北宋初年，面对国内未平和辽国威胁，宰相赵普在给宋太宗的折子中说“中国既安，群夷自服。是故夫欲攘外者，必先安内。”

南宋时，面对金国的入侵和南宋内部的农民起义和兵乱、匪患，南宋抗金名将岳飞在进讨由乱兵啸聚为匪的曹成所部时，就曾上书宋高宗：“臣窃惟内寇不除，何以攘外；近郊多垒，何以服远。比年群盗竞作，朝廷务广德意，多命招安；故盗亦玩威不畏，力强则肆暴，力屈则就招。苟不略加剿除，蜂起之众未可遽殄。”在岳飞看来，攘外必先安内，如果不先清除内乱，则无法全力抗金、收复中原。

明初洪武六年九月“上命兵部臣曰，攘外者所以安内，练兵者所以卫民”

明朝中前期，面对蒙古瓦剌人的进扰，名臣于谦在《急处粮运以实重边以保盛业疏》提到：“臣等看议得，强兵以足食为本，攘外以安内为先。”

明末时期，明朝面对关外清军和关内李自成、张献忠等“流寇”，开始时是内外并攘，但是关内刚迫使农民军招安，关外清军就开始进扰，农民军复又反叛。明军在松山之战惨败后，兵部尚书陈新甲上书崇祯皇帝，要求与关外清朝议和，先安内对付农民军，崇祯也有此意，但又不愿承担“议和”的名声，命令陈新甲秘密从事。但陈新甲做事不周泄密，朝臣上书反对，崇祯不敢担当，于是杀陈新甲，罢议和事。明朝丧失了最后一次延缓危机的机会。两年后，明朝就在两线作战中亡于李自成，后人多认为这是没能贯彻“攘外必先安内”政策的反例。明末清初抗清殉国名臣夏允彝称：“我之兵力每以讨寇，寇急则调边兵以征寇，东夷急又辍剿寇之兵将以防东夷。卒之二患益张，国力耗竭，而事不可为矣。”

近现代中国面临着双重危机。一方面，帝国主义通过一系列侵华战争，通过商品和资本输出，使中国逐步沦为半殖民地。“九·一八”事变不仅加快了这一进程，而且还陷中国于亡国灭种的危险之中。另一方面，资本主义的入侵摧毁了中国传统的经济结构，使之一步步走向资本主义，形成了畸形的官僚资本主义。所以，中国在现代化的道路上步履蹒跚，进退维谷。

第一种危机说明，中华民族同帝国主义的矛盾一直是近现代中国社会的主要矛盾，因而各阶级、阶层，除个别败类，都具有救亡图存的民族主义立场；第一种危机说明，传统秩序已经崩溃，新的秩序尚待建立，因而社会动乱不已，革命高潮连绵不断。在这种情形下，统治阶级总是受到外敌侵略与内部动乱的双重威胁，不得不同时面临攘外安内的难题。一般而言，能同时成功地“攘外”和“安内”，本是国家政权的正常使命；但半殖民地半封建社会软弱的中国统治阶级，既不能成功地“攘外”，也不能成功地“安内”。他们在“攘外”与“安内”的两难困境中，往往“两害相权取其轻”，对外妥协，对内镇压，美其名曰“攘外必先安内”。

第二次鸦片战争时期，在同时面临太平天国起义与英法联军的内忧外患的困境中，清政府曾坚决地同时“攘外”和“安内”，结果内乱未平却两度招致外敌兵临津京的惨祸，不得不“借师助剿”，对外妥协，对内镇压。在义和团运动期间，以慈禧太后为代表的顽固派，由于在废立皇帝问题上与帝国主义发生冲突，加上担心“丧失民心”祸起肘腋，盲目利用“义和团”，发动排外主义运动，欲“藉攘外以安内”，结果几乎招致亡国之祸。这给其后的中国统治阶级以巨大的震撼，从此，近现代中国统治阶级再也不敢盲目排外轻言牺牲了。

蒋介石“安内”的对象一直是随着形势的发展变化而变化的。早在1929年，蒋介石就提到治理国家无非“攘外安内”。这时安内对象是反蒋的冯、阎、桂等新军阀。经过中原大战，蒋介石取得决定性胜利，能与之对抗的军阀已基本解决。但中国共产党趁军阀混战之机，得到迅速发展。到1931年，已拥有大小十多块根据地和30多万红军，成为国民党统治的最大威胁。在这种情况下，1931年7月13日，蒋介石发表《告全国同胞—致安内攘外书》称“攘外必先安内，去腐乃能防蠹”。这时，蒋介石安内的对象发生了变化，主要是共产党和国民党内部反对派。此后不久，日本发动“九一八事变”，中日矛盾上升，“攘外”问题不容回避，同时也加剧国内矛盾。1932年5月5日，《淞沪停战协定》签订，蒋介石就宣布把“攘外必先安内”作为国民党处理内外关系的基本国策。这时，安内的对象又发生变化，主要是中共及其军队、国内持不同政见者、国民党内反对派、反抗中央的军阀。

再看其多元性。蒋介石“攘外必先安内”政策确定后，30年代前期中共及其军队是蒋介石“安内”的首要对象，但不是唯一对象。国民政府的安内可以说有三个层面，五类对象。

蒋介石的安内，大致包括以下三层意思：首先是以武力镇压中共武装，消弭中共威胁，确立国民党的一党专政；其次是驯服党内、国内的反对派，削弱地方实力派，扩展中央统一力量，必要时不惜动用武力；再次为安定社会，充实国力，增强抵御外侮的能力。

