2、城乡差别政策导致的冲突

有的问题是土地法律制度解决不了的，但我们应该知道这些问题是什么，从而知道：不是土地制度改革不能解决有关问题，而是这些不合理的配套制度使土地法律制度的应有作用不能真正发挥出来。正事这些政策的原因，使任何农村土地制度的改革方案都不能真正发挥效力。总的来说，现在农村土地制度改革的一个主要的阻力，仍然是实行不公平的发展战略：保证城市和工业的发展，忽视和剥夺农民的利益。

集体所有权按基本来含义讲，应当是全体集体成员共同所有，也就是说“既不是个人所有权基础上的共有，也不是股份制基础上的法人所有”，那么，农村集体土地所有权应当是归某一农村集体经济组织的全体农民集体共同共有。从中国立法上看，关于集体土地所有权的主体，中国《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村委会经营、管理，已经属于乡镇民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有”；新《土地管理法》第十条规定：“……；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村经济集体组织或者村民小组经营、管理；……”。按这些规定，现阶段集体土地所有权主体有以下几种：（1）村农民集体；（2）乡镇农民集体；（3）村内多个农民集体如村民小组等。由于农民缺乏行使集体所有权的组织形式或程序，这样，就导致农民集体无法行使所有权，甚至缺乏行使所有权的动力。因此，客观上就由相对应的集体经济组织代表农民集体行使所有权。但是，现实的情况是，大多数地区的农民集体经济组织已经解体或名存实亡。

由于土地所有权实际上掌握在少数乡村干部的小团体手中，而没有掌握在大多数农民手中，那么建立在此基础上的土地使用权实际上还要受到少数乡村干部的种种干扰，其中，最突出的问题是土地承包关系不确定。调查显示：1978年以来，有95%的村对土地进行过调整。调整一次的占22.55%，调整两次的占22.7%，调整3次的占30.6%，调整4次的占20.8%，调整5次的占13.9%，平均调整3.10次，最高的8次。由于土地承包关系的频繁变动，严重影响了广大人民对土地进行投资的动力，反而可能导致滥耕滥用，从而严重破坏地力。这种粗放型的经营模式不仅使土地的利用效率低，而且在很大程度上制约着农业生产力的进一步发展。

1998年修订的《土地管理法》规定了土地使用权可依法转让（包括采用出让，转让和出租等形式），并对集体土地使用权转让规定了限制条件。但至今，国务院对农村土地使用权的出让和转让办法尚未作出具体规定。即使是2002年颁布的《中国农村土地承包法》也是一样，规定过于笼统，有关内容和程序不够具体明确。缺乏可操作性，一旦在流转中出现纠纷，广大农民的合法权益就得不到充分保护。

如果不推行农业规模化经营，将导致很多严重后果：（1）农民收入增长缓慢，甚至处于停滞状态。由于落后的经营模式造成生产成本急剧上升，而农业特别是粮食生产的比较收益下降。据统计，按可比价格计算，中国农村人均净收入从1995年起至今就处于停止不前的发展状态，而城镇居民的人均收入则每年以相当快的速度在增长，中国的基尼系数已经达到0.45。这不仅导致农民收入增长缓慢，城乡贫富差距拉大，而且可能影响农村经济的发展和社会稳定；（2）导致农民抛荒严重，土地资源的极大浪费。

从上面的分析可以看出，现行农村集体土地制度存在种种弊端，其根本原因在于“农民没有获得明晰，可靠和长久的土地产权”。那么，怎样才能实现这个目标呢？让我们先对以下几种改革中国农村集体土地所有权的方案逐一加以分析。

（一）关于农村集体土地所有权改革的几种方案

1、国有化方案

对于农村集体土地所有权的改革而言，集体土地有化符合社会主义本质要求，能够得到中国政治体制的支持，有利于国土综合整治，有利于土地管理和国家对农村经济的宏观调节，且符合农业生产规模化经营的要求。

但是农民的心里能否接受的问题。是在1956年，中国实际农业合作化的时候，就曾提出过国有化方案，之所以没有采纳，主要怕引起农民的误解。“如果说，在当时党风、政风相当廉政，各级政府在农民心中享有很高威信、社会十分稳定的情况下，尚且有这样的顾虑，那么在今天我们受到腐败现象和其他种种社会不稳定因素严重困扰的情况下，这个问题就更应该加以慎重的对待。总之，国有化方案如果无法克服上述种种困难，而“匆忙的采用政治手段强行推之，将导致另一个‘合作化运动’的悲剧，确须慎之又慎”。

