北洋军阀统治时期湖南等省区地方势力为维护地盘和统治权而提出的政治主张。最早提出这个口号的是湖南军阀谭延闿、赵恒惕。湖南人民在南北战争中，饱尝兵祸的痛苦，厌恶外省军阀统治本省区，1919年12月发动了驱逐皖系军阀张敬尧的运动。1920年7月湖南督军谭延闿借口避免转入南北战争，通电全国，表示要“顺应民情”，实行民治，“采民选省长制，以维湘局”。

湘籍名流熊希龄和粤籍名流梁启超进一步主张仿照美国联邦制，由各省区自制省区宪法，实行自制，并号召召开联省会议，成立联省自治政府。11月赵恒惕取代谭延闿主持湘政，继续推行“自治”和“制宪”活动，并发表“联省自治”通电，派人到四川等地联络。1922年1月公布了《湖南省宪法》，企图在北京政府和广州国民政府之外，再建一个全国性的联省自治政府。

谭延闿、赵恒惕提出的“省自治”和“联省自治”先后得到四川、云南、贵州、广东、广西、浙江和奉天等省区地方军阀的响应，形成一个规模很大的要求省区自治和联省自治的高潮。在直系军阀吴佩孚推行以武力统一的局势下，西南各省区军阀都高唱“自治”，以图割据自保。

广东的陈炯明也标榜“联省自治”，阻挠北伐，并发动反对孙中山的军事政变，建立地方封建割据。江西的直系军队首领陈光远，也曾利用“联省自治”口号以摆脱困境，并与陈炯明建立秘密“联防”。卢永祥为巩固皖系势力控制浙江，用自制省宪等办法，抵制直系的侵入。奉系军阀张作霖在首次直奉战争失败后，也曾宣布“自治”，并出任东北三省保安总司令。

1920年7月湘军总司令谭延闿曾号召“湘人治湘”，后又通电主张“联省自治”；

1921年，四川宣告“四川完全自治”，并赶走在川滇军；

同年4月，贵州卢涛主张“由省自治进而为联省自治”；

1922年12月，赵恒惕公布省宪法，称“湖南为中华民国自治省”；

同年6月，浙江卢永祥则通电主张“省制宪”，以行自治，再组织联省自治政府；

陕西成立“筹制省宪自治处”；江西省议会召开省宪会议；河南省议会通过“制定省宪案”；湖南公布“省宪法”后，浙江、广西、四川皆公布；张作霖打败仗退回东北之后也宣布自治。

在地方军阀推行“联省自治”的过程中，社会上出现了一些团体，如“各省区自治联合会”，“自治运动同志会”，“旅沪各省区自治联合会”等。在一些团体的章程中也反映了资产阶级和某些进步人士的民主要求。

苏浙皖人士曾利用联省自治口号，于1924年推动浙江自治和苏、浙、皖三省区联省自治，以抵制直系军阀孙传芳的残暴统治。1926年北伐战争开始后，联省自治的主张无人再提。

中国地大民众，分省而治。……谘议局为地方自治与中央集权之枢纽，必使下足裒集一省区之舆论，上仍无妨国家统一之大权。——清朝宪政编查馆奏稿

故窥现今之大势，莫如各省区先行自图自立……然后公议建立中国全部总政府于各省政府之上，如日耳曼联邦、合众国联邦之例，即谓全中国自立可也。——章士钊

中国于地理上分为二十二省区，加以三大属地即蒙古、西藏、新疆是也，其面积实较全欧为大。各省区气候不同，故人民之习惯性质亦各随气候而为差异。似此情势，于政治上万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度，最为相宜。每省区对于内政各有其完全自由，各负其统御整理之责；但于各省区上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自联贯矣。——孙中山

盲论之士，往往以主张“分治”，即为破坏“统一”，曾不知“分治”与“集权”，本为对称之名词，于“统一”何与？北美合众国成例俱在，岂容指鹿为马！民国以来，正坐盲论者误解“集权”为“统一”，于是野心者遂假“统一”以夺权。——陈炯明

