第二阶段（1950年6月－1952年8月）

是计划经济体制的初步形成阶段。中共七届三中全会以后，开始在全国范围内创造有计划进行经济建设的条件。1950年8月，中央召开第一次全国计划工作会议，讨论编制1951年计划和3年的奋斗目标。要求各部门先定出3年奋斗目标和1年计划，然后由中央综合拟出全国计划纲要。会后，3年奋斗目标虽然没有形成计划文件，但已初步形成中国计划经济体制决策等级结构的雏形。即决策权归国家，决策权力的分配采取行政方式形成条块分割的等级结构。

中央首先加强对国营工业生产和基本建设的计划管理。“在工厂内，以实行生产计划为中心，实行党政工团的统一领导”。在基本建设方面把建设单位划分为“限额以上”和“限额以下”两种具体投资额，并确定把重点摆在交通运输的建设上。其次，在对农业、手工业的计划领导方面，在1951年9月召开的第一次互助合作会议上，提出在完成土改的地区，通过开展互助合作运动，克服农民分散经营中的困难，以保证国家农业生产计划的实现。并积极地推广生产互助组与供销合作社的“结合合同”制度的经验，使互助组有计划生产和消费，供销社实现有计划经营。对手工业生产，中央要求各地将组织和发展手工业生产合作社的计划，纳入地方工业计划，并以国家和上级合作社的订货作为发展手工业生产的关键。

第三，在1950年调整私营工商业的基础上，要求私营工商业遵照执行政府制定的产销计划。当时开展的“五反”斗争的目的之一，是为“彻底查明私人工商业的情况，以利团结和控制资产阶级，进行国家的计划经济。情况不明，是无法进行计划经济的。”

第四，在市场管理方面，国家指令要求国营贸易公司正确执行价格政策。总之，在中共七届三中全会以后初步形成中国计划经济体制的决策结构，在国家的集中统一领导下，以制定指令性的经济发展计划的形式，对国民经济各方面开始实行全面的计划管理，计划经济体制已初步形成。到1952年8月，七届三中全会提出的任务已提前完成。毛泽东在政协第一届全国委员会常务委员会上宣布：“经过两年半的奋斗，现在国民经济已经恢复，而且已经开始有计划的建设了。”

第三阶段（1952年9月－1956年12月）

是计划经济体制的基本形成阶段。1952年9月，毛泽东提出了“10年到15年基本上完成社会主义”的目标。为了实现这一目标，计划经济体制进一步健全并得到法律的确认，在已建立的各种专门性的计划管理机构的基础上，1952年11月成立了国家计划委员会，1954年4月中央又成立了编制五年计划纲要草案的工作小组。该小组在1951年以来几次试编的基础上，以过渡时期总路线为指导，形成了第一个五年计划草案（初稿）。经过法定的审批程序之后，“一五”计划由国务院以命令形式颁布，要求各地各部门遵照执行。1954年中国制定和颁布第一部宪法，其第十五条规定：“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造，使生产力不断提高，以改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全。”这表明，计划经济体制已成为中国法定的经济体制。

总之，建国初期在产权方面，经过社会主义改造，基本实现对社会主义公有制目标的追求；在对经济活动的管理形式方面，以行政命令方式制定颁布发展国民经济的第一个五年计划并于1956年底提前完成“一五”计划中预定的大部分指标。在实际经济生活中运行的这种计划经济体制已被中华人民共和国宪法明文确认为国家法定的经济体制。因此，到1956年底我国的计划经济体制已基本形成，并具有自己的若干特点。

原来计划经济一统天下，后来我们逐步认识到了市场的重要性。1982年，“十二大”提出了“计划经济为主，市场调节为辅”的改革方针。“计划经济是坚持社会主义方向、建设中国特色社会主义的一个重要的内容，‘市场调节为辅’，就是认识到光是计划经济不行，你要搞市场经济，要么计划经济跟市场经济相结合;要么计划调节跟市场调节相结合。

