郡，是中央政府辖下的地方行政单位，其组织机构与中央政府略同，设郡守、郡尉、郡监（监御史）。郡守，为一郡最高行政长官，掌全郡政务，直接受中央政府节制；郡尉，辅佐郡守，掌管全郡军事；郡监，掌监察工作。

郡以下设县或道。县是秦朝统治机构中关键的一级组织，是从中央到地方政府机构中具有相对独立性的一个单位。满万户以上的县设县令，不满万户的设县长。令、长为一县之首，掌全县政务，受郡守节制。县令下设尉、丞。尉，掌全县军事和治安；丞，为县令或县长的助手，掌全县司法。

县以下设乡、里和亭。乡和里是行政机构，亭为治安组织。乡设三老、啬夫和游徼。三老掌教化，啬夫掌诉讼和税收，游徼掌治安。乡以下为里，是秦国最基层的行政单位。里设里正或里典，其职能除与乡政权职能大体相同外，还有组织生产的任务。此外，还有司治安、禁盗贼的专门机构亭。秦规定，两亭之间相隔十里，设亭长。亭遍布于城乡各要地。乡里的作用逐渐强化，并超过郡县，民间有知乡里不知郡县的说法。

春秋时期已有县、郡的设置。春秋的县可分为两种类型：楚和秦的县都直属于君主；晋、吴的县多是卿大夫的封邑。两者都是直属于国君的别都，具有边防重镇的作用。楚武王灭掉权国，将其改建为县，是为设县之始。春秋后期，县制开始逐渐推行于内地。战国时期，县的设置已较广泛，并转变为作为地方政权而实行官僚制度的县制。县令为一县之长，由国君任免。县之下有乡、里等作为国家对居民进行控制的基层组织单位。郡的设置要较县为晚。秦穆公九年（前651），晋公子夷吾（即晋惠公）对秦国使者谈到“ 君实有郡县”，为秦国设郡的最早记载。而后，晋、赵、吴相继设置了郡。这一时期的郡地位比县为低，但县与郡之间并无相统属的关系。到了战国时期，有名可考的最早设置的郡当为魏文侯时的西河郡（吴起曾为西河守）、上郡和楚悼王时的宛郡。随着边防设郡之地逐渐繁盛，内地的县逐渐增多，需要建立起更高一级的管理机构，于是就形成了郡、县两级制的地方管理体系。郡守为郡之长，多由武官充任，有征兵领军之权。至战国末年，各国郡县的设立已很普遍。

秦始皇统一天下之前，县大于郡，千里百县，县有四郡。秦始皇统一天下后，曾出现过应否置郡的争论。当时不少大臣，特别是李斯的上司王绾，认为原楚国、燕国、齐国等地的领土都远离秦国，主张实行分封，授各地贵族予世袭的诸侯名份，惟身为廷尉的李斯认为分封制是周朝诸侯混战的根源，他大胆地反驳道，周制订的这个政策已经证明是一个政治灾难。周王室的亲戚一旦取得了他们的土地，立刻互相疏远和进行战争，而天子则无力阻止他们，所以结论是“置诸侯不便”。他力排众议建议实行郡县制，并得到秦始皇的采纳。

在郡县制下，共设三十六郡，每郡有守（相当于省长）、尉（相当于防区司令）和监（相当于监察专员）各一。郡下辖县；郡（守）与县（令），由皇帝直接任命。秦代至此成为为中国历史上最早在全境推行“郡县制”的朝代。至汉代仍承袭这个制度，形成州郡县三级行政管理，自此成为日后各朝地方政制的基础，直到唐朝，才被道路制所取代。

秦制满万户以上的县设县令，不满万户的县设县长，是为一县之首。县令下设丞、尉。县尉负责一县的军事和治安。由于秦王朝政权具有军事专制的特点，所以县尉的任务特别繁重，举凡一切军事、治安、征发徭役、管理士卒等事，均要由县尉主持完成，稍有差错就要受到严厉制裁。由于县尉任务繁重，所以每一个县的县尉不止一人，可能有二至四个县尉。

商鞅变法时，废分封，行县制。秦统一后，秦始皇采纳李斯的建议，决定在全国范围废除分封制，以郡县制作为中央控制地方的制度。

郡，是中央政府以下最高一级地方行政机构。秦始皇统一六国后，国土空前广袤，分天下为三十六郡。“郡”设郡守、郡尉、监御史等职官，分掌行政、兵事、监察职责。郡守是郡的最高行政长官，对上承受中央命令，对下督责所属各县。设置于少数民族聚居地的同级地方行政机构成为“道”。县级一下有“乡”、“里”两级地方基层行政机构。此外，还有负责地方治安并兼管公文传递的“亭”。