一是中国共产党及其军队。。为消灭中共及其军队，蒋介石在短期连续组织5次重兵围剿。足见对中共及其军队的“重视”程度。

二是国民党内的反对派。即蒋介石所说的“我们内部的政见不一致”者。国民党内部因政见分歧、利益冲突，一直派系林立。而蒋介石又一心想建立个人独裁统治，故国民党内部产生了许多反对派。由于这些反对派是蒋独裁路上的绊脚石，也就成了蒋要安内的主要对象。

三是地方实力派军阀。即“一般反抗中央的军阀”。中原大战后，大军阀基本上被消灭了，但仍然存在着许多地方实力派军阀。如云、贵、川等省份的军阀，他们对中央政府不敢公然对抗，但把持一方，阳奉阴违，政府政令常得不到一统贯彻，自然妨碍了国民党一党专政和蒋介石的独裁统治，当然也成了要安内的对象。

四是国内其它持不同政见的政治派别和民众。由于国民党在全国统一后，实行一党专政。“九一八事变”后又一味妥协退让，压制民众抗日运动，自然遭到其他党派团体和民众的强烈反对与谴责。他们要求国民党政府厉行内政改革、保障民权、停止内战、一致抗日。这样一来，他们就成了蒋介石“安内”的对象。因为在蒋介石看来，只要与他不一致者，阻碍国民党一党专政和其独裁统治者，都是要安内的对象。1933年.蒋介石指使特务暗杀了中国民权保障同盟总干事杨杏佛；1935年，镇压北平“一二九学生运动”。国民党政府在训政时期颁布的许多法律法规，都是“用之于民”的。故国内持不同政见者和民众也是蒋“安内”的对象。

五是安定社会、充实国力、培育民族精神，这是在未来民族战争中中国赖以坚持并获胜的基础。对此，国民政府也有所注意。蒋介石指出：“在今日谋国急务，非健全内政、先巩固基本地区及强固基本军队不可。”将健全内政作为安内的重要方面。1932年12月国民党四届三中全会通过的《集中国力挽救危亡案》，具体阐明了安内的这一层意思，要求尽力达到“全国人力集中，各尽其才，俾得内部相安，共御外侮，及调节中央与地方之关系，消弭一切内战”。根据中国对日防御的战略态势，四届四中全会进一步决定将物质建设发展重心放在内地，要求“于经济中心区附近不受外国兵力威胁之区域，确定国防军事中心地”。五全大会又明确提出“兴实学以奠国基”、“弘教育以培民力”、“裕经济以厚民生”等“建设国家挽救国难”的十项要计，在财政、金融、交通、精神文化教育等方面采取了一系列措施。安内的这一项内容既是政府责无旁贷的责任，也和民众的强烈愿望相应，基本符合对日作战的需要，显然具有积极意义。

蒋介石虽以“攘外必先安内”的基本方针，但强调安内并不等于无条件放弃攘外。作为当政者，蒋介石事实上不可能将其决策束缚于一个简单的判断，而必须根据形势随时调整政策，具体的时间、地点、场合，攘外安内的顺序并不是一成不变的。蒋介石的安内攘外是具有弹性的，在日寇进逼的时候，他就会相应的做出攘外的举动。但在安内未完成的情况下，蒋介石的攘外往往具有妥协性，也即以战促和，争取时间进一步安内和建设。

30年代前期与“攘外必先安内”政策关系最为密切的几大事件是“九一八”、“一二八”和长城抗战。

蒋介石虽然在“九一八”后反复强调“攘外必先安内”，但在蒋看来，“九一八”的处理并不代表“攘外必先安内”政策的真义。这一判断，和当时华北、东北的特殊情势紧密相关。东北易帜后，国民政府获得对东北的名义控制权，实权则操于张学良之手，尤其1930年张拥兵出关助蒋击破冯阎后，势力向华北伸展，握东北及华北部分地区财、政、军权于一手，蒋对之更退避三分。日军向东北发动进攻后，蒋对抵抗缺乏信心，哀叹：“天灾频仍，匪祸纠缠，国家元气，衰蔽已极，虽欲强起御侮，其如力不足何！”而张学良指示所部不抵抗，坦言：“余窥透日军拟在满洲有某种行动后，即下令部下倘遇日军进攻，中国军警不得抗拒，须将军械子弹存入库房。当日军进攻消息传来时，余立时又下令收缴枪械，不得作报复行动。”“九一八”前东北的半独立状态，究竟使蒋有推托的借口。后来他曾谈到自己“于淞沪停战之后，宣布攘外必先安内的政策”，将“九一八”摒于“攘外必先安内”政策之外，此似应别有深意。