1992年，“十四大”明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这是一个重大的理论突破，对我国改革开放和经济社会发展产生了非常重要的作用。十五大、十六大、十七大、十八大的表述，都是不断强化市场在资源配置中的基础性作用。 在2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》 明确提出了“经济体制改革是全面深化改革的重点。其核心问题是如何处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。”

回顾中国40年改革的经验，其中核心的一条，就是要坚持市场化的改革方向，从计划经济到社会主义市场经济的转变，极大调动了人民群众的积极性、创造性，释放出巨大的经济活力。可以说，中国改革所取得的成果，也是社会主义市场经济不断发展的结果。党的十九大报告明确强调：“坚持社会主义市场经济改革方向”。“使市场在资源配置中起决定性作用”。

计划经济相对于市场经济，是指一种不同于市场经济的，高度集中的，实现高效率的社会经济体系。计划经济，顾名思义是有规划、计划发展经济。从而避免市场经济发展的盲目性、不确定性等问题，给社会经济发展造成的危害。如：重复建设、企业恶性竞争、工厂倒闭、工人失业、地域经济发展不平衡、产生社会经济危机等问题。

把计划经济看作社会主义的基本特征，否定市场经济在社会主义制度下存在和发展的可能性，成为相当长一段时间里不容置疑的原则。然而，随着经济社会发展，计划体制的弊端日益明显暴露出来：

改革开放前，虽然在计划经济体制下，初步奠定了我国工业化的基础，但是计划经济体制存在三个弊端：第一是经济增长大起大落；第二是有增长无发展；第三是重工业生产的产品与老百姓需求完全脱节，供需矛盾导致中国的初步工业化无法继续下去。由于计划经济体制无视个人利益激励导致这种体制不可持续。

就我国的实践看，这一体制弊端主要体现为：所有制结构过于单一，过于追求所有制纯而又纯；经济决策权过于集中，企业成为行政部门的下属单位，极度缺乏自主权；靠指令性计划配置资源，排斥市场机制，企业和市场经常“被计划”。简言之，高度集中的经济体制压抑了生产者积极性，使市场作用得不到发挥，在很大程度上阻碍和束缚了生产力的发展。同时，计划经济体制行政配置资源审批时间比较长，计划经济体制就是审批经济。

过去，中国按照苏联的模式来搞高度集中的计划经济体制，不是市场配置资源，而是用行政的计划手段、用行政的方式来配置资源。这样配置资源效果很不好。这种方式没有发挥城市的作用，造成了很大的浪费。第一、影响了企业的积极性和创造性;第二、造成了大量的资源的浪费;第三、造成了官僚主义。计划经济一统就死，一死就叫，一叫又放，一放又乱，一乱又统，是一个循环。

沈阳变压器

在原国家第一机械工业部工作时曾发现这样的情况：沈阳有一个变压器厂运转需要大量的铜，旁边就有一个冶炼厂生产大量的铜，但是在计划经济体制下，变压器厂需要的铜必须由原国家第一机械工业部从云南等地来调拨，而冶炼厂生产的铜由冶金部调到全国各地。本来是一墙之隔，通过签订合同，进行交换就可以，却要几经周转才能获得。这样的情况不是个例。高尚全提到，第一个五年计划搞了一些重点建设项目的城市。以洛阳为例，当时原国家第一机械工业部在洛阳建设拖拉机厂、轴承厂、矿山机械厂，冶金部、纺织部也在洛阳建厂，施工都是各个部门自己来调度，各部门动用行政力量配置资源。没有发挥城市的作用，本来在洛阳涧西区就可以解决的一些问题，却需要全国调动，造成了很大的浪费。

上海鼓风机

“1956年上海天气很热，当时车间里需要鼓风机，但是企业没有权力买鼓风机，要层层地审批，这个审批报告一共要经过七个部门才能审批下来。最后一个图章敲下来，夏天已经过去了。你说这个行政配置资源审批经济能行吗?原国家第一机械工业部招待所我曾去调查过，一天住了1440个人!他们来要打报告、要部门来审批。原材料没有了，到部里来，没有电、没有煤了，到部里来，这不是造成很大的浪费吗?我调查了国家第一机械工业部二局，一年用了八吨纸。”