县，是郡的下级行政机构。县的长官称县令，由朝廷任命，主要任务是治理民众，管理政财、司法、狱讼和兵役。郡守通过每年的考核和平时的检查，对县令的工作进行考察。

秦朝这套从中央到地方的统治机构，管制有明确的职责分工，既相互配合，又彼此牵制，统治机构的最高统治权掌握在皇帝一人手中，确保了封建地主专制统治。这套金字塔般统治机构的建立，标志着封建专制主义中央集权制度进一步强化。

郡县制与西周分封制相比较，最主要的差别在于形成了中央垂直管理地方的形式。西汉王朝继续推行郡县制。汉初曾分封诸侯王而形成“郡”、“国”并存的局面，后逐步消除与中央抗衡的地方割据势力，使“大一统”政体更为巩固。

秦统一后郡县制遂遍行于全国，汉继秦制，比秦更为严整。司马迁说秦始皇分天下为36郡，《晋书》以为统一后又有所增设，可达40郡之多。汉时不断增立新郡，东汉顺帝时全国共有105郡国。国指诸侯王国，武帝以后，国的地位相当于郡。一郡所统之县，一般约为20县上下，一郡总人口数以20万左右者居多，多者也可逾百万。汉代一县，其面积大约为方百里。汉代列侯所食之县曰侯国，皇后、公主所食之县曰邑，有少数族居住之县曰道。县之下置有乡、亭、里。里是民户聚集之处，犹如后世之村落。

秦称郡之长官为守 ，汉景帝时改名太守。西汉时郡的军事平时似主要由郡尉主管。由于郡守要兼领武事，故当时人常以“郡将”称之。郡之长官，除太守外，秦置监、尉。西汉置尉而不置监。景帝时改尉为都尉。都尉和太守的治所可分设于两地。都尉也设府置官属，在郡中和太守并重，有时可代太守行事。县之长官为令、长。新莽时曾将令、长改名为“宰”。《汉书》说县满万户者，其长官称令，不满者称长。令、长的职责是掌管一县的治安、刑讼及赋敛徭役等事。令、长之下设丞一名，以主文书、仓库和监狱。 又设尉，专管武事，大县则设左尉 、右尉各一人。汉代的太守、令、丞、尉皆由中央任免。

秦统一后郡县制遂遍行于全国，司马迁说秦始皇分天下为三十六郡。《晋书》以为统一后又有所增设。可达四十郡之多。王国维等又以为有四十几郡（见秦朝行政区划）。究竟多少郡。尚难确定。郡以下的一级行政机构是县或道。内地均设县，只有边地少数民族才设道。道和县是平行的，道、县均是郡下一级的行政组织，其官制大约也略同。西汉时不断增立新郡（见西汉行政区划）。据平帝元始年间的记载。全国共有一百零三郡国（见西汉郡国）。到东汉时（见东汉行政区划），据东汉顺帝时的记载。全国当时共有一百零五郡国（见东汉郡国）。国指诸侯王国。武帝以后。国的地位相当于郡。秦在京师地区设内史以统县。西汉初因之。武帝时乃份内史之地为京兆﹑左冯翊﹑右扶风。或称为“三辅”。实则为三郡。东汉在都城所在的洛阳地区设河南尹。也相当于一个郡太守。一郡所统之县。多少不等。一般约为二十县上下。属县最多之郡当推西汉的琅邪郡。有属县五十一；最少者为玄菟郡。仅辖三县。一郡总人口数以二十万左右者居多。多者也可逾百万。两汉百万人口以上的郡有十几个。其中最多者为西汉的汝南郡。达二百五十九万人；少者不过几万。甚至象东汉时的朔方郡。仅七千多人。

汉代一县。其面积大约为方百里。人口稠密之地。不足方百里者也可成县；而人口稀少之地。一县或远超过方百里。汉代列侯所食之县曰侯国。皇后﹑公主所食之县曰邑。据西汉平帝时的统计。当时全国县、邑、道、侯国。总数为一千五百八十七；东汉顺帝时的记载。总数为一千一百八十。县之下置有乡、亭、里。平帝时全国共有六千六百二十二乡。二万九千六百三十五亭。由此推测。每县下面大约有九乡和十几亭。里是民户聚集之处。犹如后世之村落。

