第一，政策性。这是产业政策法在内容方面的特征。产业政策法实际上就是产业政策的法律化。有的学者认为：“产业政策法是政策与法律相互交叉而形成的一种法律。在产业政策法中，政策是内容，法律是其形式，或者说产业政策获得了法律的表现形式，进而具有法律的一般性质，如规范性和约束力，或者说政策本身就具有法律性质，在这里，政策和法律融为一体。”产业政策法的政策性特征主要表现为产业政策法的制定、修改与国家的经济政策密切相关，这决定了产业政策法具有较大的变动性和灵活性，不同的国家以及同一个国家的不同时期的产业政策法在内容和侧重点上往往差别很大。有关产业政策法一般具有较明显的时限性和阶段性，如日本产业政策法所规定的产业政策，无论是支持、发展性的扶持政策，还是救济、援助性的调整政策，都是有一定期限的，很多临时措施法的有效期为5年，也有的是10年。正是这个原因，很多法律在名称上就冠以“临时措施法”，如《机械工业振兴临时措施法》、《电子工业振兴临时措施法》等。同时，产业政策法在实施过程中往往也会受到政策变化的影响。

第二，社会本位性。这是产业政策法在实质方面的特征。产业政策法保护的既不是单纯的国家利益、政府利益，也不是完全的社会个体的利益，而是同这两者既有密切联系又有明显区别的社会公共利益，即广大人民群众所享受的利益。虽然政府应当是社会公共利益的代表，但政府并非没有其自身的独立利益。“政府在法定的限度内追求自身预算约束的宽松、程序约束的简化、职责履行责任的减轻和模糊化，甚至是办公条件的改善等等，都是司空见惯的常见现象。”[11]在产业政策的制定与实施过程中，一般说来，政府代表的是社会共同利益，但这并非在任何时候都能够自动实现的，而需要在产业政策法中得到体现和保障。以社会利益为本位的产业政策法的调整，包括对某些行业、企业进行规划、引导、扶持、保护和限制等，其所要达到的直接目的都是为了维护社会整体利益，而不是直接为了某个或某些私人（企业）的利益，尽管它在客观上和间接地会对个体利益产生某种积极或消极的影响。产业政策法的社会本位性体现了经济法追求实质正义的基本价值。

第三，综合性。这是产业政策法在形式方面的特征。产业政策法的综合性，首先表现为由产业政策本身的综合性决定的产业政策法的内容的综合性。产业政策明显是综合的而不是单一的，以此为内容的产业政策法也必然具有综合性。其次，产业政策法的综合性表现为其调整方法和实施手段的综合性。产业政策法的调整方法是多种多样的，除传统的民事、行政和刑事的以外，还包括奖励；产业政策法的保障措施也是多种多样的，有人将其分为三大类：一是间接诱导的手段，它包括财政、税收、金融、价格、外贸、政府采购等；二是直接管制手段，它包括了鼓励、允许、限制、禁止等方面，有时还配有配额制、许可制、对工资与价格的直接管制等；三是行政、信息指导手段，它以经济展望、劝告及提供其他信息为表现式样。此外，产业政策法的综合性还表现为其既包括实体规范，又包括程序规范，两方面结合在一起构成完整的产业政策法律制度。

与前述产业政策主要由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策所构成相一致，产业政策法的基本制度体系也主要由产业结构政策法律制度、产业组织政策法律制度、产业技术政策法律制度和产业布局政策法律制度所构成。其中，产业结构政策法律制度和产业组织政策法律制度是产业政策法基本制度体系中两个最主要、最基本的方面。

产业结构政策是指政府依据本国的产业结构演化趋势，为推进产业结构优化升级而制定的产业政策。产业结构政策针对产业间的资源配置结构优化与调控问题，其实质在于从推动产业结构的合理演进中求得经济增长和资源配置效率的改善。产业结构政策按照政策目标和措施不同，可以划分为多种不同的类型，主要有主导产业选择和支持政策、弱小产业扶植政策和衰退产业调整政策。产业结构政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法律调整而形成的。

产业组织政策是指政府为了获得理想的市场绩效而制定的干预产业的市场结构和市场行为的政策。产业组织政策针对产业内的资源配置结构优化与调控问题，其实质是政府通过协调产业组织中规模经济与竞争活力之间的矛盾（即所谓的“马歇尔冲突”），以建立正常的市场秩序，提高市场绩效。产业组织政策主要包括竞争（反垄断）政策、直接规制政策和中小企业政策。产业组织政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法律调整而形成的。