我们的朋友陈独秀是反对联省自治的。……他自己断定中国政治纠纷的根源在于封建式的大小军阀各霸一方，把持兵权财权政权，法律舆论都归无效，实业教育一概停顿。我们要很诚恳的替他指出：他所举的只是纠纷的现状，并不是纠纷的根源；只是乱，并不是乱源。今日只是督军总司令的权大，而地方的权极小，“军阀的权限所以大到这个地步，是因为地方没有权”，“裁制军阀与打倒军阀的一个重要武器在于增加地方权限，在于根据联省自治的联邦制”。“增加地方的实权，使地方能充分发展他的潜势力，来和军阀作战，来推翻军阀。”——胡适

是否只有中央集权一个选项？

我们今天习惯说中国具有悠久的“大一统”传统，地方主义并不是中国人所向往的。这些说法久已成为常识，甚至成为中国人的口头禅。然而诉诸于历史事实，却还有重新认识的空间。

中国人或许从一开始就星罗棋布遍及今天的中国本土，但中国文明的演进，其实是从黄河中下游一隅逐步向外扩展的。经过漫长的历史时期，至墨子的时代，也就是春秋末战国初，中原地区至少还有300个以上的“国家”，因为墨子明明白白说他看过300国国书。所以，如果一定要说中国传统，分治、地方主义或许更加久远。

真正意义上的大一统，或者说期待建立的大一统，从秦王朝开始。为何从秦代开始，大一统就成为中国人所向往的？这与中国的文明形态有关。两千年帝制的根基是农业文明，农业文明的本质需要稳定，不折腾。从汉代中期开始，历朝历代都严厉打击地方主义，由中央政府出面垄断盐铁等重要生产、生活资料，抑制商业文明，重农抑商。

这种模式，将地方上各种权力能收的都收到了中央，由中央统一决策和推行，各级地方政权“沦落”为中央政府的派出机构，几乎没有什么自主的发言权。现在看来，既扼杀了地方的积极性，也让中央背上了极其沉重的财政与政治负担。但这种权力模式在中国历史上是正面作用大于负面影响，它一方面维护了中国多民族的统一，另一方面则比较容易造成一种稳定而宁静的社会政治环境。它很好地适应了农业文明。

研究者很早就注意到，假如不是西方人东来，中国不与西方接触，中国文明必将长此终古，因为中国文明充分适应了农耕社会的需求，不仅早熟，而且精致。

然而，随着历史发展，西方社会在变化，商业资本的崛起，工业革命的影响，大航路的发现，拉近了世界的距离，东方不再遥远，世界渐渐融为一体。中国必将在农业文明基础上增加一个工业的、商业的文明。

工业的、商业的文明，究其本质，是市场为社会主角，不同区域的交流为常态。而交流需要差异，于是广袤的中国原本潜藏着的地方主义，就被西方因素渐渐激活。比如从经济上讲，东南沿海就形成了苏杭丝织业、松江棉纺织业、芜湖浆染业、佛山矿冶业、景德镇制瓷业、铅山造纸业等等许多手工业中心，而各种地域性商帮也在蓬勃发展。从这个角度看，地方主义并不一定意味着“分裂割据”，它还有积极的一面，那就是地方的差异与活力。

这或许还能解释一个问题，就是明代中晚期东南沿海倭寇的兴起。东南沿海地区的商业在发展，需要更多的贸易，而当时明政府对贸易的政策是管制。于是倭寇就利用这样一种管制贸易、一种高额的税率进行走私。只要在管制的贸易状态下，就有走私的空间。而且这些倭寇中有许多人其实是中国人，领头的是徽商。倭寇走私贸易的是非暂且不谈，但从某种程度上说，此时地方商业经济的发展与中西贸易的需求，与中央的管制贸易政策发生了矛盾。

面对微妙的变化，一些敏锐的思想家如顾炎武、黄宗羲等人，很自然地思考起如何重建中国权力模式的问题。他们像欧洲许多思想家一样，从理想中的黄金古代寻找答案。顾炎武为此专门写了篇《郡县论》，明确提出“寓封建之意于郡县之中”，要求任职县令要用熟悉本地风土人情的人，若干年的试用后，称职的人就终生任职，并且要求“使县令得私其百里之地”，让他的个人利益与当地百姓的利益紧密联系。这样他便有了责任感，由中央的派出机构而变为相对独立的政权实体，最终再以各地的共同发展，来维系全国的统一和稳定。