而且事实上在九一八事变后，蒋介石也曾作出一些抵抗的指示。如9月23日，蒋介石批示“如（在上海）日军越轨行动，我军应以武装自卫可也”；9月25日，蒋介石致电山东韩复榘，如“日军侵入济南，我军决在潍县附近与之抗战”。10月3日，蒋介石开始考虑全国备战计划，决定“以西北为政府之第二根据地，而以洛阳与西安为陪都”。10月6日，蒋介石再次电令上海方面“应规定一防御线，集中配备，俟其进攻，即行抵抗”。11月14日，国民党第四次全国代表大会第一次大会通过决议“严令各省文武官吏若遇外侮入侵，应做正当防卫，严守疆土，与城存亡，不得放弃职守”。会上还作出了蒋介石率兵北上抗日的决定。11月23日，蒋介石致电张学良：“警卫军拟由平汉线北运，以驻何地为宜？中（正）如北上将驻于石家庄，兄驻北平，则可内外兼顾，未知兄意如何？”12月8日，针对张学良准备放弃锦州，蒋介石致电张：“锦州军队此时勿撤退。”蒋介石下野后，12月25日、12月30日，南京新上台的孙科政府两次电令张学良在锦州“积极抵抗”。显然蒋介石和南京政府当时在对日问题上是既有妥协安内的一面，又有攘外的一面的，与张学良的绝对不抵抗有重大区别。

相对而言，一二八事变时，“攘外必先安内”政策的真实态度得到比较充分的反映。事变爆发时，蒋介石虽仍是在野之身，但已实际负起领导全局的军政责任。1932年1月30日，他发出通电，号召全军将士“抱宁为玉碎，毋为瓦全之决心”，与“暴日相周旋”。2月初，蒋介石令张治中率中央军精锐第五军开赴前线参加战斗。随后又主持召开徐州军事会议，部署对日抵抗，声言如日本不肯撤兵，“我方只有抵抗到底”，军事发展“究至如何程度，均难逆料”。表现出一定的抵抗意愿。这些都表明，蒋介石虽以“攘外必先安内”为基本方针，但强调安内并不等于无条件放弃攘外。当然，和“攘外必先安内”基本立场相应，蒋介石此时并未真正决心与日本全面作战。战争爆发后他一再表示，只要不丧国权，不失守土，即应趁早收手，“避免再与决战”，希望把事变限制在局部范围。为此，他迟迟不愿向上海增兵，避免刺激日方，即使调派第五军参战，也指示“必须让功于十九路军”，“如外间不知我八十七、八十八两师同在苦战，正吾人所求之不得者”，用心十分深密。其精神实质如他后来总结的，是“所谓节节抵抗的消极战术”，即以抵抗表明中国领土“不能无代价的放弃”，而在一定的抵抗后即努力寻求妥协，尽力避免全面冲突。抵抗既有象征性，也有对日警告，使日本知难而退的意味。对蒋而言，这时他还不认为日本有全面威胁其生存的危险，对抵抗收复失地更无信心。因此，无论从威胁程度，抑或他所相信的轻重缓急，安内的重要性都超过攘外，抵抗的目标终究还是要为安内求得时间。

东三省失陷后，国民政府对日军下一个侵略目标热河十分重视。1932年6月，汪精卫专程北上，与张学良商议热河问题。7、8月份，蒋介石又多次电达张学良，提出：“热河问题，不得不从速解决，以后治乱关键全在乎此。”催促张学良先发制人，出兵控制热河，但均不见下文。8月6日，汪精卫发出谕电，指责张氏在兵力充分和地理便利情况下，“未闻出一兵，放一矢，乃欲借抵抗之名，以事聚敛”，直言要张“辞职以谢四万万国人”，闹出南京政府的政坛风波。对蒋、汪这些表态虽不能估计过高，但至少反映了在严重民族危机下，其一方面以安内为重心，另方面也确有攘外的准备和行动。

1932年底，日寇图热日急，蒋介石密备部队准备北上，同时致电张学良指出：“今日之事，惟有决战，可以挽救民心，虽败犹可图存，否则必为民族千古之罪人。”1933年3月热河失陷后，蒋介石北上保定，指挥长城抗战，中央军第一次在对日战争中使用于华北战场，同时，正在江西进行的第四次“围剿”也草草收场，部分主力北调转用于华北地区。当时，蒋曾明确表示：“此时以稳定抗日战线，加强北方防御，为目前之急务；至于江西剿匪，则只有付诸湘粤各军，逐渐紧迫而扑灭之。”战局最紧急时，蒋介石甚至拟将负责拱卫南京的最精锐部队第八十七、八十八师北调，“以为背城借一之计”，准备死守平津，绝地求生。他表白：如不奋起抵抗，“不惟世界之大无吾人立足容身之地，且为千秋万世后民族之罪人”，传达出他内心对政权存废、民族兴亡乃至自身千秋毁誉的忧思。

长城抗战是“九一八”后、“七七”前中日间进行的规模最大、时间最久的一次武力交锋，最后虽仍以中国的退让妥协告终，但中国政府的抵抗意志得到更为充分的体现，日本此后也不得不有所戒惧。

作为民族主义者，在日本的持续压力下，蒋介石的妥协终究是有限度的，“最后关头”的具体界限虽然长时间不明确，但确又是一个不会被忘却的存在。蒋的民族立场，也正是在这一原则问题得到体现。这一点，具体可从如下几方面理解：

首先，对日妥协以民族及国民政府统治的生存权为限度。蒋坚持认为，对日妥协，是为可能要发生的攘外战争争取时间，赢得生存的必要力量和空间，即以空间换时间，以小空间换大空间，妥协是手段而不是目的。他谈到：“自从‘九一八’经过‘一二八’以至与长城战役，中正苦心焦虑，都不能定出一个妥当的方案来执行抗日之战。关于如何使国家转败为胜转危为安，我个人总想不出一个比较可行的办法。只有忍辱待时，巩固后方，埋头苦干。”孙科也说:“吾国在此三五年中，首先当全国团结，共为国力之培养与扩充，以取得将来世界大战重要一员之资格，然后以俟国际风云之变迁，庶偿一举雪仇之素愿。”因此，国民政府在对日交涉中尽最大可能地坚持不订约、不讲和、不留文字根据，力图以尽可能小的代价换取更充足的准备时间。

