第三章 城市规划的原则

第四章 城市规划的实施

第五章 法律责任

第六章 附 则

第一条

为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要，制定本法。

第二条

制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本法。

第三条

本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。

本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。

第四条

国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。

大城市是指市区和近郊区非农业人口五十万以上的城市。

中等市是指市区和近郊区非农业人口二十万以上，不满五十万的城市。

小城市是指市区和近郊区非农业人口不满二十万的城市。

第五条

城市规划必须符合我国国情，正确处理近期建设和远景发展的关系。在城市规划区内进行建设，必须坚持适用、经济的原则，贯彻勤俭建国的方针。

第六条

城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点、统筹兼顾、综合部署。

城市规划确定的城市基础设施建设项目，应当按照国家基本建设程序的规定纳入国民经济和社会发展计划，按计划分步实施。

第七条

城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。

第八条

国家鼓励城市规划科学技术研究，推广先进技术，提高城市规划科学技术水平。

第九条

国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作。县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。

第十条

任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告。

第十一条

国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划，用以指导城市规划的编制。

第十二条

城市人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划，由县级人民政府负责组织编制。

第十三条

编制城市规划必须从实际出发，科学预测城市远景发展的需要；应当使城市的发展规模、各项建设标准、定额指标、开发程序同国家和地方的经济技术发展水平相适应。

第十四条

编制城市规划应当注意保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，加强城市绿化建设和市容环境卫生建设，保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观。

编制民族自治地方的城市规划，应当注意保持民族传统和地方特色。

第十五条

编制城市规划应当贯彻有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、促进科学技术文化教育事业的原则。编制城市规划应当符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建设等要求；在可能发生强烈地震和严重洪水灾害的地区，必须在规划中采取相应的抗震、防洪措施。

第十六条

编制城市规划应当贯彻合理用地、节约用地的原则。

第十七条

编制城市规划应当具备勘察、测量及其他必要的基础资料。

第十八条

编制城市规划一般分总体规划和详细规划两个阶段进行。大城市、中等城市为了进一步控制和确定不同地段的土地用途、范围和容量，协调各项基础设施和公共设施的建设，在总体规划基础上，可以编制分区规划。

第十九条

城市总体规划应当包括：城市的性质、发展目标和发展规模，城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署，城市综合交通体系和河湖、绿地系统，各项专业规划，近期建设规划。设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，应当包括市或者县的行政区域的城镇体系规划。

第二十条

城市详细规划应当在城市总体规划或者分区规划的基础上，对城市近期建设区域内各项建设作出具体的规划。

城市详细规划应当包括：规划地段各项的具体用地范围，建筑密度和高度等控制指标，总平面布置、工程管线综合规划和竖向规划。

第二十一条

城市规划实行分级审批。

直辖市的城市总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批。

省和自治区人民政府所在地城市、城市人口在一百万以上的城市及国务院指定的其他城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。

本条第二款和第三款规定以外的设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区、直辖市人民政府审批，其中市管辖的县级人民政府所在地镇的总体规划，报市人民政府审批。

前款规定以外的其他建制镇的总体规划，报县级人民政府审批。

城市人民政府和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。

城市分区规划由城市人民政府审批。

城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。

第二十二条

城市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要，对城市总体规划进行局部调整，报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案；但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。

第二十三条

城市新区开发和旧区改建必须坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。各项建设工程的选址、定点，不得妨碍城市的发展，危害城市的安全，污染和破坏城市环境，影响城市各项功能的协调。

第二十四条

城市新建铁路编组站、铁路货运干线、过境公路、机场和重要军事设施等应当避开市区。

港口建设应当兼顾城市岸线的合理分配和利用，保障城市生活岸线用地。

第二十五条

城市新区开发应当具备水资源、能源、交通、防灾等建设条件，并应当避开地下矿藏、地下文物古迹。

第二十六条

城市新区开发应当合理利用城市现有设施。

第二十七条

城市旧区改建应当遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐布改善的原则，统一规划，分期实施，并逐步改善居住和交通运输条件，加强基础设施和公共设施建设，提高城市的综合功能。

第二十八条

城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。

第二十九条

城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。

第三十条

城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。

第三十一条

在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在领取建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。

第三十二条

在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。

第三十三条

在城市规划区内进行临时建设，必须在批准的使用期限内拆除。临时建设和临时用地的具体规划管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。禁止在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。