从长沙马王堆汉墓出土的地图来看。西汉初。一里的户数多少不等。多者百余户或几十户。少者才十几户。有的史书以为汉代一里百家。恐不会如此整齐。郡县之长官秦郡一级的最高长官是郡守。郡守之下设丞，辅佐郡守管理郡中的行政及刑狱工作，郡的军事和治安则由郡尉负责。郡尉不干预民事，与郡守的职责有明确分工。统一后，在郡一级增置了监察史，负责监督百姓及官吏，职务类似于中央的御史大夫，也有牵制郡守的作用。

西汉初年，在地方上继承秦朝的郡县制，同时又分封同姓诸侯国，郡国两制并行（参见词条郡国并行制）。

汉景帝时改名太守。新莽时曾改为“大尹”或“连率”。东汉时仍称太守。太守之秩为二千石或比二千石的 。有的大郡太守为中二千石。

太守的职责是掌管一郡的民政和军事。但西汉时郡的军事平时似主要由郡尉主管。太守常要“行县”。以省察各县令﹑长的治状。春天到各县去“行春”。以劝课农桑。太守掌握着一郡的司法权。对民事﹑刑事案件都可作出最后的判决。贡士进贤。即按中央的要求向上推举各种人才。也是太守的一项重要任务。汉代谓之察举。西汉时。每年秋天。太守主持“都试”以讲武。皇帝向太守颁发发兵用的铜虎符。郡中若发生武装暴动。太守要率兵前往镇压。边郡太守还须率领官属、军队与来犯之敌交锋作战。由于郡守要兼领武事。故当时人常以“郡将”称之。

郡之长官，除太守外，秦置监、尉。西汉置尉而不置监。景帝时改尉为都尉。都尉的职务是典武职甲卒。都尉和太守的治所可分设于两地。都尉也设府置官属。在郡中和太守并重。有时可代太守行事。汉武帝时曾一度命令东郡不置守。使都尉吾丘寿王主一郡之政。西汉时沿边诸郡。还增设部都尉数人。东汉初年。除边郡外。皆不设都尉。不过后来有的内郡也仍有设者。

太守属官有丞、五官掾、主簿、督邮、诸曹掾史。丞为太守之助手。五官掾则有太守“股肱”之称。主簿管文书。督邮主要职责是监察各县。西汉时一郡似乎置督邮两名。如河东郡分南北两部。每部设督邮一名。东汉时一郡所置督邮增多到三名或四五名。多数郡是三名。督邮除督察县令、长外。还管制地方的奸猾豪强。成为守相之耳目。郡设置分管具体事务的部门曰曹。郡曹有十几种之多。其中如功曹是专管官吏的选署、升黜。户曹、集曹管户籍及征集租谷等事。金曹管钱币及盐铁生产。仓曹管仓廪、积贮。辞曹、决曹管狱讼。贼曹管武备和治安。每曹皆置掾、史主其事。但也有不置曹而设掾者。如设文学掾主管学官。设市掾管理市场交易。设都水掾、道桥掾以主管水利兴修和造桥筑路。掾、史主秩为百石。在掾史之下还有书佐、循行、干等小吏。

县之长官为令、长。新莽时曾将令、长改名为“宰”。《汉书》说县满万户者。其长官称令。不满者称长。实际上汉代县官称令或称长。有时也与其县之重要与否有关。不单是决定于民户的多少。令的秩为六百石到千石。长的秩为三百石到五百石。

令、长的职责是掌管一县的治安、刑讼及赋敛徭役等事。令、长之下设丞一名。以主文书、仓库和监狱。又设尉一名。专管武事。大县则设左尉、右尉各一人。丞、尉之秩为二百石到四百石。又设廷掾以监乡。县也设置十几个曹的掾、史。以分掌县内的许多具体事务。

汉代的太守、令、丞、尉皆由中央任免。而守、令以下的掾属则归守、令辟除。故汉人又称郡县掾、史为门下掾史。除三辅和边郡外。多任用当地人为吏。

乡设三老以掌教化。设啬夫以听讼和收赋税。设游徼以禁盗贼。亭有亭长。里有里典或里魁﹑里正。

郡县制确立后。中央通过考课和监察以加强对地方政权的控制。秦汉之制。郡守于每年秋冬向中央上计。县也同样要上集簿于郡。中央或郡即在这时各对其下属进行考核。根据他们的治状而定殿最。守、令有功者可受奖赏或升迁。有过者轻则贬秩。重则免官、服刑。和考课相辅而行的是监察制。中央派郡监或刺史以监郡。郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。刺史、督邮等可随时按劾有罪赃的守、令或其它官吏。由于自上而下的层层督课。使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层。保证了政令的划一性。为后来两千年的地方行政体制奠定了坚固的基础。