其次，在复杂的形势变化中，蒋坚持不挟外力以自重，这一点，事实上也是区分民族主义者的妥协与媚外投降的关键。蒋介石的妥协是在以日本为未来敌人的情况下进行的，虽然出于复杂考虑，他有时也作出各种对日“亲善”举动，但正如日本人观察到的：“蒋介石对日阳表亲善，暗中仍作抗日准备。”日本强加的生存危机使其与日本侵略者之间的矛盾事实上无法调和。尤其是30年代中期，他没有理睬日本所谓“共同防共”的诱惑，外与苏俄改善邦交，内与中共寻求接触，和日本的期望更背道而驰。1935年，蒋汪之间发生的微妙冲突，即是作为民族主义者的蒋介石和逐渐向媚日亲日蜕变的汪精卫之间有着本质区别的反映。

第三，他确有一以贯之的对日抵抗准备的设想和行动。这一点，已有大量的原始资料和研究成果公之于世。救国会领导人沈钧儒等也曾于1936年撰文肯定：“五年来，蒋介石先生历次表示埋头苦干，忍辱负重，准备抗日，这是天下所共闻的。”

第四，某种程度上，蒋的妥协政策也有将其作为尽可能减少损失，保存国脉，争取生存空间一种方法的考虑。汪精卫曾就此作过说明：“中国比较日本进步迟了六七十年，中国的国家力量，不能挡住日本的侵略……只能想些办法，使我们退得慢些。”“趁着这慢些，腾出一些时间来，在内政上做种种准备工作，以加强我们的抵抗力。”蒋介石本人也不乏类似的论述，多次提到：“安内是攘外的前提……安内即所以攘外，亦即所以救国也。”他屡屡自比越王勾践，以岳飞、史可法等自励，表示要卧薪尝胆，忍辱负重。其所进行的一系列对日抵抗准备，也证明这种表白并非毫无凭借。虽然这种以羊饲虎政策的实际效果颇值怀疑，但其以一定的代价迟滞日本侵略步伐的用心，确也不能忽略。

由于作为民族主义者的蒋介石和日本侵略者之间矛盾的不可调和，随着日本侵略的步步加深，以及国内形势逐渐向有利于抗日方向发展，“攘外必先安内”政策的重心或迟或早要转向攘外方面。通常我们认为1935年华北事变是导致这一变化的直接原因，这是从日本的压迫一面看，但从蒋介石“攘外必先安内”政策的本身走向看，1934年，这一政策倾向事实上已经开始发生重大变化。这年春夏，随着福建事变的平定及对共军事的初见成效，蒋自认安内已经取得一定成果，对日抵抗逐渐成为他认真思考的问题。

1934年2月，蒋介石在浙江发表讲演，指出：“现在我们国家和整个民族，已经到了存亡危急的时候，我们全国的同胞……必须个个人要效法越王勾践的‘卧薪尝胆’的精神和‘生聚教训’的方法来救国，然后国家才能救转，民族才可复兴！”同月，蒋指示有关军事部门立即将“东南国防计划，北至海州、徐州、归德，南至温州、漳州之计划制成”。3月，他对陆军大学学员强调：“我们弱国要抵抗强国，不能靠武力而要靠我们的国民尤其是军人的精神和人格。”这一系列集中表态，和此前相比，明显更多表现出对日抵抗色彩。

与此同时，蒋介石发起被他视为“救国建国与复兴民族一个最基本最有效的革命运动”的新生活运动。他指示运动的具体策划者南昌行营设计委员会：“吾人今欲使国家乘机转危为安，转弱为强，必在大战之前夕，竭力准备。予以为此种事业大概有两种，一曰明耻教战，即普遍的国民军事训练。一曰交通及基本工业之建设。”此中提到的攘外准备的两种事业，前者包含于新生活运动中，后者即为次年春开展的国民经济建设运动的张本。另外，1934年间，他竭力向所属官兵推荐《纪效新书》、《练兵实纪》、《洴澼百金方》等古典军事名著，尤其推重《洴澼百金方》，认为：“我们在此时能得到这部书，真好像国家民族得到了一个救星。”指示下属“用心研究妥为运用，就可以（找到）抵抗日本最新的方法。”《纪效新书》、《练兵实纪》是明代抗倭大将戚继光有关部队训练的军事著作，包含着戚继光抗倭战争中的经验总结，蒋自称“于戚氏遗书，寝馈与俱。心得之益，独深且多。”《洴澼百金方》是研究中国历代防御战略、战术及其得失的军事著作，为历史上有关国家防御最为全面的著作之一。蒋介石反复推荐上述几本著作，反映其军事注目焦点确已有所变化。