第三十四条

任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。

第三十五条

任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设。

第三十六条

在城市规划区内进行挖取砂石、土方等活动，须经有关主管部门批准，不得破坏城市环境，影响城市规划的实施。

第三十七条

城市规划行政主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行检查。被检查者应当如实提供情况和必要的资料，检查者有责任为被检查者保守技术秘密和业务秘密。

第三十八条

城市规划行政主管部门可以参加城市规划区内重要建设工程的竣工验收。城市规划区的建设工程，建设单位应当在竣工验收后六个月内向城市规划行政主管部门报送有关竣工资料。

第三十九条

在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。

第四十条

在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。

第四十一条

对未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设的单位的有关责任人员，可以由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。

第四十二条

当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第四十三条

城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十四条

未设镇建制的工矿区的居民点，参照本法执行。

第四十五条

国务院城市规划行政主管部门根据本法制定实施条例，报国务院批准后施行。省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法制定实施办法。

第四十六条

本法自1990年4月1日起施行，国务院发布的《城市规划条例》同时废止。

改革开放以来，特别是近20年来，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，我国的城乡发展建设发生了深刻的变化，城镇化呈现出新的特点。

一是我国的城镇化水平大大提高。城镇化率由1978年的17.9%，上升到2006年的43.9%.城市数量和规模迅速增加，一些地区形成了联系紧密的城市群。1978-2006年，全国城市总数由193年增加到656个。城市等级规模也发生了巨大变化，其中，城市人口在50万以上的大城市从40个增加到140个，中等城市从60个增加到230个，小城市从93个发展到286个。从城市发展的趋势看，呈现出城市区域化和区域城市化。一些地方出现了联系紧密的城市群，如我国的“长三角”、“珠三角”、“京津冀”等城市密集地区，其经济社会影响力日益增强。

二是国家投资体制、财税体制以及土地使用制度等发生了根本性的变化。由改革开放初期，我国城市建设基本上由政府主导的一元化投资体制，向现阶段政府、社会多方参与的多元化投资体制转变。土地使用制度由单一的政府划拨方式，向土地出让方式（招、拍、挂）占主体的有偿使用方式转变。加上中央政府、地方政府财税体制改革等，都对城乡规划体制产生了重大影响。

三是小城镇发展呈现新局面，建制镇内涵发生了本质变化。1978年我国仅有建制镇2173个。这些镇以县城镇和工矿城镇为主，其经济社会结构和小城市相似，与周围农村的经济社会联系相对较弱。到2006年，建制镇数量已达17645个，新增的建制镇大多由原乡建制发展而来，是一定区域农村经济社会发展的中心，并正在发展成为以为农业服务、商贸旅游、工矿开发等多种产业为依托的、各具特色的新型小城镇，并在事实上构成了具有中国特色的城镇化的重要组成部分。这种地位和作用是一般意义上的城市或者农村所无法替代的。

四是流动人口数量庞大。我国目前进入城镇务工的农民已超过1亿人。由于户籍和土地制度等原因，其绝大多数户口在农村，工作生活在城镇，即在保留农村宅基地和承包经营土地的前提下进城务工，各种待遇与市民相差较大，而形成了一种具有中国特色的、有学者称之为“准城镇化”的现象。

目前，我国的经济社会发展水平总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。党的十六届三中全会提出的统筹城乡发展，完善社会主义市场经济体制，党的十六届五中全会提出的建设社会主义新农村等重大战略，就是从社会主义现代化建设的全局出发，统筹城乡区域发展。要坚持把解决好“三农”问题作为重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展。

1989年全国人大常委会颁布了《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》），1993年国务院颁布了《村庄和集镇规划建设管理条例》，标志着我国城乡规划工作已进入了法制化轨道，形成了依法进行城乡规划的制定和实施管理的基本制度。这对于加强城市、村庄和集镇的规划、建设与管理，遏制城市和乡村无序建设、破坏生态环境等问题，促进城乡健康协调发展，发挥了重要作用。但是，近年来，随着城镇化进程的加快和社会主义市场经济体系的逐步建立，城乡规划作为保障城镇化健康有序发展的重要公共政策，其原有的管理体制、机制遇到了一些新的问题，原有法律制度已不能完全适应形势发展的需要。

第一，随着经济社会的发展和城镇化进程的加快，城乡之间的联系日益紧密，特别是在城市所在区域的经济社会发展中，城市和乡村的发展日益交融，互为影响，但原有规划管理制度是建立在城乡二元结构基础上的，就城市论城市，就乡村论乡村，这种规划制定与实施模式已经不适应城乡统筹的需要，影响了城乡协调健康发展，也带来了严重的经济和社会问题。