捷克斯洛伐克皮鞋

当时不仅中国实行计划经济，国外有的国家也实行计划经济。捷克斯洛伐克在当年计划经济体制时期，计划一年每人两双皮鞋，捷克斯洛伐克有1600万人，做计划生产3200万双，皮鞋厂按计划完成任务。结果生产出来的皮鞋老百姓不需要，因为百姓对于皮鞋的需求是多样化的，这就使资源白白浪费了。

计划经济是社会主义制度的本质特征，是社会主义经济理论的一个基本原理。这种观点的逻辑推理是：社会化大生产把国民经济各部门连结成为一个有机的整体，因而客观上要求它们之间保持一定的比例关系。

非商品化

第一，计划经济的本质在于不为利润而生产，即实现社会生产的非商品化。工业化使苏联的计划经济体制得到巩固。但计划经济并不是所谓精确地集中控制某个项目计划，而是有计划、按比例地分配劳动时间。具体表现为进行分配预算，以取代利润驱动生产决定社会成员收入。计划经济并不考虑利润，只考虑时间的节约与浪费。

第二，计划经济的核心是更少时间下的更大化社会生产，即用更少的时间进行更多的生产活动。苏联的计划经济没有同时期西方市场经济那种相互压榨的竞争，而是推行斯大林提出的“社会主义劳动竞赛”。

第三，计划经济否定西方市场经济的核心原则，即为私人资本增殖服务的原则。

苏联在斯大林时期优先发展重工业，进而带动基础设施、教育、医疗、轻工业、农业的发展。在重工业领域，优先发展机械工业，大规模发展黑色和有色冶金产业。从发展社会生产力的方面来讲，计划经济在一定程度上行使了工业革命的职能。

建国头七年在中国基本形成的这种具有某些中国特点的计划经济体制，起过重要的积极作用。其次，在经济发展水平低，建设资金严重短缺，国力有限的条件下，运用这种行政集权的计划经济体制，保证把有限的资源集中到重点建设上，奠定国民经济良性循环的物质基础。在国民经济恢复时期结束后的第一个五年计划时期，正是由于国家利用手中的行政力量对重点建设进行集中统一的管理，才建成以苏联帮助中国建设的156项工程为中心的694个大中型建设项目和一些骨干企业，使中国建立起比较完整的基础工业体系和国际工业体系的骨架，积累了经验，培养了干部，为国家工业化奠定了初步基础，从而为国民经济的长远发展创造了有利的条件。

1949年中华人民共和国成立伊始，中国政府就开始着手社会福利制度建设。社会主义改造完成后，经过几年的探索实践，初步形成条块分割的、封闭的社会福利体系。主要表现为:国家通过“高就业、低工资、高福利”的方式，在单位内保障就业职工的福利;对于未就业的、单位以外的人员，通过“民政福利”的方式实行保障;在农村实行“五保”制度。由此形成一个单位与非单位、城市与农村具有严重差异的社会福利体系。

（一）单位福利的基本确立

1951年，政府颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，这是中国第一部全国统一的社会保险法规，也是中国社会福利保障制度建立的标志。之后，对机关、事业单位职工也实行相应的社会保险。从1952年开始，政府陆续颁布《中华人民共和国工会法》、《关于统一掌管多子女补助与家属福利等问题的联合通知》、《关于各级人民政府工作人员福利费掌管使用办法的通知》、《关于国家机关工作人员生产产假的规定》、《关于机关工作人员子女医疗问题通知》、《职工生活困难补助办法》、《关于国家机关和事业、企业单位1956年职工机动宿舍取暖补贴的通知》等，在中国城镇企业、机关、事业单位陆续建立一整套福利制度，为职工及其家属提供住房、幼儿入托、食堂、上下班交通补贴、冬季取暖补贴、产假、家庭生活困难补助等福利待遇。通过上述城市职工社会保险制度的建立和提高职工福利待遇和水平的举措，到1956年前后，中国初步建成以国家为责任主体，覆盖国家机关、国有企事业单位职工的福利保障制度。