外交方面，1934年夏，蒋介石也有重要举措。1932年12月，中苏复交，双方关系虽大为缓和，但仍十分冷淡。1934年夏、秋，杨杰、蒋廷黻相继衔蒋介石之意访苏，蒋廷黻在与苏俄副外交人民委员斯托莫亚尼科夫会谈中表示：“在一定的条件下，中国会同苏联肩并肩地抵御来犯的敌人。”蒋廷黻访苏，打开了中、苏两国的和解之门，两国关系在对抗日本扩张的共同目标下，迅速有了改善。当时苏方明确表示：“蒋介石的军队同中国红军间不实现统一战线，对日本的侵略进行严重斗争将是不可能的。”而中、苏关系的改善，使苏方意见受到蒋介石的重视，这就为其此后寻求与中共接触打下了基础。尤其值得注意的是，这一时期，“攘外必先安内”的提法也逐渐为“安内攘外”代替。7月，蒋提出：“可以拿我近来所提出的一个口号，作为全国国民和军人共同努力的目标，就是‘安内攘外’四个字，意思就是安内为攘外的唯一前提与必要的准备工作……只要国内真能统一安定，集中力量，攘外就有绝对的把握。”“安内攘外”，曾和“攘外必先安内”并同使用，蒋在此特别强调“安内攘外”，应是有所用心的。“攘外必先安内”强调安内，安内可以攘外，但并不必然指向攘外；而“安内攘外”则将安内与攘外并列，坚持安内，又肯定攘外。两者虽仅是字面变化，倾向性的变化却已露征兆。事实上1934年开始，蒋对“攘外必先安内”已很少使用，1935年后，即基本不再出现。其所反映的思路变化，从两次庐山训练中，更可明显看出。

1933年第一次庐山训练，蒋的注目焦点明显指向中国共产党，虽然他也提到，不能驱逐外寇，收回失地，保护国家的领土主权，是中国军人的“奇耻大辱”，“一定要刻骨铭心的记住”。而1934年7月开始的第二次庐山训练，蒋已很少提及中共，主要是进行民族精神的灌输及对外战争的战略战术教育。他手订的训练任务是：“唤醒中华民国之国魂，继承中华民族之道统……训练官兵，统御所部，奠定我军人救国保种千古不磨之事业。”这期间，他先后发表数十篇讲演，详细分析了国际国内局势和中日两国的力量对比，提出御侮图存的几个要诀，要求充分发挥民族精神的力量，与敌人作精神与物质的总体战。同时，要求时时刻刻准备与敌作战，强调：“我们对外作战……从此时此地起，随时随地要战胜敌人，无时无地不是在和敌人作战。”

从第二次庐山训练内容看，蒋对未来反侵略战争确已作了认真思考，关于御侮图存几要诀的基本思路在后来抗战具体实施中都有体现，当时提出的强迫敌人近距离作战的设想和淞沪战役的发动就不无关系。同时，其对所部的要求也明显向准备抗日方向转移。8月，他在庐山与徐永昌谈话时说到：“我们现在讲不到整个国防，须就现地现时随时储粮做工，准备与敌各个抵抗，最小限能做到敌人十分之一的力量。”同时他更曾告诫部下：“中国生死存亡的关头”，已经“临到我们的头上”，“可供我们准备的期间，恐怕最多也只有三年，因此国家民族的兴亡，就完全看我们一般军人，尤其是本团的学员，在这三年内的努力如何。”1936年1月，中国驻苏使馆武官邓文仪与中共驻共产国际代表王明会谈时也强调，庐山训练表面针对中共，实际则针对着日本侵略。

可以看出，“攘外必先安内”向与其相对应的“安内攘外”转移，1934年前后是一个关键点。“安内攘外”和“攘外必先安内”虽没有绝对的区别，两者间有相当的继承性，但其政策重心的变化还是十分明显的。安内的内涵仍为三点，但重点转向建设；安内的方法向包容性方向有所发展；安内攘外重心则明显向攘外准备方向转移。另外，安内攘外顺序的判断也不再机械地论定先后。正如他在国民党五大上所总结的，民族运动“对外应向国际为吾民族求独立平等，对内应向民族为吾国家求自立自强。”两个方面“必须同时平衡进展，方有成功之望”。从这一意义说，蒋介石后来实施的收束“攘外必先安内”、明确最后关头具体领土界限、与中共谋求接触等措施，实际在1934年都已埋下了伏笔。而到了1935年底，蒋介石明确在12月31日的《自记民国二十四年中之所感》中说：“今年中心工作是为剿匪，可说已达七分之成功，明年则可以抗倭为中心。”

1．按照共产党的阶级史观的观点看来，主要有以下两点：

从阶级性上看，蒋介石保护的是极少数的大地主和大资产阶级的利益，并不是保护整个中华民族的利益。在他看来，日本帝国主义侵略对他的危害小于中国共产党领导的红军和革命根据地，中国共产党的威胁是第一位的，日本侵略者的威胁是第二位的，“中国亡于帝国主义，我们还能当亡国奴，尚可苟延残喘；若亡于共产党，则纵为奴隶，亦不可得。”这就是说，假如日本灭亡了中国，他还可以当日本在中国的代理人，他的利益还可以得到保障，如果被中国共产党领导的红军推翻了，他就是永世不得翻身了。由此可见，蒋介石“攘外必先安内”，是由其阶级性、由其代表的阶级利益决定的。

从思想上看，蒋介石深受封建君主专制思想的影响。尽管蒋介石曾经追随孙中山搞过民主、共和，但其内心深处却是封建专制主义，他建立的政权是封建式的蒋家王朝，他对中国20多年的统治是封建专制统治，他的所作所为无不带有封建专制的遗风。在这种封建专制思想的驱使下，他绝对不允许他的臣民”犯上作乱”。他宁可把民族利益出卖给日本侵略者，也不允许中国人民对他有丝毫的反抗。因为在他看来，日本侵略者是“邻邦”不是“臣民”恒民，即使有些不轨行为，也不会损害他蒋介石这个主子的颜面。所以，蒋介石“攘外必先安内”的策略，在一定意义上是其封建专制思想作怪的表现。