第二，原有城市规划仅考虑单个城市的发展，没有从更广泛的范围内统筹考虑城市之间的协调发展和城镇体系布局的优化，从而出现区域性基础设施重复建设，导致资源的浪费和城镇体系布局的不当。

第三，一些地方出现了盲目扩大城市规模，圈占土地，搞不切实际的“形象工程”、“政绩工程”，不重视资源保护的现象。规划的制定和实施过程中缺乏充分的社会参与和专家论证，对行政权力缺乏必要的制约，一些地方政府随意变更规划，甚至无视规划进行建设活动。这些现象反映了在城乡建设发展的指导思想上出现了偏差。

第四，乡和村庄规划管理薄弱，村庄建设散乱，既浪费了土地资源，又破坏了人居环境。部分乡、村庄没有规划，一些乡规划、村庄规划盲目模仿城市规划，没有体现农村特点，难以满足农民生活和农村发展的需要，无法真正实施。

第五，原有的《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》中的规划实施制度已经不能适应土地使用制度改革和国家投资体制改革的需要，亟须进行调整。如，随着国有土地使用权的取得方式由主要通过划拨方式取得向主要通过出让方式取得的转变，建设用地规划许可证的发放环节和程序也需要进行相应调整。

第六，原有的《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》中的法律责任过于原则，对有关行政主管部门违法行为未设定相应的法律责任，对违法行为的处罚力度不够，对违章建筑的处理未作界定，执法机关自由裁量权过大，现实中以罚代拆现象严重，违法建设行为屡禁不止。

城镇化发展是一个长期的历史过程。城乡规划法律制度应与时俱进，根据不同发展阶段的特点制定相应的规则。当前我国社会经济体制和城镇化发展的特点及出现的问题，迫切需要对现行的城乡规划法律制度加以完善。

一是要落实科学发展观，统筹城乡协调发展，建立统一的城乡规划体系。合理把握城镇化进度，贯彻“工业反哺农业，城市支持农村”和城乡统筹的方针，并在空间资源的配置、发展目标的协调、城镇基础设施向乡村延伸等方面发挥城市对乡村的辐射带动作用，通过立法，打破传统的城乡二元结构发展模式，建立统一的城乡规划体系。

二是要提高城乡规划制定的科学性，保障规划实施的严肃性。要把全面建设小康社会的目标和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会以及社会主义新农村建设等要求作为城乡规划建设的指导思想；按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的要求，改进规划编制工作方式，提高规划编制的质量与水平；要健全规划决策机制，完善决策程序，加强规划的审查和审批；要加强对城乡规划的行业管理和建设，严格管理规划编制机构，实行注册规划师制度，规范规划编制单位和人员的行为；加大公众参与城乡规划的力度，进一步加强和完善地方人民代表大会及其常务委员会对规划编制、实施的监督，保障城乡规划的全面、有效实施。

三是要明确城乡规划的强制性内容，保障社会和公共利益。针对我国城镇化快速发展过程中的特点，城乡规划编制和管理的重点，应由确定开发建设项目转变为对各类资源节约利用和对公共利益的有效保护以及引导公共财政投入到重要的基础设施和公共服务设施上。把绿地、自然与历史文化资源、水系、环境保护、主要基础设施和公共服务设施、防灾减灾等规划内容作为强制性规定，不得随意修改和调整。同时，城乡规划应坚持以人为本的原则，以建设和谐社会为目标，维护社会公平，保障公共安全。城乡空间布局和建设应在保护公共利益的前提下，尊重和保护群众的合法权益，防止大拆大建，解决好关系群众切实利益的人居环境问题，不断提高人民群众的生活质量。

四是要建立事权统一的规划行政管理体制，保障规划的全面实施。明确各级政府在组织编制和审批城乡规划、实施城乡规划方面的权力和责任，各级政府应依法行使各自的规划管理权、监督权。通过不同层级政府规划事权的划分，形成强有力的规划行政管理体制，保证城乡规划的有效实施。

制定出台《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）是从我国国情和各地实际出发，以多年的城市和乡村规划工作实践经验为基础，借鉴国外规划立法经验，进一步强化城乡规划管理的具体体现。它的出台，对于提高我国城乡规划的科学性、严肃性、权威性，加强城乡规划监管，协调城乡科学合理布局，保护自然资源和历史文化遗产，保护和改善人居环境，促进我国经济社会全面协调可持续发展具有长远的重要意义。