2、私有化方案

这种方案的可行性更值得怀疑。首先不为中国现行的政治体制所接受。中国是社会主义国家，而坚持公有制的主体地位是社会主义制度的主要特征之一，集体所有利的公有制的重要组成部分，这样，坚持社会主义道路，就必须坚持土地公有制（土地是集体财产的主要部分），而这在人们思维中，已是根深蒂固的认识，更何况，“所有权不只是一种财产的形式，它是有十分丰富的经济内涵和政治内涵”。因此，实行土地私有化的改革必然遭到基础政治制度的强烈反对，缺乏政治支持久。同时，这也不会被广大的农民所支持和接受。其次，私有化后的土地兼并问题，不得不考虑，“土地兼并是中国历史上困扰中国土地制度并影响中国政治生活和经济生活的一大问题”。

3、多种所有权并存的方案

这种方案是部分取消集体土地所有权，实行农村土地混合所有的方式，即国家所有、集体所有和个人所有并存的局面它在于调和前两种方案。

4、回避集体土地所有权，强调以利用为中心的土地制度改革思路

这种观点主张以物的“利用”为中心代替物的“所有”为中心，通过改革用益物权制度解决农村土地制度问题。2002年8月29日，通过的《农村土地承包法》就是这种思路的直接反映、整部法律仅有一个条文间接提到有关集体土地所有权的问题，但这种观点和立法思路也是不现实的。

（二）完善现行的农村集体土地所有权制度，落实农民的所有者权益——是中国农村集体土地制度改革的唯一出路。

1、完善农村集体经济组织

按照《民法通则》和新《土地管理法》的规定，农村集体经济组织存在区域大小的区别，也就是说，在乡一级，有村一级的，还有村民小组一级的，那么应以哪一级为宜呢？有学者认为以村一级为宜，但以村民小组一级可更佳，即集体土地归村民小组全体成员所有，原乡镇集体经济组织和村集体经济组织所有的土地按现有界址分别归属于相应的村民小组的全体居民所有。其理由如下：（1）现行农村集体土地已基本上分给了村民小组，而乡镇集体经济组织和村集体经济组织已名存实亡，缺乏所有权主体的组织形式；（2）实践中，集体土地所有权证一般都是以村民小组为地域基础进行载明的；（3）乡（镇）政府和村民委员会都履行或部分履行着行政职能，如果将农村集体（4）村民小组的居民往往比较集中，人口数量比较适中，有利于充分发挥其主体职能，也适合适度的农业规模化要求。因此，以村民小组一级的集体经济组织为所有权的主体。

2、将集体土地折成股份，按照一定的比例分给全体民在民，落实农民作为所有者的权益

根据集体土地的地理位置、肥沃程度等标准，将全部土地折成股份，分给全体居民，这样可以充分调动广大农民作为集体土地的所有者来行使所有权限，至于如何分配股份，有学者认为，按一定的标准全部分给全体居民，分配后实行增人不增股，减人不减股，股份可以转让、抵押、继承等。主张将全部股份为成两部分，一部分由村民小组集体资产经营管理委员会行使所有权，这部分不超过全部股份的10%，用于配发新增居民的股份以及用其益支付出集体资产经营管理费、集体基础设施建设费用等；另一部分则按现有人口数平均分配给全体居民，凡居民迁出、死亡等，集体资产经营管理委员会将其股份收回，但当其掌握的股份超过20%时，应将超过10%的部分平均增配给全体居民，村民小组居民拥有的股份不得转让、抵押、继承等。这种处理方式应该更适应人口的变化且更符合公平的价值目标。

三、农村集体土地使用权的完善

对于农村集体土地制度来说，仅仅解决所有权方面存在的问题是远远不够的。还应该对其另一重要制度——集体土地使用权制度加以完善。集体土地主要包括两类：一、是非建设农用地；二、是建设用地。前者包括耕地和其它用于种植业、林业、畜牧业和渔业生产的土地，还有荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”地；后者指已用于非农业目的的土地，包括农民宅基地。乡（镇）村企业用地、乡（镇）村公共设施及公益事业用地等。为了便于论述，对农地和建设用地使用权的完善分别进行。

（一）农地使用权的完善

这里所用的“农地使用权”是指我们经常使用的土地承包经营权而不是指面有些学者所提出的“农地使用权”。关于土地承包经营权的完善，学者们主要提出以下几种思路：第一种是以永佃权制度取代目前的土地承包经营权制度；第二是以“农地使用权”制度取代目前的承包经营权制度；第三种是二元的农地承包经营权物化建构的思路。