2．21世纪后的一些新观点

21世纪后，大陆一部分历史学者对传统的、完全否定“攘外必先安内”政策的观点又有了新看法。首先在实施原因上，以往中共主要抨击这仅是蒋介石为维护国民党一党专政和个人独裁而实施的，但现在一些人承认蒋介石作为民族主义者在实施该政策时也有为国家民族整体利益的一面，如认为“其既有维护统治、镇压反对力量的私心，也有充实国力、安定社会、准备对日抵抗的要求”。并且承认蒋介石和南京政府实施安内政策有一定的合理性：“客观地说，作为一个全国性政府，提出安内的主张应无可非议，在急迫的民族危机背景下，安内更是迫在眉睫的基本诉求。要成功抵御日本侵略，统一国家和充实力量的确不可或缺。”在过去，中共仅强调蒋安内的一方面，称其一直把枪口朝内，但现在很多论文承认九一八事变、一二八事变、长城抗战和绥远抗战期间，蒋介石和南京政府曾经发布命令和实际派遣包括中央军在内的国民党军队进行“攘外”的抗日活动，承认蒋介石并未因“安内”完全放弃“攘外”。关于蒋介石在这一期间的妥协，过去多强调其“卖国”性，现在一些历史学者承认其妥协并非目的而是手段，有争取时间准备抗日的一面，如认为“他确有一以贯之的对日抵抗准备的设想和行动。这一点，已有大量的原始资料和研究成果公之于世。”关于“攘外必先安内”政策的后果，以前强调完全其负面影响，一些学者在指明其内耗大量国力的同时，也指出其起到一定的统一军令政令作用，并在政治、经济、军事建设方面取得一些成就。

作为“攘外必先安内”政策的实施者国民党，对该政策的评价则一直是完全正面或基本正面。首先是强调其实施的合理性和迫不得已。“十九世纪中叶以后，近代中国外遇欲壑难填的强敌，内逢波澜起伏的变乱，特别是外患内忧同时并发之际，政府当局腹背受敌，自然是顾此失彼、应付维艰。惟其中最难于决断者似为九一八事变后的应对之方。当时国民政府采取“安内攘外”政策，其基本精神建筑在先后顺序上，所谓‘攘外必先安内’，古有明训，先谋内部之统一，再以举国之力量与外敌周旋，应该是无可非议的，是以论史者，率多肯定其价值，甚少对整个政策重新检讨者。”

国民党还认为该政策为中国的统一和建设争取到了近5年的时间，使得国民政府在这一段时间进行了国防、财政、经济、交通等建设。并认为没有“安内攘外”时期的统一军令政令和建设成就，就不可能坚持八年抗战。

日本史学家家近亮子的评价：

蒋介石推行的“安内攘外”政策给中国带来了一定的“稳定和有序”。在此期间国民政府专心于国家建设，致力于完备近代国家所需要的设施。另外，修改中国国民党的党章，吸收许多没有革命经历的专家入党，动员其参加了国家建设。在舆论自由环境下，他们向国民政府提出了适当的建议，被国民政府采纳成为政策。

中国这种形势得到国际承认，1935年各国都希望与中国友好亲善。日本欲借此机会达成真正的“中日经济提携”，但因附加了“取缔排日运动”条件等，被政治目的所束缚。

自“满洲事变”爆发以来，蒋介石从自己独特的战略理论及国际形势认识出发，一直认为与日本全面对决为时尚早。对蒋介石来说1935年日本的“和平”要求，在某种意义上是一个好时机。蒋介石预测，从1934年不断发生的日本与苏联的局部军事冲突会发展为日苏战争，进而1937年会爆发第二次世界大战。因此，蒋介石欲趁与日本“和平”期间确立自己的权力基础，以备将来。也是在这一时期，对日接近，同时又重视与英美建立关系。……由于蒋介石的“安内攘外”政策，中国作为一个国家，国家建设达到了一定水准，与英美建立了同盟关系，取得了极有意义的政治成果。对此应给予高度评价。

胡适的评价：

1936年西安事变发生以后，胡适刚从海外回来，立刻写了《张学良的叛国》一文，谴责张的举动是背叛国家、破坏统一、毁坏国家民族的力量，胡适说在那几天之中他“见着了至少两三百个来客”，有老有少，有平日爱护蒋的也有时常批评蒋的，大家丢开政见的异同，同声关切蒋的安全，这是“最近两三年坚忍苦干的事实逐渐得国人明了认识的自然效果”，基本上胡适认为国民政府五年的忍辱不战“所求的是一个统一的国家、整齐的步伐、充实的力量”。

“九一八”事变发生后，民族危亡之时，蒋介石声称“以公理对强权，以和平对野蛮”，“暂取逆来顺受之态度，以待国联公理之判决。”但是，国联并没有为软弱的中国主持“公理”，客观上纵容了日本帝国主义的侵略野心，短短4个月里，东北三省完全沦陷。其后蒋介石政府在长城抗战失败后又被迫与日本帝国主义签订了一系列妥协协定，结果，到1935年日本军国主义野心陡长，又挑起了“华北事变”，最终在1937年发动了全面侵华战争。