产业技术政策是政府制定的促进产业技术进步的政策，是政府对产业的技术进步、技术结构选择和技术开发进行的预测、决策、规划、协调、推动、监督和服务等方面的综合体现。其主要内容包括产业技术发展的目标、主攻方向、重点领域、实现目标的策略和措施，是保障产业技术适度和有效发展的重要手段。产业间的技术结构是供给结构的一个因素，是产业结构的一个侧面，产业技术政策的一些方面可以在产业结构政策的框架中讨论，但是由于它尚不能完全包容在产业结构政策之中，并且由于在知识经济初见端倪的今天产业技术的重要性日益显现，因此产业技术政策完全可以构成产业政策中的一个单独的部分。产业技术政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法律调整而形成的。　产业布局政策是指政府为实现产业空间分布和组合合理化而制定的政策。产业布局的合理化，实质上是地区分工协作的合理化、资源地区配置和利用的合理化。产业布局政策一般有经济发展、社会稳定、生态平衡和国家安全等方面的目标。虽然产业布局政策是国家社会发展政策的重要部分，确实不能完全包容在产业政策中，但其主要和直接的方面是涉及产业的经济因素，因此还是可以在产业政策的框架中加以讨论。例如，我国作出的西部大开发的战略决策虽然不能仅仅归为产业政策，但它确实带有明显的产业政策的性质。产业布局政策主要包括区域产业扶持政策、区域产业调整政策和区域产业保护政策等内容。产业布局政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法律调整而形成的。

产业政策法是调整产业政策制定和实施过程中发生的社会关系的法律规范的总称。它具有如下特点：

并非所有的产业都要制定产业政策法，产业政策法往往是针对特定的产业而制定的，体现了国家的政策意图，目的是为了扶持或调整某个产业。例如，日本为了振兴机械工业，就制定和实施了《机械工业振兴临时措施法》（1956年5月），为了扶持特定电子工业及特定机械工业，就制定和实施了《特定电子工业及特定机械工业振兴临时措施法》（1971年）。韩国为了振兴电子工业，就制定和实施了《电子工业振兴法》（1969年），为了培育机械工业，就制定和实施了《机械工业培育长期对策法》。

产业政策法的阶段性与针对性有着密切的联系。如《特定纤维工业结构改善临时措施法》、《临时船舶建造调整法》。另外，从世界各国发展规律看，具体的产业政策一般是每十年或更短的时间为一个周期，产业政策的内容就进行一次较大的更新和调整。产业政策法也是如此。例如，为了顺利完成结构转换和对衰退产业的调整，1978年5月，日本政府制定了《特定萧条产业安定临时措施法》（简称“特安法”）。1983年，日本产业结构向资源节约化和高加工度化的转换基本实现，大规模的产业替代已经完成，新的一轮产业结构转换目标是高技术密集化，因而产业调整任务由一般的规模缩减为主转变为以产品和技术改造为主。随着形势、任务的变化，1983年4月，“特安法”被废止，代之以《特定产业结构改善临时措施法》。

产业政策法的综合性主要表现在两个方面：一方面，产业政策法调整的对象具有综合性，它包括了产业结构政策、产业组织政策等；另一方面，产业政策法的实施手段具有综合性，它由财政手段、金融手段、直接规制手段及行政指导手段等构成。

当今世界，产业政策法的立法模式主要有两种：一为倾斜型产业政策立法模式，二为竞争型产业政策立法模式。前者以日本为代表，后者以美国为代表。

倾斜型产业政策立法模式重视产业结构的法律调整，多见于一些后发国家。它往往在法律中规定，国家要集中必要的资源、资金和技术力量，实行倾斜性投入和扶持，以加快本国主导产业的超常发展，力求以最小的成本、最快的速度，达到缩短同发达国家差距或增强国际竞争优势的目的。相比美国而言，日本在20 世纪80年代以前是个后发国家。二战以后，日本经济发展经历了经济复兴时期、高速增长时期、全面赶超时期和结构转换时期。在每个时期，日本都不断制定稳定产业发展的有关法律法规，以集中力量有秩序地恢复和加快特定产业的发展。这些产业政策法既有统筹性，又有动态连贯性。

竞争型产业政策立法模式倾向于产业组织的法律调整，集中于调整竞争关系与防止垄断方面，多见于一些先行国家。它强调要充分发挥市场的作用，为各类产业创造一种公平竞争的政策环境，使产业结构的调整顺应市场需求结构发展的趋势，让企业在市场机制作用下自觉地进行生产要素的优化组合和更新换代，尽可能不采取强制性的行政手段。在美国，他们重视反垄断这类产业组织政策及其法律化，而产业结构政策及其法律化被认为没有多大积极意义。1984年9 月美国《经济问题杂志》曾写道：“一个世纪以来，反托拉斯法已成为美国的一项具有连贯性的政策。它被用来改善产业的行为——这是我们唯一的产业政策。” 美国虽曾制定过一些涉及产业结构政策方面的法律，如《农业贸易发展与援助法》（1954年）、《产业复兴法》（1933年），但这些产业政策法都是特殊的、偶然的、零碎的，因此，它不具有典型性。