所谓永佃权的指以支付地租为对价在他人所有的土地进行永久性耕作或放牧。永佃权可以转让、继承和抛弃。但不能出租，一般是无期限的。以永佃权制度取代土地承包经营权，其进步性在于；可以在土地集体所有的框架内有有效运行，能够在现价段最大限期度的维护农民的利益，且能为中国农村未来的发展开辟道路。另外，由于永佃权一般是无期限的，这可以增加永佃权人的安全感，从而使永佃权人放心的对农地进行投资，将使土地退化现象得到抑制，永佃权往往是封建人身依附关系赖以成立的基础。这种制度已日渐式微，而且，民众在情感上难以接受。其次，法律具有相对稳定性，除非它到了非废除不可的程度，都可以通过完善来解决。况且法律本身就是一个不断完善的过程，而土地承包经营权还没有到非废除不可的程度。

（二）农村建设用地使用权的完善

对于是建设用地的使用，中国法津极不健全，即使有一些地方性法规，也是过于粗略，可操作性极差。农村建设用地主要呈现以下特点：（1）量大、面广、使用分散、内容分散。据原国家土地管理局的调查，1991——1996年各类非农业建设用地2，468。76万亩，实际用地面积2，020，576亩。占用耕地面积1，024，414亩。其中，集体建设、农民建房分别占总用地面积20。28%和16。61%；（2）规模小、计划性差、占地盲目性大、用地混乱。由于体制法制、管理机制和管理手段的欠缺，村镇规划设计工作跟不上，企业立项报制度不健全，用地盲目性大，存在一定的混乱现象；（3）违法占地，乱占滥用土地比较普遍，表现在农民建房早占、多占宅基地，乡镇企业用地未批先用、少批多用等。据原国家土地管理调查，1991年以来，全国各类违法用地总量达492万亩；（4）土地利用效率低，浪费土地现象严重。由于乡镇企业大多数选址无规划、用地无标准、前期论证不充分，一般又不进行规范设计，一些企业技术落后，操作粗放，造成土地配置不当，甚至盲目上马，又导致纷纷下马，结果土地长期闲置，降低土地的利用效率。

为了遏制农村建设用地的恶性发展，充分利用农村每寸土地，中国应采取一系列措施加以控制和管理。下面试图从三个角度入手：1、强化农村土地总体规划制度。新《土地管理法》的明确规定中国实行土地利用总体规划制度，然而农村很多地主没有利用规划，即使有，也没有得到严格的执行。2、完善农村建设用地审批程序立法。新《土地管理法》第六条对审核批权限作了原则规定，但对审核程序未做出明文规定，就乡镇企业建设用地的审批程序而言，目前一般须经过了下六人步骤。（1）用地单位或个人，必须持县以上有批准权限的建设项目批文，向当地人民政府土地管理部门提出用地申请；（2）土地管理部门依据上级下达的年度用地点用指标及批准给用地单位的用地计划，会同有关部门确定建设项目的合理地点；（3）建设选址定点后，进行建设项目的初步设计和总平面图布置，接着用地单位持上级部门初步设计批文和工厂企业建设图件材料以及文件材料，向土地管理部门正式申报用地，并按审批权限逐级报批；（4）建设单位与被用地单位在土地管理部门的参与下，进行协商，落实各项补偿，安置方案，并签定用地协议；（5）项目用地批准后，政府发给建设单位《建设用地批准证书》在有关单位参与配合下，到再场划拨土地、打桩、放线，准予施工；（6）建设单位取得土地使用权后，即按照设计图纸进行施工建设，建设竣工后，经检查合格的发给《集体土地建设用地使用证》，这个审核程序可以说是复杂之至，如果没有半年以上时间，恐怕很难闻完成。

3、实行农村建设用地有偿使用制度。长期以来，由于中国实行无偿或者低偿土地使用制度，这样，一方面使一些人和单位无偿的占用农村集体土地，造成土地资源的浪费，降低了土地利用效率。另一方面，作为农村集体经济组织所有的重要资产即集体所有的土地却失去了财产性，不能为农村经济组织带来资产升值。因此，中国应该推进农村集体土地有偿使用制度改革。其理论依据主要在于：（1）社会主义的市场经济的性质决定了土地使用的商品性质，所以，土地使用权的转移也必须采用商品流通形式即有偿方式；（2）农村集体土地是农村集体经济组织的一项重要财产且农付集体经济组织有自己独立的经济利益，而使用土地的公民，法人等也有着各自独立的的利益，所以，土地使用权也理应有偿转让；（3）农村集体土地的无偿使用，产生了土地使用收益的巨大差别，造成土地使用权人之间的不公平状态，而有偿使用制度可以弥补这一缺陷；（4）在中国土地资源严重缺少的的条件下，土地的无偿使用制度客观上发挥着怂恿人们浪费土地资源的作用，而有偿使用制度还可以从经济上激发人们合理利用土地的自觉性。因此，中国应推行农村建设用地有偿使用制度。