如果中国的政治不再发生剧烈的变动，伴随着新的生产力因素的不断壮大与成长，顾炎武的权力模式迟早要实现。然而令人遗憾的是，西方的工业文明、商业文明并没有被顺利嫁接到中国的农业文明上。明清易代之际，生机勃勃的满洲贵族以自身强大的力量，阻止了政治体制变革的进程，中央集权在清朝早中期被推上了巅峰。而顾炎武的知音，直到近代才出现。

地方自治

能否化解愈演愈烈的大一统危机？

顾炎武的第一个异代知音，是出生于晚清的章太炎。1899年，章太炎写了《藩镇论》《分镇论》两篇文章，用的名词、概念与顾炎武一样陈旧，要表达的意思却很新。章太炎认为，中国现代化必须伴随一场体制性变革，体制性变革的要点，就是中央放权，地方扩权，以地方自治化解现代化过程中的权力冲突。

晚清的中央政府，的确面临一场深刻的危机。1860年第二次鸦片战争结束后，中国走上了向西方学习的道路。短短几十年，吃穿住行、生老病死，生活习惯、思维习惯，都在这个过程中发生巨变，区域发展差异凸显，地方主义崛起顺理成章。更何况，随着剿灭太平天国的湘军集团崛起，督抚们渐渐把军权、财权与用人权等揽在自己身上。从此地方坐大，中央衰落。

尤其让清政府震惊的，是1900年的一场“东南互保”。那时候，因为“扶清灭洋”的义和团运动爆发，清廷得意忘形地向列强“宣战”。而头脑冷静的东南各省督抚，却丝毫不理会政府的命令，反而与列强相约局部休兵，互保东南，使东南各省免除了一场无妄之灾。这个事件给中国人一个重要启示。比如梁启超，就在1901年向中国人介绍瑞士联邦制，说中国自古以来就有地方自治传统，如果能采用联邦制，中国许多难题都容易化解。

中央集权的危机，在清政府那里早有预感。尤其是“东南互保”，对清统治者实在是沉重一击。因此如何建立集权、分权新模式，清政府也在思索。1906年，清政府宣布预备立宪，其中一个重要内容就是参照东西洋立宪各国经验，以官制改革为突破口，重建中央与地方分权模式。

然而，清廷毕竟不是一个真正意义上的现代政府，数百年的“家天下”思想深入骨髓，很难真正去分享权力。于是仿行立宪的原则，就成了“大权统一于朝廷，庶政公诸舆论”，也就是说中央政府依然掌握实权，只是允许民众参与讨论政治而已。但即使这样有限的让步，清政府实际也没做得到。它真正的思路或者说“惯性思维”是—削弱现行督抚权限，各省新设督抚权限仅与日本府县知事相当，财政、军事权悉收归中央，反倒是要加强中央权力。

清政府的决定，引起地方势力的严重不满，直隶总督兼北洋大臣袁世凯公开反对，表示很难办到，各省督抚也相继表示不满，此案只有暂时被搁置起来。清政府仿行立宪宣称要解决中央、地方的权限问题，结果却南辕北辙，很不理想。

联邦制

是否是面对当时中国现状的一种办法？

清政府错过的机遇，本可在民国初年弥补。1911年10月10日，武昌起义爆发，此后不到两个月，全国14省相继宣布独立。1911年底南北和谈，14省督抚派代表参加。按理说，中国此时可仿照美国开国之初13州重谈宪法那样，重谈统一，构建联邦制。更何况，清政府最后几年的宪政改革虽没真正解决问题，却在一定程度上激活了地方主义，各省士绅参政议政的谘议局如约开议后，民主宪政渐渐被人们所知。然而辛亥先驱就在这个时候错过了机会，匆忙中要重回大一统，创建中华民国。

这种不明所以的行为，其实也可解释。民国建立后，外部危机不断袭来，蒙古成为那时中国最头痛的问题。如何处理边疆危机，是民国初年的政治难题。而重构一个强有力的中央政权，便成了中国政治发展的一个重要选项。同时，要获得列强对民国政府的承认，并顺应当时中国人厌乱求治的心理，建立强大的中央政权看来也是更实际的选择。