中国的国情与上述两国均有所不同。一方面，产业结构存在下列严重问题：农业基础薄弱；一般加工能力严重过剩；主导产业不明显，“夕阳产业”问题突出；重复建设和地区布局同构化严重；产业融合度低，高度化层次低，出口贸易初级化等。同时，产业结构出现了三个制约的“瓶颈”现象：一是农业对工业的制约；二是基础工业和基础设施对加工工业的制约；三是上游工业对下游工业的制约。另一方面，产业组织上存在集中度低、企业规模小、规模不经济等严重现象。因此，中国的产业政策立法模式应不同于美、日等国的立法模式，我们既要重视产业结构立法，也要重视产业组织立法，双轨齐下。只有这样，才能优化我国的产业结构，提升我国的产业竞争力。

产业政策法的保障措施，是指保障产业政策法所规定的产业政策实施的手段。历史经验表明，产业政策的最大难点就在于政策手段的选择与配合，它比确立产业政策目标更复杂。因此，要想取得较好的产业政策效果，必须根据产业政策目标的要求，适当地选择和组合各种产业政策手段变量。一般而言，产业政策的实施手段随着时间的推移及经济的发展水平的提高而有所变动。我们以日本为例。二战后初期及50年代，产业政策的实施手段主要有分配生产资料、价格补贴、价格管制、外汇管制、政府的复兴金融公库贷款等；60年代高度增长时期，产业政策的实施手段主要有行政指导、财政和金融诱导等；自70年代开始，主要政策手段从利用税收、贷款、政策补助等“硬性”手段调整为提供信息指导的“软性”手段。这种信息指导的具体形式主要是定期发布的“长期经济展望”；80年代中、后期以后，日本政府进一步加强了对企业的信息指导，连续不断地发表“经济展望”等综合资料；同时实行了一系列旨在缓和国际贸易摩擦、保持持续增长势头的出口自我限制、扩大内需等方面的行政性规定。

从总体上而言，产业政策法的保障措施有三大类：一是间接诱导手段，它包括财政、税收、金融、价格、外贸、政府采购等；二是直接管制手段，它包括了鼓励、允许、限制、禁止等方面，有时还配有配额制、许可制、对工资与价格的直接控制等；三是行政、信息指导手段，它以经济展望、劝告及提供其他信息为表现形式。由此也可见，产业政策实施手段有些是其政策所特有的手段，有些是借用其他政策手段，尤其是财政手段和金融手段，而且这两个手段又是产业政策目标得以实现的重要手段。但是，我们不能由此误认为应把财政政策与金融政策隶属于产业政策之下。

关于产业政策实施手段的使用，有学者指出：在市场经济不完善、产业总体上处于较快发展阶段时，产业政策的实施多采取以直接介入调控方式为主；在市场经济比较健全、产业总体比较平衡时，产业政策实施多以诱导性调控方式为主。而且，如果工业化过程和产业化进程所经历的时间较短，直接介入调控方式的运用就较多；反之，诱导性调控方式就用得多。我国正处于由传统计划体制向市场经济过渡的发展中，所以，应采取以直接介入性调控方式为主，逐渐加大诱导性调控的力度。实际情况也是如此。在20世纪90年代，我国产业政策的实施手段中运用最多、最频繁的是直接管制手段。如为解决汽车重复建设的问题，国家规定，1995年底以前，不再批准新的轿车、轻型车项目；再如纺织业的限产压锭、煤炭行业的限产关井等；又如国家经贸委发布《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》（第一批、第二批），规定各地区、各部门和有关企业要制定规划，采取有力措施，限期坚决淘汰本目录所列的生产能力、工艺和产品，一律不得进口、新上、转移、生产和采用本目录所列的生产能力、工艺和产品。目前，我国正在加大间接诱导手段的应用力度。例如，在《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》（2000年）中，国家规定了投融资手段、政府采购手段等间接诱导手段；在《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录》（第一批）中规定了财政、税收等间接诱导手段。今后，我国还应采用行政、信息指导手段来保障产业政策法的实施。

