不设共享税，而且中央与地方的税收立法、管理、征收也完全分开，地方的税收管理权限相对较大。

3．不论是彻底分税制的国家．还是适度分税制的国家，不论是联邦制国家还是中央集权制国家，中央和地方税收的管理权限划分都是根据本国的历史、政治、经济的具体情况而定，不是一概而论。

4．分税制国家财权与事权相对应，税权与事权则不对应，征税权是国家介入国民收入的一项手段，由此取得的财政收入可以通过税收上缴、税收返还、转移支付等方式在各级政府间进行分配。

5．国际上实行分税制的国家，都在法律上明确了中央税收的优先课征权，以及执法的优先地位，如美国联邦政府、州政府和地方政府都征收个人所得税、法人所得税，州政府和地方政府征收所得税只能按照联邦国税局确定的所得税额征收，不得另行核定。

6．地方税制度一般是由地方政府按对税收收入的需求决定的。众所周知，分税制的核心问题，是要在合理划分中央和地方政府职责范围、财权和事权相统一的基础上，在中央和地方之间实行经济分权，使地方一级拥有对地方税的管理权限，主要是税收立法权，而税收分权的实行，在规范各级政府间税收分配关系方面有着不可低估的作用。只有在地方政府对地方税拥有充分的管理权限和适度的税收立法权的情况下，地方政府才能真正成为一级财政主体，有权根据本地经济及事业发展的需要，决定调整地方税的征税办法，实施特定税收政策。也只有这样，才能真正促使地方政府重视加强税收管理，开拓税源、努力建立充满活力和发展后劲的税收增长机制和地方财政分配机制。中国现行的分税制只是初步解决了按税种划分中央和地方财政收入的问题，地方税收管理权高度集中于中央的状况依旧，这与社会主义市场经济对分税制的要求，还存在较大差距。因此，进一步完善分税制，需要根据中国国情，在适度赋予地方税收管理权限方面实行较大改革举措。

中国现阶段实行的是高度集中的税收管理体制，税收的各种管理权限基本上集中在中央政府，地方政府只负责征收，现行地方税收管理权限狭窄具体表现在以下几个方面：

(一)地方政府缺乏必要的税收立法权

中国高度集权的税收管理模式很难适应中国各地复杂的经济状况和千差万别的税源情况，既不利于地方政府适时对地方税种进行合理调整，也对地方经济的建设与发展、分税制的有效运转以及地方税体系的规范化产生负面影响。

(二)地方政府缺乏必要的税权

分税制财政体制实行以后，地方政府的事权较以前扩大了，但作为地方财政支柱的地方税却存在调节经济力度弱、收入规模小、税源分散、征管难度大以及征管成本高等诸多弊端，地方政府无法通过规范的渠道取得行使其职能所必须的资金，以满足其实现和履行社会经济职能的客观需要。为了解决财权与事权不对称的窘境。一些地方往往通过收费等非规范的途径来筹集资金，一定程度上导致地方收费规模日益膨胀，甚至出现随意收费，费大干税的状况，不仅加重了企业和个人的负担，而且侵蚀了国家税基，造成了政府分配秩序的紊乱。

(三)地方税的收入划分不明确

中国虽然名义上是通过税种来划分收入范围，实际上却未能跳出按企业经济性质和隶属关系划分收入的圈子，没有真正按税种划分中央税、地方税、共享税，存在一个税种既属于中央税，又属于地方税的现象。如营业税，它属于地方税，但铁道系统、各银行总行和各保险总公司集中缴纳的营业税收入却划归中央。这种划分打乱了严格的分税管理格局，损害了地方利益，使得营业税表面是地方税，实质却成为中央地方共享税，使现行的分税制变得模糊不清，不利于营业税作为地方税主体税种功能的有效发挥。这不仅与国际通行的分税制税种划分方式相背离，而且使各级政府的经济利益与所属企业密切相关，既不利于企业之间打破地域竞争，也不利于通过分税制来转换政府职能，实现政企彻底分开的改革目标。

统一税政与赋予地方适当的税收管理权相结合，既反映了统一税法、合理分权的基本要求，又体现了中央与地方利益兼顾、税法的规范性与灵活性并重的原则。统一税政要求从维护中央的权威出发，维护国家税法的统一、规范和完整，增强中央的宏观调控能力：赋予地方适当的税收管理权则要求充分考虑地方的实际情况，给予地方一定的政策调整空间，增强地方配置财力资源的能力。统一税政与赋予地方适当的税收管理权是中国税收管理体制改革中必须兼顾的两个重要方面，正确处理好两者之间的关系，把握好税权集中与分散的度量，将有利于税收制度的完善，有利于经济的协调发展。