（二）民政福利的初步形成

“社会福利”一词，在当代中国不是作为理论概念逐渐形成的，而是根据政府行政实践需要逐渐建立起来的。建国初期的社会福利是与社会救济紧密结合的，由此统称“救济福利事业”。在1955年以前，并没有成为一个专门的“社会福利”概念，政府也没有设立专门的社会福利机构。1955年第三次全国民政工作会议以后，内务部设立专门的社会福利业务管理机构。1959年，国家正式建立社会福利服务机构，收养无依无靠、无劳动能力、无正常生活来源的孤寡老人、孤残儿童、精神病人、残疾人。内务部以及各级民政部门是这项工作的主要指导和管理部门。这项事业后来被称为“民政福利”。这种从实践中产生的社会福利概念一直沿用下来，形成一个具有中国特色的“社会福利”领域。

（三）农村“五保”制度的建立

计划经济时期，中国农村的社会福利主要是“五保”制度。农业集体化的兴起和发展，为解决中国农村社会福利开辟新的途径。由于农业生产合作社实行土地统一经营、劳动力统一调配，为农村社会弱者从事生产、改善生活创造了有利条件。1956年6月，一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定:“农业生产合作社对于缺乏劳动能力或者完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。” 文件规定的保吃、保穿、保烧，年幼的保证受到教育和年老的保证死后安葬，简称为“五保”。“五保”制度成为党在农村的一项长期政策，成为各级政府以及民政部门的一项经常性工作。 ① 农村“五保”制度的建立，依托国家救助和集体经济，使农村的老弱病残者在制度上得到了社会福利保证，成为中国农村社会福利的一个亮点。

20世纪50年代中国基本建立社会福利制度后，经过多年的发展，计划经济时期的中国社会福利制度已表现出十分鲜明的特色。

（一）公有制和计划经济的鲜明烙印

计划经济时期中国社会福利思想的理论基础是马克思主义经济学理论。马克思主义关于社会主义国家理论、社会主义公有制理论、计划经济理论、社会主义制度下的分配理论等都是当时中国社会福利思想的重要依据。而实践上对公有制和计划经济体制的强化，又使得计划经济时期的社会福利政策深深打上公有制和计划经济的烙印。

1.公有制是社会福利体制的制度基础

在大力倡导公有制的前提下，人们对社会福利的理解是，在公有制的条件下才能实行真正意义的社会福利制度。中国计划经济时期的社会福利制度完全建立在公有制基础上，并成为公有制的附属物，使当时中国的一切福利制度和政策都与公有制密切联系。

在公有制条件下，全部生产资料为人民群众所有，社会福利服务产品也应该为人民群众所共同拥有。国家作为无产阶级和人民群众的代表，有权按照人民群众的长远利益来制定社会财富的分配规则和计划，并按此规则和计划来决定福利分配方式，这无疑又强化国家在社会福利制度中的决定性的主体地位。

在公有制条件下，当时的社会福利提供与生产资料所有制形式密切相关。公有化程度越高的部门享有的国家福利水平也越高。因此，中国最初的社会福利制度首先建立在公有制部门，并且此后公有制部门的国家福利水平一直高于私有制部门，全民所有制部门高于集体所有制部门。