蒋介石政府的妥协退让政策，激起了广大青年学生的愤怒，他们发起南京请愿、“一二·九”运动等爱国运动；宋庆龄等国民党左派组织了“救国会”。张、杨在与中共接触后，在中共答应三方联合建立“西北国防政府”以张为主、并由苏联提供军火粮饷后，发动了“西安事变”。

安内攘外期间，国民政府做了大量的抗战准备。

一、整理军务加强国防

（1）统一军令政令

1931年底，南京国民政府仅仅实质控制江浙等五省地区，李敖曾戏称这时的蒋介石为“五省联防司令”。1934年初，南京政府平定了“闽变”，中央军直接控制了福建。同年冬，蒋介石击败红军赢得第五次围剿，控制了江西全省，并尾随长征的红军，进入西南贵州等地。随即南京政府派参谋团入川，在峨眉设训练团，逐步控制四川事务。1936年7月，南京政府和平消弭了两广事件，控制了广东，并迫使广西服从南京。至此，南京国民政府对全国各省份的控制力度大大增强，政令日趋统一。

（2）拟定国防计划和防区设置

国民党政府军事委员会制定的《1935年度防卫计划大纲》，在上年度国防计划大纲的基础上，进一步划分了国防区域、阵地线和兵力部署，将全国划分为三道防卫区域：第一线有察冀晋绥区、山东区、江浙区、福建区、粤桂区；第二线有察冀区、山东区、河南区、安徽区、江西区、湖南区；第三线有晋绥区、宁夏区、甘肃区、陕西区、湖北区、四川区、云南区。

该年度防卫计划大纲还根据对日采取消极和积极两种不同作战态势，分为甲、乙两案，分别拟定了未来抗日作战的战略方针。《1936年度国防计划大纲》又进一步将全国划分为4个大区：（1）抗战区：察、绥、冀、晋、鲁、豫、江、浙、闽、粤；（2）警备区：皖、赣、湘、桂；（3）绥靖区：付、陕、川、宁；（4）预备区：陕、川、鄂、湘、桂、赣、云、新、青、藏、康。并以军事委员会为最高统帅机关，设冀察、晋绥、山东、江浙、福建、粤桂6个国防军总指挥部，1个预备军总指挥部（由陕、甘、川、鄂、湘、赣、云、贵8省组成）。

（3）三军建设

1．陆军建设。随着对各省控制力度的加强，南京政府也得以逐步统一军队。1935年春，国民政府在武昌行营设立陆军整理处，以整编陆军。1936年国民政府开始第1期整编陆军10个师，称为“调整师”。到年底，共整编了20个调整师。随后，又决定在以后2年各调整20个师，连同1936年度已调整的20个师，共60个师，“以作国防军之基干”。此外，还决定同期整理60个师，称为整理师，补充装备，使各师单位编制划一，“作为预备部队，及守护地方之用”。要特别提出的是，蒋介石十分珍惜他的经过德国顾问整训的军队，是不用于内战而专待抗日的。1936年10月间，军政部长何应钦曾劝说蒋介石将新编部队调往陕西剿共，替换不愿剿共的东北军，但被蒋介石拒绝。

至1937年7月国民党政府对陆军实际调整、整理共85个师又9个独立旅，此外已适用调整编制但尚未充实的有5个师。同时，国民党政府还对特种兵进行了整建。1937年上半年，共编装甲兵1个团、炮兵4个旅又20个独立团、铁道兵1个团、装甲汽车兵1个团、通讯兵2个团、工兵2个团。

2．扩建空军。随着国民党政府对全国抗战筹划的开始，空军建设也得到了一定程度的加强。1934年以前，国民党政府原有空军8个中队。1935年增编了6个中队，1936年又增编了17个中队（其中包括归顺南京中央的广东空军共10个中队）。至1936年底，国民政府空军增至31个中队，编成9个大队和5个直属中队，此外尚有4个运输机队。总计全国空军共有各类飞机600余架。全国有飞机场262个，飞机修理厂6个（分设于南京、南昌、洛阳、广州、杭州和重庆）。至1937年春，中央航空学校和航空机械学校已培养飞行员、机械师各700余名。1936年与意大利合办南昌飞机制造厂。1937年2月，又与德国合资兴建萍乡中国航空器材有限公司。1937年5月，将全国划分为6个空军区，先后在南昌、南京成立第3、第1空军区司令部。

3．海军建设。在全国抗战爆发前国民党政府的军队建设中，以海军建材最少，“为经费所限制，未能作大量之建设。”1934年海军部曾有1个为期5年造舰50艘的计划，呈送军事委员会，但未能付诸实施。至1937年上半年，中国海军虽有3个舰队，大、小舰艇100余艘，但总计不过6万吨，且各舰艇都是旧式的，威力很小，仅能在沿岸或江河一带协助陆上战斗或担任警备。1937年夏秋，南京政府曾向德国订购潜艇5艘，可惜未能运抵中国。

（4）修筑国防工事

沿海沿江要塞的建设。1935年，虎门要塞改归军政部直辖，经过整理，71门火炮分别修配齐全。1936年3月，对镇海要塞进行了调整。为增强各要塞火力，国民党政府向德国订购了一批要塞重炮，先后装置在江阴、镇江、南京、武汉各要塞。到1937年上半年，全国共有南京、镇江、江阴、宁波、虎门、马尾、厦门、南通、连云港等9个要塞区整建完毕，拥有炮台41座，各种要塞炮273门。