然而强有力的中央政府，并没有很好地化解边疆危机，反而使袁世凯渐渐走上大权独揽的道路。1914年5月，袁世凯公布省官制，改各省民政长为巡按使，使先前由选举产生省长的可能，变成了绝对不可能。而这些将军、巡按又往往出身北洋，这不能不引起许多人不太乐观的联想。

很多时候，思想家的预感往往走在实际政治发生前。政治现实迫使先前反对联邦制的人忽然想到扩大各省自治权，分权思想、联邦制构想，再度进入人们的视野。

最先重提分权政治的是进步党人李其荃，他在1914年7月发表的《论中央集权与地方分治》一文中，认同中国应该有一个强有力的中央政府，“谋统一而摄内乱”，但谋统一可，谋集权则不可。因此，未来中国最合理的政治架构，就是中央与地方分权。思想家张东荪、丁佛言等也发表了联邦制言论。

平心而论，袁世凯或许不是理想的现代领袖，但如果当时举国一致，共同努力，致力于实业发展、制度建设，并照此长期发展，那么中国即使不建立成联邦制的国家，也势必能造就成一个统一的中央集权式的国家。从当时中国的实际情况看，可能后者更是中国迫切所需。然而，先因国民党宋教仁被刺而引发内乱，继则有护国战争、护法战争，短短几年，数度战争。强大的中央政府可以带来的诸多好处，比如消弭内乱，稳固边疆，建设发展，民族复兴，等等，统统落空。不仅中央集权体制建立不起来，就连国家的统一也成了问题。这样一来，已有一定理论基础的联邦制，就再度被人们想起了。

当1917年护法战争进行之际，向来主张中央集权的熊希龄忽然通电主张采用联邦制，这一方面或许因为武力中心主义失去信仰，另一方面反映相当一部分中国人厌弃战争、渴望和平的心情。可以说，在对强大的中央政府幻灭后，面对国家分裂的实际状况，中国知识分子在没有办法中想到了一种办法。

南方的孙中山或许出于策略考虑，会接受熊希龄联邦制建议；但北京的中华民国肯定不会接受权力分享。能够灵活接受熊希龄这个主张的，是他的家乡湖南。

其实近代中国地方主义的起点，就是陈宝箴、黄遵宪等人所主导的“湖南新政”。

湖南新政发生在甲午战败后，由于战败，中国人就去检讨过去几十年发展中的问题，朝野内外一个基本共识是，过去对社会管控太多，中国没有民间社会，没有“自组织”，没有新闻媒体，没有一切现代国家所拥有的社会管理方式。

这一特别机遇被陈宝箴、黄遵宪等人敏锐地抓住了，而他们之所以在湖南进行试验并能成功，主要还是因为湖南本身所具有的独特性—极端激进与极端保守同时并存。产生这一现象的原因，是因为湖南特殊的区域位置。

就区位来看，湖南拥有一个特殊的窗口广东。湖南人至今外出打工，依然首选广东。广东是近代中国与外国人接触最早、最多的地区。湖南人通过广东这个窗口，看到了西方文明优长之处，因而有曾国藩、郭嵩焘、谭嗣同、毛泽东等一大批力主学习西方的湖南人。另一方面，由于湖南在中国的位置，当南北要冲，为西南门户，是各方势力争夺的焦点。或许由于这个原因，反倒使得湖南人排外、反抗的思想格外激烈。当1897年德国出兵占领山东的胶州湾，掀起瓜分中国的狂潮时，湖南人就在两年自治的经验基础上准备独立。这当然不是分裂，而是准备像梁启超等所期待的那样，以湖南独立为中国将来重建统一积蓄力量，保留一个复兴基地。

湖南独立在1897年没有成为现实，因为清政府鉴于胶州湾事件的巨大影响，在第二年开始了政治改革，是为戊戌维新。戊戌维新为湖南地方自治增添了动力，湖南省内的南学会，就是一个提倡地方自治的政治团体。遗憾的是，湖南地方自治没有结果。戊戌变法在1898年秋天逆转，湖南地方自治试验也就随着陈宝箴、黄遵宪被解职而烟消云散。

