第二次失业高峰是在70年代。由于“十年动乱”期间经济发展的滞后、中学毕业生人数的极度增长以及高等学校瘫痪，使国家无法为中学毕业生和社会失业人员提供足够的就业岗位。为此，国家制定和强制推行了“知识青年上山下乡”政策，暂时缓解了城市的失业问题。如果说“知识青年上山下乡”可以算做中学毕业生的一种就业形式，那么70年代末期上山下乡的知识青年返回城市后，等于失去了原先在乡下或边疆的工作，从而导致了城市严重的失业现象。1979年，无法就业的返城“知识青年”达到1500万，再加上城市新生的劳动力无岗位就业，使得城市仅登记失业率就达到5.9%。以国家计划为单一手段的全面就业政策无法解决当时严峻的失业问题，由此也拉开了经济体制改革的序幕。1980年国家提出了在国家统筹计划指导下，劳动部门介绍、自愿组织就业、劳动者自谋职业三种方式相结合的就业政策。这种政策的实施不但缓解了城市就业压力，而且突破了计划经济体制下的国家“统包统配”就业政策的格局，转变了传统的就业意识，为市场经济的发展起到重要的作用。

第三次失业高峰是在90年代末期。随着计划经济体制向市场经济体制的转变，国有企业结构调整、“减员增效”使得计划经济体制下隐性失业逐步显现出来。不论是下岗职工的再就业还是新生劳动力的初次就业都面临着极大的困难。1997年底，下岗职工人数达1200万人，失业人数为600万人。1998年6月，国务院下发了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，政府加紧实施就业市场化政策和企业下岗职工再就业的保障政策。这一政策虽然解决了大量的下岗职工再就业问题，并且推动了劳动力市场的发展进程，但是现实中仍然存在严重的失业现象。1998年底，城镇登记失业率仍然保持在3.1%，失业人数达到575万人，通过服务机构申请再就业的企业下岗职工达到604万人。

(二)新生劳动力初次就业

新生劳动力指初次面临就业的各类有关人员，包括由于某种原因未能继续升学而直接进入求职大军的青年劳动力、达到劳动年龄的学校毕业生、进人城市初次求职的乡下农工等。随着年龄的增长，每一个青年人都会进入劳动年龄。继续升学深造的青年人最终也总要从学校毕业而求职参加工作。因此，不论是脑力劳动者还是体力劳动者，每一个人都将是社会劳动力的一员。新生劳动力是客观存在的社会现象。随着人口的增长，新生劳动力也将逐步增长。因此，人口数量决定着劳动力的数量。

新生劳动力是社会经济发展的必要保障因素。在劳动力供给达到一定的均衡状态时，社会上必须要有一定的新生劳动力储备，以便能够满足随着未来新企业而出现的劳动力新需求，否则将不能从劳动力供给上支持新企业的出现，从而影响整个社会经济的发展。但是，由于某些原因，新生劳动力也会面临着就业问题。从现实看，新生劳动力就业困难可以概括为以下几方面的原因：

第一，宏观经济形势滑坡，有效需求不足，企业人员过剩，就业机会较少，使劳动力供给大于需求；

第二，人口极度膨胀，经济发展不能适应人口增长的需要，劳动力过剩，不能提供与过剩劳动力等量的就业机会，使劳动力供给大于需求；

第三，新生劳动力素质普遍低下，不能适应企业用人的标准，使劳动力的有效供给大于需求。新生劳动力待业与在岗劳动力失业基本会产生相同的负面效应。如果说失业人员能够依靠先前工作的储蓄维持一段时间的最低生活标准，那么新生劳动力在就业之前则是空无分文，更容易引发社会问题。所以，解决新生劳动力的初次就业与解决失业者的再就业是同等重要的问题。解决新生劳动力的初次就业也就构成了政府就业政策的目标之一。

不论是失业人员的再就业还是新生劳动力的初次就业，实现这两项就业政策目标将具有重要的政治意义。在一般情况下，劳动者个人及家庭成员生活资料的获得、生活条件的改善都要依赖于就业所得报酬。而社会经济的发展也必须依赖足够就业人员的劳动。就业充分、劳动者具有稳定的职业和稳定的生活来源，就必然对社会经济的发展和社会政治的稳定起到促进作用。

从历史与现实来看，各个阶段就业政策的有效实施必须依靠各种手段的综合使用。而不同政策手段的使用，又都与既定社会条件下就业政策的具体目标紧密联系。在任何社会条件下，保障充分就业的根本手段则是努力发展经济。

