始建国元年（公元9年），汉元帝皇后王政君的侄儿王莽，代汉建立新朝，开始了历史上有名的新莽残酷统治。他推行“王田制”、王田奴婢政策、“五均六管”法等一系列所谓“新政”，激化社会矛盾，加重人民负担，加上连年征战、灾荒频仍，到天凤元年（公元14年），已经是“缘边大饥，人相食”了。王莽的暴政加速农民起义的爆发。

天凤元年（公元14年），琅邪海曲（今山东日照境内）人吕母起义，聚众数万人。天凤四年（公元17年），新市（今湖北京山县境）人王匡、王凤“绿林军”起义，不久发展到五万人。在这种形势下，天凤五年（公元18年），樊崇在城阳国的莒县（今山东莒县）聚众一百多人起义。他自号“三老”，率部转战泰山，不断袭击官军，队伍发展到一万余人。不久，琅邪人逄安、东海人徐宣等相继起义，率队归附，前后不足一年时间，樊崇领导的起义队伍就扩大到数万人。他们规定简单明了的纪律：“杀人者死，伤人者偿创”。他们也没有繁文缛节，“以言辞为约束，无文书、旌旗、部曲、号令”，所定官位、爵号也沿用西汉时期最低级的地方小吏的名份，“其中最尊者号三老，次从事，次卒史，泛相称曰巨人”。表现农民起义的纯朴而简单的目的。