转眼到了20世纪20年代初，过去的地方自治先锋，又担负起“联省自治”运动的领头羊。

风起云涌的省自治

会否导致深陷内忧外患的中国分裂？

上世纪20年代，联省自治在中国发展得如火如荼。湖南不仅在1920年11月由省长谭廷闿、师长赵恒惕发表通电，第一个宣布自治，还在1922年元旦正式公布施行湖南宪法。在湖南省宪的启示下，四川省的刘湘，贵州省的卢焘，广东省的陈炯明，江西省的陈光远，浙江省的卢永祥，陕西省的陈树藩，以及东北的张作霖，华北的吴佩孚等政治强人，都先后运用各种方式尝试自治。

这样风起云涌的省自治，会否导致深陷内忧外患的中国分裂呢？这是当时许多人的疑虑。比如孙中山就指出：“我极力主张地方自治，但也极力认为，在现在条件下的中国，联邦制将起离心力的作用，它最终只能导致我国分裂成为许多小的国家，让无原则的猜忌和敌视来决定它们之间的相互联系。”

不过，我们看到一个表面上相当奇怪的现象，那就是20年代早期的中国，各地的自治运动风起云涌，而只经过几年的折腾，到头来却是中国获得了新的统一，各省依然处于统一中国的范围之内，并没有任何一个省真正从中国分离出去。这其实是很正常的，因为中国人自古以来就有一个区域“忠诚分层”的问题，湖南人忠于湖南，但不会忘情中国，真正愿意一省独立永久脱离中国的毕竟是少数。中国自古以来的自治，都是相对于大中国而言，是统一条件下的治理方式调整，因而自治运动发展到一定阶段，就是《三国演义》的开篇，分久必合，合久必分。按照20世纪20年代的政治逻辑，各省自治必然渐渐进入数省联治。

其实在各省自治期间，就有好几次组建联省政府的尝试。比如1921年，湖南、四川决定出兵驱逐北洋的王占元，帮助湖北自治。湘军出动前，省长赵恒惕派多名说客到西南各省活动，说打算在驱王之后，在武汉召集各省代表，商量组织联省自治政府的大问题。提议一出，云南、四川、浙江、山西等纷纷表示赞同。当时甚至有传言，说是联省政府的名单都有了，比如黎元洪任元首，段祺瑞任总理，陈炯明掌陆军，而孙中山则传说要被推举为太平洋会议的代表。当然，这些组建联省政府的尝试统统都没有结果，自治运动很快被北伐统一所取代。

统一的中国对于国人来说，具有重要的意义。在20年代各省自治运动开始之初，人们的关注点不仅仅在自治上。比如章太炎的《联省自治虚置政府议》，就为中央与地方的分权拟了个蓝图。他认为，未来中国肯定不能重回大一统中央集权的老路，而是应该根据各省自治的成就，重构一个合理的权力架构。大致上说，未来的中央政府必须大幅度放弃社会经济、文化教育等方面的权力，即便应享有的外交、军事权力，中央也应该受到各省约束，不能为所欲为。一个全新的中央，不是权力被架空，而是根本不能享有那些权力，中央只是“大中国”主权的象征，成为各省政治强人无意竞争的地方。

章太炎的分权模式稍嫌偏激，这可能与他的切身经历有关。民国初年，他因反对袁世凯独裁而被一度囚禁，这个经历让他对中央集权的厌恶达到极点，再加上各派为了争夺中央而上演一幕幕闹剧，也让章太炎把中央集权视为民国乱源之一。我们今天理性地来看，虚置中央并不可行，外交、军事大权理应属于中央，同时中央应有能力来调节各省的关系，为一个没有壁垒的国内统一市场创造条件；而在社会、经济与教育等方面，则可给各省更多的空间，发挥区域优势，在竞争中创造出更多的可能性。

“大一统”了两千多年的中国，

是否适合联邦制这一剂猛药？

不过，“联省自治”即便能消除人们对分裂的担忧，也难免不让人有东施效颦之感。

自从中国进入近代后，中国的内部变动就不是原来意义上的内政，总带有一些国际因素。第一次世界大战后，由于英美等国长期稳定繁荣，给世界以重要示范，许多国家从原来的单一体制改为联邦制，甚至连社会主义苏联，也在以联邦为诉求，这在很大程度上影响了中国的路径选择，这也是20世纪20年代联省自治的国际背景。