(一)保障充分就业的根本手段

形成失业和就业艰难的根本原因是社会经济发展水平较低，社会不能为劳动者提供充分的就业机会。因此，政府保障充分就业的根本手段是促进社会经济的快速发展。经济发展增加就业，经济停滞或倒退减少就业，这是无可争辩的事实。因此，从根本上解决就业问题，关键在于促进社会经济的发展。

(二)计划经济体制下城镇全面就业的政策手段

第一，在城镇就业职工中实行低工资政策。

第二，实行城镇基本生活用品低物价政策。

第三，实行城镇居民货币工资之外享有各项福利的政策。

第四，分割城乡劳动力市场和产品市场。

通过以上政策手段，一方面保障了城镇劳动力的全面就业，另一方面也阻止了城乡劳动力的正常流动，为社会经济的发展和人力资源的有效配置设置了极大的障碍。

(三)市场机制下竞争就业的政策手段

1．完善相关法律法规，明确政府职能，保障就业。

2．推行积极的财政政策，拉动经济增长，创造就业机会。

3．通过人才市场或劳动力市场，开展就业服务。

4．建立劳动预备制度，多角度解决就业问题。

就业政策作为国家经济政策的一个重要组成部分，除了直接解决新生劳动力初次就业和下岗失业人员的再就业问题之外，对社会经济、政治也发挥着强大的调控作用。

1．保障社会稳定

概括说来，就业政策保障社会稳定有以下几方面：

第一，规定稳定的就业规则，通过法律规章的实施保障求职者公平竞争工作岗位；

第二，促进经济发展，为初次就业和再就业的劳动者创造就业机会，解决劳动者生存发展所需的最基本的物质来源；

第三，为失业者提供基本生活保障；

第四，为求职者提供具体的服务项目，保障劳动者就业。

就业政策的实施使劳动者充分就业；获得满意的工薪报酬，安心于工作岗位、努力工作，实际上也就从最基本的方面保障了社会的稳定。

2．促进人力资源的开发与利用

人力资源既是社会资源之一，也是社会财富之一。与自然资源、信息资源比较，人力资源是活的资源，是整合配置其他资源从而创造财富的能动性资源。社会只有通过人力资源的合理配置，才能使其他资源发挥作用。

政府要制定和推行有效的就业政策，在创造就业机会、保障劳动力充分就业的同时，促进入力资源的合理开发与高效率利用。这可以由以下方面：

第一，促进劳动力市场进一步完善，使劳动力在市场机制下合理流动，达到高效率配置；

第二，通过市场机制提供产业发展信息、劳动力需求信息，引导就业；

第三，通过有针对性的培训或再教育等手段，开发劳动力潜能，提高劳动力的综合素质与技能；

第四，通过考核、行业准人等手段，保障就业人员的质量；

第五，通过有关法律规章的制定和实施，合理使用就业人员以创造更高的价值。

3．调控供求总量平衡

在国民经济运行过程中，劳动力就业既紧密联系着社会供给也紧密联系着社会需求。劳动力的充分就业，扩大产品的生产，将增加社会供给量，而就业者本身又是消费者，通过就业获取的工作报酬中又有相当的比例汇人社会消费需求。失业率过高，劳动力大量闲置，一方面必然降低社会供给，另一方面也会因为劳动者工作报酬的减少而降低社会消费需求。因此，就业问题也是供求总量平衡的重要问题。政府就业政策的有效实施，将对社会供求总量的平衡起到调控作用。

在西方发达国家，供求总量的失衡经常表现为供给过剩和有效需求不足。在中国，供求总量失衡一般表现为需求过剩，而供给不足。在调控供求平衡的过程中，政府可以根据社会需求信号制定和推行就业政策，引导劳动力向能够满足社会需求的产业流动，以加强相关的产业发展，达到238扩大供给的目的。从劳动力本身来说，也存在着供给与需求失衡的问题，并且劳动力供给与需求的平衡，实际上也是社会供求总量平衡的一个不可缺少的组成部分。因此，政府通过就业政策实现充分就业，可以从一个方面促进供求总量的平衡。在经济增长、新兴产业不断出现的情况下，必然要体现出对劳动力的强大需求。在这种情况下，产业政策引导劳动者就业，可以有效避免因为劳动力供给不足而导致的经济增长停滞。在经济萧条的情况下，劳动力必然导致供给大于需求，出现较高的失业率。在这种情况下，就业政策可以通过劳动预备制度的实施，对劳动力进行整合，促进劳动力素质与技能的提高，为下一轮的经济增长预备充足的劳动后备力量，以满足今后到来的劳动力市场需求。不论是经济增长还是经济萧条，就业政策的有效推行首先能使劳动力供给达到相对的平衡，其次，通过劳动力供给的平衡促进社会供给总量的平衡。