（一）我国产业政策及其法律化的现状

我国在改革开放以前事实上也存在产业政策，如“以钢为纲”的政策、优先发展重工业的政策、鼓励发展地方工业和乡镇工业的政策等，但没有应用产业政策这个名词，更谈不上严格意义上的产业政策法。我国比较明确和自觉地提出和实行产业政策是从20世纪80年代后半期开始的。

1986年在《国民经济和社会发展第七个五年计划》中第一次正式使用了“产业政策”的概念，并对产业发展提出了系统、具体的规划和政策。1987年党的 “十三大”报告中提出：“计划管理的重点应转向制定产业政策，通过综合运用各种经济杠杆，促进产业政策的实现”。1989年3月15日《国务院关于当前产业政策要点的决定》颁布，这是我国第一个正式的关于产业政策的规范性文件。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“制定和实施产业政策作为政府管理国民经济的重要职能和调控手段”。为贯彻党的十四大精神和十四届三中全会决定，根据我国经济发展的现状和趋势，1994年4月，国务院颁布了《90年代国家产业政策纲要》，作为今后制定各项产业政策的指导和依据。1996年4月八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出了一系列具体的产业政策。

自20世纪90年代以来，国家陆续制定了一些包含或体现相关产业政策性质的法律、法规、规章和其他规范性文件。例如《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》（1992）；《科学技术进步法》（1993）；《汽车工业产业政策》（1994）；《指导外商投资方向暂行规定》（1995，后被2002年《指导外商投资方向规定》所取代）、《外商投资产业指导目录》（1995，后分别被1997年和2002年发布的《外商投资产业指导目录》所取代）、《促进科技成果转化法》（1996）；《水利产业政策》（1997）；《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》（1999）、《关于当前调整农业产业结构的若干意见》（1999）、《鼓励软件业和集成电路产业发展的若干政策》（2000）、《关于加快发展环保产业的意见》（2000）、《中西部地区外商投资优势产业目录》（2001）、《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》（2001）、《国家产业技术政策》（2002）、《清洁生产促进法》（2002）、《中小企业促进法》（2002）等。

以上情况表明，我国在改革开放以来的经济管理活动中越来越重视利用产业政策，并且其法律化程度也在逐步提高，这对调整我国产业结构，提高产业组织素质和产业技术水平，从而促进经济增长方式的转变起了多方面的积极作用。有人认为，最近二十多年来我国推行的产业政策的数量和涉及领域，远远超过以产业政策著称的日本。但是，由于种种原因，我国产业政策在制定和实施中还存在一些问题。从法律的角度看，我国的产业政策领域的问题主要表现为我国产业政策的法律化程度不高，现有的很多产业政策并没有纳入到严格的法律调整中来。虽然并不是所有的产业政策都需要采取法律的形式，但是一些基本的、重要领域的产业政策还是要上升到法律的高度，特别是由最高国家权力机关制定的“法律”。而我国目前，很多重要方面的产业政策仅表现为政府或其职能部门的法规或规章，有些甚至连规章的形式都未采取，只是以某种规范性文件形式存在的“纯粹的”政策，缺少现法律性质的责任制度作保障。那些尚没有得到任何法律调整的产业政策情况自不必说，那些在基本领域仅以法规、规章形式存在的产业政策也难以收到法律调整的应有效果，特别是难以收到前述产业政策法治化的基本要求-政府本身制定和实施产业政策的行为也要受到相应的法律约束。基于这种情况，有人认为我国不少领域中只有产业政策而没有产业政策法。从严格意义上讲，这是有道理的，尤其是就前述第二层次的产业政策法而言。

当然，上述产业政策的法律调整和法治化的效果只是就其应然状态而言的，能否及在多大程度上收到这种效果还要取决于法律规定是否完善。就我国2002年通过的《中小企业促进法》来说，它是我国产业政策法中少有的高层次立法，其基本内容也是较为合理与有效的。但是，它也有一个明显的不足，那就是缺少法律责任的规定。尽管这类“促进型”的法律不像那些直接规范市场行为的法律具有非常具体的法律责任制度，但也不至于连一个条款都没有，甚至能够体现经济法特色的奖励条款也没有。这样的法律也很难起到对政府行为的约束和控制作用。这恐怕与我国经济立法过程中由部门起草的情况不无关系。或许这是由一些学者所说的是经济法与行政法的分工和价值取向决定的：经济法主要是以实体规范（授予行政权力）的方式实现政府控制经济生活的目标，行政法则主要是以程序法规范（设定行政行为的程序）的方式实现政府控制经济生活的目标；经济法保障政府对市场弊端的控制，实现经济生活的秩序价值；行政法控制行政权力的滥用，保障政府经济调控的适度，确保经济生活的自由价值。 但是，法治原则应该是所有部门法都应该贯彻的，在包括产业政策法在内的经济法中同样要得到体现。