国民政府按照国防区域、作战计划以及战场划分构筑国防工事是从1935年开始的。当年底开始投入较多的力量从事国防工事的构筑。国防工事按其坚固程度分为三种：永久性工事系用钢筋水泥构筑而成；半永久性工事系用铁轨、枕木构筑而成；临时性工事则由简易材料临时构筑。1936年春季前后，国防工事构筑大部展开。

至1937年上半年，江苏、浙江、山东、河甫、山西、绥远、冀察各区第一期国防工事基本完成。其中规模较大的有漱沪、吴福、锡澄、乍平嘉、乍澉甬、宁镇、鲁南、豫北、豫东、沧保德石、娘子关雁门关内长城等阵地工事。

国民政府修筑的国防工事和整建的要塞，大部分在不同程度上为尔后的抗战起到了一定的作用。

（5）实行征兵制度，推行国民军训

1935年11月，国民党“五大”通过了《请改良兵役制度，实行征兵案》和《应速行全国征兵制》案。1936年3月1日，国民党政府明令实行“兵役法”。当年底，首批征集新兵5万名入营训练。

与征兵制相关的是建立师管区。1936年3月，国民党政府军政部划分全国为60个师管区、10个预备师管区，每一师管区配置一个调整师为主，一个整理师为从。

1936年，先在苏、浙、皖、赣、豫、鄂6省设立了12个师管区（各辖4个团管区）。1937年春，又在湘、鄂、赣、豫、苏、闽6省设立8个师管区，在川、黔、陕、甘、桂、滇、鲁、冀、晋、绥、宁等省设立19个师管区筹备处。师管区的基本任务是：现役兵之征集补充，各兵役召集教育，动员计划实施等。

在实行兵役法的同时，国民党政府对壮丁和学生推行了国民军训。

二、加强重工业和交通建设

（1）国防经济建设的筹划

1935年12月，国民党五届一中全会通过了《确定国民经济建设实施计划大纲案》，第3条中规定：“国民经济之建设，应以整个民族为目标，在目前国际情况下，尤应审度各地交通地理之形势，凡基本工业之创办，重大工程之建筑，均须择国防后方之安全地带而设置之。”

1935年7月，蒋介石提出：“对倭应以长江以甫与平汉路以西地区为主要线，以洛阳、襄樊、荆宜、常德为最后之线，而以川黔陕三省为中心，甘滇为后方。

据此，1935年资源委员会在拟定三年重工业建设计划时，提出了在湘、鄂、赣三省建立后方战略基地的设想。为保证军需，政府开始建设的重工业先后有湘潭铁厂，湖北阳新、大冶、四川彭县的铜矿，湖南茶陵、湖北灵乡的铁矿，江西高坑、天河、河南禹县的煤矿，四川巴县、达县、陕西永平、延长的石油矿，江西吉安钨厂，湘潭的飞机发动机厂、工具厂、机器制造厂、纺织厂、造船厂等。

（2）交通建设

为了适应军事和经济的需要，国民党政府比较重视交通建设，进一步整理旧路，修筑新路，并对各主要铁路增设防空设施。

国民党“五大”还通过了《请兴筑滇省通江通海通缅铁道以应国防需要而辟经济泉源案》，指出：在此“中日战祸一触即发之际，沿江沿海随时有被封锁之虞。交通系国防至巨，为适应国防需要……确有及时兴筑通江通海通缅铁道之必要。”

主要铁路有：苏嘉、浙赣、杭雨、粤汉、陇海、同蒲、淮南铁路及道清铁路延长线。政府还计划修建广梅线、成渝线、京赣线、湘黔线，但由于种种原因未能完成。除铁路外，文通部选定京杭、沪杭、京芜、苏嘉、杭徽等为苏、淞、皖联络公路，不久扩大至赣、鄂、湘、豫四省。同时还新筑西北公路，有西兰、西汉等线。督建公路的范围远及川、滇、桂、粤、闽等省。公路总长度由1927年的1000千米增加到抗战前夕的109500千米。公路和铁路的建设，对军事运输发挥了积极的作用。此外，政府加强了对大后方的建设，建设大西北，筑成渭北灌溉工程。1932年3月，将西安定为西京，政府集中力量扩充长途电话和无线电，架设了苏、浙、皖、冀、鲁、豫、湘、鄂、赣、川、黔等省的长途，电话网，发展电讯事业。

三、财政币制改革

在财政上，在英美支持下，1935年11月实行币制改革。规定中央、中国、交通银行（后又加上农民银行）发行的纸币为法币，禁止白银流通并收归国有，一切完粮纳税及公私款项的支付，只许使用法币。币制改革首先于上海实行，而后推及南京、汉口、杭州、济南、南昌、福州、九江、芜湖、蚌埠、青岛、绍兴，在国统区范围内，法币逐渐成为流通货币。币制改革使政府统一了货币，加强了各省的经济联系，政府也通过通货膨胀的办法大量发行纸币，使巨额军费开支得以维持。抗战时任伪中央储务银行顾问的日本人木村增太郎曾说：“中国若无1935年之币制改革，则无1937年之抗战。”可见法币对中国抗日战争之重要性。

四、外交方面

在外交上，国民党政府积极争取英美的援助，改善同苏联的关系。1935年成立了以立法院院长孙科为主席的中苏文化友好协会，蒋介石还委派陈立夫与苏联大使进行谈判，希望签订中苏秘密军事协定，以对付日本的侵略。