“大一统”了两千多年的中国，是否适合联邦制这一剂猛药呢？

从近代西方国家的政治道路来看，实行联邦制的国家大概有三种情况：一是土地广袤，如美国、苏联；一是民族复杂，如瑞士、英国；一是国家政治上的向心力、凝聚力不足，如旧时德国等。

以此反观近代中国，支持联邦制、联省自治的学者认为，土地广袤，匹于俄美；民族复杂，不减英瑞；政力涣散，有愈旧德。兼此三者，加上中国经济落后，产业不发达，交通不便利，为各国所无。因此，中国如果回复到旧有的单一国体制，集权于中央，不仅无法推动中国现代化进程，而且势必陷入内部各种纷争中。故而对于中国来说，采取复合形式的联邦政体，至少可以有这样三大好处：

一是各地、各族各应所需，各适所宜；

二是省各有宪，则自治范围较广，人民可多得参政机会，于自治力之养成，极有裨益；

三是中央与地方各有遵循，可以减少政治纠纷，军事冲突，利益争夺。

即使从当时中国最直接、最现实的困境来说，联邦制、联省自治、一国多制的政治体制，至少可以在一定程度上遏制各种政治野心家的专擅行为。

从消极意义来说，联邦制、联省自治或一国多制的复合政体，也是当时实际上陷入分裂状态的中国重新走上统一之路的一种“比较的和平方法”。

联邦制的复合国体形式，或许合乎中国国情，中国的实际情况也许确实如许多学者所分析的那样。但从另一方面看，它实际上陷入一个理论误区。因此反对者也几乎如出一辙从中国国情来立论。

中国国情一个最大的特殊性在于，理论上不会有谁坚定反对自治，但在他们内心深处想着的是“自己治”，而不是“别人治”。也就是说，“自治”实际上很可能被操作为“官治”、“军治”，而非“民治”。更何况，当时中国的民众并没有相应的自治能力，需要长期的培训。这就不可避免发生一个问题，一旦利益冲突，拥有权势的人或集团是不会轻易放弃自己的既得利益的，更遑论帮助民众来参与政治，约束自己。

即使有几位比较超脱的军人，如湖南的赵恒惕、广东的陈炯明，他们也不能强求所有军事实力派都和他们保持一致。比如吴佩孚，他过去曾反对过“武力统一”，但那是因为他羽毛未丰，一旦他以为自己的力量差不多时，也和其它军阀一样，要建立所谓“全国统一”的“合法政府”。1921年9月10日，他与孙传芳等人联名通电，提出在庐山召开所谓“国是会议”，以发起国民大会，恢复旧法统，取消南北政府，实现全国统一。而那些没有能力扩大地盘的小军阀，更乐意于抱定“自治”的招牌不放。

那时人们普遍的困惑是：中国既有军阀专制，则任何形式的自治，都必然带有军阀割据的特征，都是“军治”，而非“民治”。军阀未除，“自治”二字不必假用。军阀成了中国落后、混乱的替罪羊，由军阀主导的反军阀运动，却成了国民的一场狂欢。

联省自治从1920年兴起，如火如荼开展了几年，仍没有实际效果，并常混杂着军阀的争斗，让一些激进的知识精英失望不已，更没有唤起民众参与的热情。所以在1924年，倡导打倒帝国主义和军阀、武力统一中国的国民革命兴起后，很快俘获了大部分人心。

随着1926年革命军出师北伐，北洋的中华民国结束，国民党的中华民国重启，中国重建统一，三民主义成了国家指导思想，地方自治也就重新纳入孙中山的思想框架中。在这个框架中，中国仍要实行地方自治，只是中央层面之外，直接进入县域，不再让各省成为自治体。这显然是担心地方自治演变成地方割据。不过孙中山的担忧还是实现了。统一只是表面的，“北伐”中那些主动投靠的军事实力派，仍旧握着地方大权。只是他们不再公然宣称要联邦制，而是在民族主义的框架下小心翼翼地发展着地方的势力。