(一)对于完善中国地方税收管理权的总体设想

鉴于中国以往改革的经验教训，中国的税收分权改革应从一开始就要重视加强中央的宏观调控，对于地方政府享有税目税率调整权和减免税权的地方税，应规定某些限定条件，要求地方政府将拟定调整的征税办法和税收政策报中央批准后，方可实施；对由地方决定立法开征的地方税，中央应保有建议权或指导权，乃至最终的否决权。这样，有利于在扩大地方税收管理权限的同时，把地方税权的运用纳入中央的宏观调控体系，保持全国税收政策和税收制度的基本统一。

综观国际税收管理的实践与中国国情，中国的税收管理应采取中央地方兼顾型，赋予省、自治区、直辖市人大、政府必要的地方税收管理权。中央税和共享税的税收立法权、政策解释权、征收管理权、计划安排权等集中在中央；将地方税的管理权限分为三类：

第一类是属于全国性的地方税种和地方的主体税种，这类地方税种只能由中央立法，地方政府只有征收管理权，而没有税率的调整权和减免权；

第二类是虽然也是属于全国性的地方税，也由中央统一立法，但地方政府不仅有征收管理权，还可以在中央规定的幅度内有一定的税率调整权和减免权；

第三类是纯粹属于地方性的、受益范围也比较明确的地方税种，地方可自行立法开征。按照统一税政与地方自主相结合的原则，地方税管理权限应在中央和地方之间作如下划分：中央税和共享税的税收立法权，征收权和管理权完全集中于中央；对全国统一开征，并且对宏观经济影响较大的地方税(如营业税)，由中央制定基本法规和实施办法，将部分政策调整权和征收管理权下放给地方；全国统一开征，但对宏观经济影响小，而对本地区经济影响大的地方税，除由中央制定基本法规外，实施办法、政策解释、税目税率的调整、税收减免和征收管理等权限应赋予地方；对于不必全国统一开征，具有明显区域性特点的地方税的立法权、征收权、管理权应全部划归地方；地方政府结合当地资源优势，报经中央批准，可决定开征某些地方性税种。

(二)赋予地方适当的税收立法权

如前所述，税收管理权限的内容很多，但是其中最重要的当属税收立法权。长期以来，中国的税收法规几乎都由中央政府统一制定并组织实施，甚至连地方税的具体征收办法各地也大体相同。地方既无税收立法权、税法解释权，也无权调整地方税的税目、税率和制定适应本地区特点的税收政策。中央在税权方面的大包大揽，一方面限制了地方政府发展地方税源，组织征收管理的主动性；另一方面造成了地方税体系的不断萎缩。虽然中央政府曾做过下放税收管理权的尝试，但由于在放权过程中不能突破旧体制的束缚，合理划分中央和地方各级政府的职责，往往是放了收入分享权、未放事权，或者是放了减免权而未放税收立法权，形成权责分离，以致造成“一放就乱，一乱就收，一收又死”的恶性循环。当然，赋予地方一定的税收立法权，一定要防止发生全国地方税种林立、各地区之间税负差别和税率差别很大的现象，要保证全国市场的统一。因此，当前比较现实的选择是只赋予省一级政府一定的地方税收立法权。

初步设想，对全部地方税可依据地方管理权限大小不同，分为两大类：一类是政策性较强，对全国财政、经济影响较大，需要由中央统筹的地方税，如营业税、土地增值税等，其税收立法权仍由中央掌握，而将税目税率调整权、减免税权等下放给地方管理。另一类属于对宏观经济影响不大的地方税(包括现行的多数地方税)，可以将全部税收管理权限，包括税收立法权，都下放给地方。当然，在实行地方税收分权的同时，应当加强而不是削弱中央对地方税权的控制。

(三)给予地方一定的税收政策调整权

在赋予地方适当的税收立法权的基础之上，对于营业税、个人所得税、资源税、印花税等地方税种，在中央统一立法和税收政策下，可给予地方政府一定的税收政策调整权限：一是征税范围的具体确定，可放权于地方政府；二是根据各地情况的不同和发展变化，可由地方政府对具体税目进行增减；三是在中央税率的统一规定幅度或范围内，可由地方政府调整税率或征收额度。而对于车船使用税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税等地方税种，可考虑将税收政策的制定权限(立法权限)和调整权限全部给予地方。

(四)赋予地方一定的减免税权

营业税，个人所得税、资源税、印花税等地方税种，在中央正式立法后，不仅可以将税收政策的调整权限给予地方，还应将这些税种的减免税权限下放给地方政府。