1938年7月间，“蒙疆委员会”扩大组织，把总务委员会以外的三个委员会取消，增加总务、产业、保安、财政、民生和交通六个部，陶克陶兼保安部长。

1937年10月前，日本关东军先后侵占察哈尔、晋北及绥远等地，在占领区内着手组建傀儡政权。10月14日，日军侵占归绥后，陶克陶、王宗洛、德古来等率领伪蒙古军政府职员，由张北县迁至归绥市，催促德王速到归绥商洽“蒙古建国大计”。同月18日，德王乘坐飞机自百灵庙来到归绥。日军即指使德王以蒙古军政府名义，通知各地于27日在归绥市召开第二次蒙古大会，讨论建立新的蒙古政权问题。会议筹备期间，在讨论到政权性质时，陶克陶和德王、吴鹤龄、吉尔嘎郎等人，与日本关东军产生分歧。其时，德王等人提出蒙古独立建国议案，遭到日本关东军反对。德王又与吴鹤龄等研究，决定仍以蒙古军政府作为政权机构，不再成立新政权。理由是：蒙古原有领土尚未完全恢复（指伊克昭盟尚未被日军占领）。但日本方面授意德王只能建立一个与察南、晋北相同的伪政权，从而达到他们分而治之的目的。

德王手下的“东蒙”人，如陶克陶、金永昌和吉尔嘎朗之流，都是“关东军”多年的“嘱托”（即特务），并且都是在百灵庙“蒙政会”和嘉卜寺“蒙古军政府”时参加或派过来的。在“伪蒙军政府”中，最受日本人信任的就是哲里木盟苏鲁克旗蒙古人陶克陶。他协助嘉卜寺日本特务机关长兼政府和蒙古军的最高顾问田中玖监视德王和其它蒙奸的行动。所以“军政府”在归绥改组为“联盟政府”以后，陶克陶便一跃而出任了以后由日本人担任部长的总务部部长，成为吴鹤龄的主要政敌。他在嘉卜寺曾建议日本特务机关长田中玖，象对待尼冠洲那样，把吴鹤龄也干掉，因德王在“关东军”政治参谋田中隆吉跟前为吴解释得免，故陶克陶迁怒于德王。

1938年，在“蒙疆委员会”委员会里，卓特巴扎布、于品卿、夏恭、马永魁，都是虚有其名。而陶克陶与金永昌和杜运宇三个人，才是该会的骨干。因陶克陶与金永昌，系日本“关东军”豢养多年的特务，杜运宇除在日本留学，还娶回一个日本老婆的缘故。陶克陶在此一阶段，既是总务部长，又是“蒙疆联合委员会”的保安部长，可谓红极一时，经常坐着日本的军用飞机，在张家口和厚和之间飞来飞去。

1940年，“联盟政府”成立时，德王由副主席兼政务院长，让吴鹤龄任参议府议长，就打算叫吴“组阁”。因为当时日本人对吴还很怀疑，同时陶克陶也以“开国功臣”自居，看到自己在哪一方面也比得上吴，所以到处对吴造谣中伤。德王既怕日本人，又不敢得罪陶克陶，就让吴留在东京考察。在吴出国期间，陶克陶以“联盟政府”总务部长和“蒙疆联合委员会”保安部长的双重身分，大肆贪污，分配节余的经费时，他比德王分得还多，竟达到三十万元，数字相当惊人。他改任了司法部长以后，仍然受贿和揩油，并且顾头不顾尾，连日本人也敢吃喝。“联盟政府”的最高顾问宇山兵士托他向别人借了两万元，他就从中克扣了五千元，因此声名狼藉，引起日寇和蒙好的公愤。

1941年是伪蒙疆联合自治政府成立的第二年，德王率队到东京二次访日，归国时即把吴鹤龄带回。吴在日本考察期间，学会日文日语，娶了个日本老婆，已经得到日本人的谅解。故在这年四月十八日德王主持的一次会议上，决定让吴鹤龄和卓特巴扎布对调工作，叫吴任政务院院长，卓任参议府议长。首先就是把陶克陶踢出，推到参议府担任参议，将司法部和产业部取消，让原来的产业部部长杜运宇改任了司法部长官。金永昌看见陶克陶失掉了权势，知道日寇把吴鹤龄视为头面人物，看陶克陶和他是一般的特务，以后也变成了随风倒，在吴鹤龄面前不敢表示有恃无恐，直到“联合政府”垮台以前，尚能保全官职。

在《贺龙、肖克、关向应致毛泽东、刘少奇并朱德、彭德怀、任弼时电——关于大青山来人接头所谈问题报告》（一九三八年七月）中指出，“蒙古联盟自治政府”两刈两、吴鹤龄倾向中国，而现任秘书陶克陶则系亲日派。

伪蒙政府虽然在日寇实际操纵完全控制与日寇军事力量卵翼下，但他们之间并不是一致的。参加伪蒙政府的败类，只有极力而坚决投敌长期为日寇所豢养如陶克陶等，其他大部分是被日寇挟持威胁不得已而参加的，而另一部分则受了日寇蜜言巧语的诱惑，企图利用日寇的“帮助”，强大自己，脱离大汉族主义的压迫。