（二）在“入世”、知识经济和可持续发展的背景下完善我国的产业政策法

以市场经济为基础的产业政策及产业政策法将在我国发展社会主义市场经济的过程中进一步得到发展和完善。在这一过程中，它无疑要受到多种因素的影响，其中“入世”、知识经济和可持续发展将是最明显和最重要的三个因素，或者说构成了其主要的背景。

我国已于2001年12月11日正式加入世界贸易组织（WTO），这标志着我国对外开放以及融入经济全球化大潮的进程进入了一个新阶段。在这种背景下，在遵守WTO基本规则的前提下保护民族产业，提高产业竞争力，这是一个十分现实的问题。随着经济全球化、国际市场竞争日趋激烈，靠企业自身的力量来改变在国际分工和贸易利益中的不利地位是非常困难的，必须在充分发挥市场功能的同时，积极利用政府的力量引导企业行为，通过实施产业政策，并使其上升为法律，加快产业政策的立法，用法律来保障产业发展。有学者认为，今后发展中成员的适当贸易保护要求将主要依赖运用产业政策，这与发达成员并无不同。WTO不禁止产业政策的使用，只要这些政策贯彻非歧视原则。因此，产业政策在国际贸易政策体系中的重要性相对增加。虽然我国加入WTO以后，对许多领域政府不能再进行干预和“补贴”，对一些行业进行重点扶植的产业政策也将受到限制，但是根据已加入WTO的国家的实例，在以下领域政府是可以有所作为的：一是政府投入资金用于提高中长期产业竞争力的技术开发；二是对本国经济落后地区进行扶持；三是对中小企业进行扶持。[16]这些方面也就是我国今后产业政策立法所要解决的主要问题。其中，《中小企业促进法》虽已出台，但其不少问题还需要通过制定一系列配套的法规和规章来进一步细化。技术创新和西部产业结构调整等方面的法律、法规需要制定和完善。为防止外资企业凭借资本和技术实力，取得垄断地位，垄断我国市场，应加快制定《反垄断法》；同时，加快制定《控股公司条例》、《企业兼并条例》等，为加入WTO后的企业兼并联合重组提供法律依据。　21世纪是知识经济的时代，以现代科学技术为核心的知识将成为最重要的经济资源和最重要的生产要素，成为生产的支柱和经济发展的决定性因素。今天，许多国家都通过立法形式制定了自己面向知识经济的产业扶植和产业调整政策，力图有效地组织知识资源，推动结构升级，实现经济知识化的发展目标。在这样的背景下，原先建立在“知识、科技成果和技术创新”是经济增长的“外生变量”基础上的我国原有产业政策，要转变成“知识、科技成果和技术创新”是经济增长的重要“内生变量”方面上来。这要求我国在制定和完善有关产业政策法时，在内容上必须体现增加无形知识、技术供给，促进高新技术产业化和传统产业高新技术化发展，提高人力资源素质，加强知识基础设施建设的政策导向。无论在主导产业的确定和选择上还是在产业组织政策的确定上，都应体现知识经济的要求。

20世纪90年代以来，可持续发展逐步在我国得到共识并确定为未来的发展战略之一。可持续发展是指“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”它强调代内公平和代际间的公平，要求经济增长必须绝对建立在生态基础上，并确保这些生态基础受到保护和发展，以便它可以支持经济的长期增长。在这种情况下，有学者提出了在西部开发中产业政策法的生态化问题。[17]实际上，产业政策法的生态化不仅是在西部开发中要注意的问题，而且具有全局的意义，成为在可持续发展背景下完善我国产业政策法应当遵循的基本原则。在这方面，日本在20世纪70年代以前单纯追求经济增长型的产业政策的失误导致严重产业公害的教训值得我们认真吸取，否则，所谓的“增长的代价”是非常高昂的。这要求我们在制定产业政策时必须考虑到环境保护的要求，以此实施经济结构的合理调整，转变经济增长方式，推动环保产业、清洁生产和生态经济的发展，实现经济发展和环境保护的协调并进。因此，尽管环境保护法已经成为一个独立的法律部门，尽管环境产业政策可以成为产业政策的单独组成部分，但是更重要的还是要将环境保护或者生态化要作为一种理念、原则贯穿于产业政策法、尤其是产业结构政策法的制定与执行之中。

需要说明的是，我国产业政策法的完善不仅要着眼于其第一层次意义上的完善，有“纯粹的”政策上升到法律形式，而且还要特别注意其第二层次意义上的完善，使制定与实施产业政策的行为得到有效的规范和切实的保障。