2.计划经济体制是社会福利制度的基本背景

计划经济体制下中国社会福利制度有两个重要特征。一是强调国家的“计划”职能，由国家和政府来调拨社会福利资源，保障国家在社会福利资源调拨方面的权力，使国家能够在经济条件比较困难的情况下，维持社会福利事业。二是平均主义成为社会福利制度安排的指导思想。任何一个国家的社会福利都是建立在一定的社会公平理念基础上的。计划经济时期起支配作用的社会公平观是平等主义，这种平等主义又渗透着极大的平均主义成分，使社会福利不再是社会公平、平等理念的同义语，忽略不同个体之间对社会福利的差别需求，忽略社会成员更高层次的福利需求，从而使其深化为虽受惠程度不高，但人人有份、人人平均享有的必然的物质待遇，也使社会福利只限于给人们提供最基本的生活条件，最基本的生存保障，却不能提供更高层次的公共需求。

（二）条块分割的、封闭的体系

计划经济时期中国社会福利制度分为三个部分:一是城市职工的单位福利，以本单位职工为服务对象，包括劳动保险、生活服务、文化娱乐和福利补贴等，其提供者是国家机关和企事业单位;二是以城镇无经济收入和生活无人照料的老年人、残疾人和孤儿等特殊群体为服务对象的民政福利，包括生活供养、疾病康复和文化教育等，由各级政府和民政部门提供和管理;三是农村的社会福利，主要是面向“五保户”特殊人群，以集体经济为基础，由农村集体组织统包统管。这是三个独立运行的部分，它们之间少有交叉。在计划经济体制下，不同部门的福利制度基本满足了不同群体的福利需求，不同部分的人只能在其所属的条块范围内享受相应的福利待遇。

1.城市职工单位福利比较健全和完善

单位福利，以机关、企事业单位为组织实施，呈自我封闭状态。单位福利使在本单位就业的职工既获得了比较健全的劳动保险福利，也获得了以住宅福利为代表的比较优惠的生活福利，甚至医疗、教育这些较高层次的福利需求也能得到满足，还能使其家属享受到相应福利待遇，职工子女的就业问题也能得到安置。单位福利具有如下特点:一是单位福利设施的举办和福利项目、补贴的安排是各单位在国家统一规定下自行操办，有一定的自主性，各单位之间由于性质和经济状况不同，福利待遇标准有较大差异;二是单位福利建立在职工与单位的这种依附关系的基础之上，只有本单位的职工才能享受到本单位的福利，脱离了此单位后，相应的福利也随之消失;三是单位的福利项目和设施只面向本单位内部，不管单位规模如何，都具有“小而全”、“大而全”的特征。

2.民政福利的狭义性突出

新中国社会福利制度的最初创立，就是致力于解决灾难救济和失业困难问题。当时旧社会遗留下来大量的难民、灾民、游民、乞丐、失业者，城市贫困问题极其突出，连年战争使农村的生产自救能力极弱。因此，社会救济和对困难人群的社会福利服务成为当时常规性的制度。但由于国家财力有限，城市贫困者等其他弱势群体被排除在福利救济范围之外。只有那些无依无靠、无家可归、无生活来源的“三无”孤寡老人、孤残儿童、残疾人和精神病人才能成为民政福利的服务对象，这些特殊人群的社会福利完全由国家包办。受资金局限，当时的服务机构数量少、规模小，服务质量亦较差，总体呈现低水平运行的状态。

3.农村社会福利水平较低

新中国成立初期，中国农村社会福利资源主要来自于家庭。农业合作化完成后，农村逐步建立以集体经济为基础，集体福利、家庭自我照顾和国家福利救济相结合的社会福利体制。建立在集体经济基础之上的社会福利是单位性质的低水平的福利。如同城市的单位福利一样，农村的集体福利本质上也是单位福利，而不是社会福利，集体的经济状况直接决定了农民的福利惠及情况。此外，农村社会福利仅仅局限于基本救助的层次，住房、教育、公共设施等福利严重缺失。只有庄稼歉收，自然灾害灾荒发生以后，农民才能得到国家的福利救助。而其他时候只有农村的“五保户”才能享有社会福利。

（三）呈现“国家—企业”的运行模式

国家运用行政权力，对社会福利资源实行自上而下的指令性配置，成为福利制度的责任主体，而这种福利制度的实施又主要依靠企业来具体完成，由此形成“国家—企业”的福利运行模式。

1.国家是最基本的社会福利责任主体

中央集权的计划经济体制导致国家与社会的高度一体化，社会的发展完全依附于国家的控制。 表现在社会福利领域，中央政府作为实施社会福利制度的直接责任主体，以中央财政为经费来源，向有关社会成员提供相应的福利待遇。

以国家作为责任主体的福利保障，充分体现社会福利制度是分配制度的重要组成部分，是一项重要的社会公共政策。国家在法律和政策规定的范围内，提供福利资金和福利服务，满足一部分特殊人群的福利需求，解决其基本的生存和发展问题，带有极强的公益性。除农村的“五保”以外，政府通过财政拨款对国家机关及企事业单位人员的福利保障直接负责，还通过企业包办工人福利事务，敦促企业实现对职工的福利保障。

2.单位承担社会福利的管理责任

在城市，政府将社会福利保障交给企事业单位去执行。政府制定基本的法规和政策，企业按照政府的规定具体落实职工的就业、住房、医疗、教育等各项福利保障制度。政府为企业提供和拨付资金。美国社会学家华尔德（Andrew G Walder）阐述当时计划经济时期工人从企业得到社会福利的状态:在国营单位中得到就业机会的重要性不是用金钱来衡量的。在中国，人们获得物质与社会服务———其多寡决定每个人的生活水平———的方式在很大程度上不是通过市场上的金钱交易，而是通过官方机构直接分配或用规章来决定。住房、定量的耐用消费品、生活必需品、补贴食品、各种货物、重要的社会服务、医疗保健等等主要是单位通过其行政部门和单位里的工会来提供的。企业也负责管理国家提供的劳动保险、福利、社会保险，并提供各种各样的补贴、补助、贷款。与苏联的福利体系一样，中国的福利制度完全通过单位来管理，受益人只包括单位的职工。得到国营企业正式职工的身份，对一个人的生活水平的重要性大于工资上显示出来的差别。

国家通过单位为职工提供各种生活福利、工资补贴、政府补助、社会服务、福利和保险等。据1978年的数字，所有福利加起来平均每人527元（等于增加82%的工资）。 ② 各项福利待遇一应俱全，包括工伤或职业病、工伤致残、非因工受伤或得病、非工伤致残、家属受伤或得病、死亡补助、未成年子女死亡补助、产假、退休金、退职金、生活补助、调换工作补贴、粮食补贴、探亲假及其补助、交通补贴、工人家属丧葬费补助、哺乳期女工食品定量补贴、家庭临时困难补助、住房、子女教育、幼儿园和托儿所、职工食堂、职工医院、文化体育设施等，形成以企业为中心的社会分配格局。这种主要以企业为中心而不是以社区为中心的福利，被国外学者称为“广泛的社会文化福利”。

在农村，政府将社会福利保障制度交给农村的集体经济组织去实施和落实。同样是由政府制定规则，由农村的集体经济组织去承担对本社队无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人或虽有法定抚养义务人但义务人无抚养能力的老年人、残疾人和未成年人进行“五保”供养。农村的集体经济组织还承担着对本社队贫困户的扶持照顾和救济等工作。在集体经济的基础上，建立农村基础教育体系和农村公共医疗卫生（合作医疗）体系。其中以社队为基础进行筹资和组织的农村合作医疗制度（“赤脚医生”制度），堪称中国农村社会福利制度的创举。

计划经济体制下社会主义建设时期，从1953年开始实施新中国“第一个五年计划”，到1978年改革开放之前，这段传统计划经济时期中国编制实施了5个“五年计划”。第一个五年计划到第五个五年计划，中国经济建设的中心任务是推进社会主义工业化建设和实现四个现代化。在编制与实施理念上，强调通过完全的政府计划指令性方式优先发展重工业，建立独立完整工业体系与国民经济体系。