东汉末年。原监察区性质的州转变为郡以上的行政区。地方行政制度始成州郡县三级。

隋开皇三年（583）。罢天下诸郡。以州统县。大业三年（607）。又改州为郡。郡置太守。唐武德元年（618）。复称为州。州置刺史。唐玄宗天宝元年（742）。改州为郡。郡置太守。后又改回。自此。郡极少设置。至元。郡名完全废弃，郡县制改为州县制。

郡守、县令（县长）由皇帝直接任免，不得世袭。郡县制使君主有效地加强了中央集权，有利于政治的安定和经济的发展。　

春秋初期，秦、晋、楚等国往往在新兼并的地方设县。县与卿大夫的封邑不同，是直接隶属于国君的地方行政区域，有利于国君对边远地区的统治。春秋中期以后，设县的国家增多，有的在内地也设置了县，县开始成为地方行政组织。春秋末期，有的国家又在新得到的边远地区设郡。这时的郡，虽然面积比县大，但是由于偏僻荒凉，地广人稀，地位却比县低。进入战国后，郡所辖的地区逐渐繁荣，人口增多，于是分郡设县。战国时期，各国先后在边地和内地设置了郡县，产生了郡统辖县的两级地方行政组织。至此，郡县制开始形成。

郡的长官称“守”，县的长官称“令”，均由国君任免。郡县制使各诸侯国形成了中央、郡、乡一套比较系统的行政机构，对地主阶级实行集权统治起了重要的作用。战国时期，郡县制虽然形成并得到了很大的发展，但由于各国分立，执行情况不尽相同。直到秦统一中国后，为了加强中央集权，才健全了郡县制，进而在全国推广。

郡县制从根本上否定了分封制，打破了西周以来分封割据的状况，中央通过考课和监察加强了中央对地方的管理，有利于防止地方割据分裂，有力地维护了国家的统一。秦汉之制，郡守于每年秋冬向中央朝廷申报一年的治状，县也同样要上集簿于郡，中央或郡即在这时各对其下属进行考核，有功者可受奖赏或升迁，有过者轻则贬秩，重则免官、服刑。和考课相辅而行的是监察制。中央派郡监或刺史以监郡，郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。刺史、督邮等可随时按劾有罪赃的守、令或其他官吏。由于自上而下的层层督课，使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层，保证了政令的划一性。秦汉的郡县制代替了周的分封制，也即从地方分权演进为干强枝弱的中央集权制，为后来2000年的地方行政体制奠定了坚固的基础。东汉末年，原监察区性质的州转变为郡以上的行政区，地方行政制度始成州郡县三级。隋开皇三年（583）， 罢天下诸郡，以州统县。至元，郡名完全废弃，改为行省制度。

总之，郡县制废除了分封贵族时代的世袭特权，有利于形成中央对地方的垂直管理形式；废除了分封制，基本上解除了地方分封割据势力对中央政权的威胁，既是君主专制和中央集权制度的重要组成部分，也是官僚政治取代贵族政治的重要标志。

郡县制下的郡守和县令都是由皇帝直接任免，从而使君主有效地加强了中央集权，有利于政治安定和经济发展；郡县制从根本上否定了分封制，打破了西周以来分封割据的状况，加强了中央对地方的管理，有利于防止地方割据分裂，有力地维护了国家的统一，为现代的行政区划划分提供了重要的历史参考。

周、秦之变历来被视作中国历史重要转折，封建、郡县之辨更是其间最重要的内容。然而，郡县制并非是商、周之制的断裂，它仍然处于商、周传统的延长线上。郡县制的出现是春秋战国时代治理效率化竞争的结果，并有赖于官僚制度的成长——更确切地说，郡县制的出现是“治权”发展的结果。

秦汉以后，郡县的功能与范围大致不变，因为郡县作为地方政区，主要任务是劝课农桑、征收赋税、维持治安。“县”的名称一直沿用至今。郡一级的行政区划，唐宋多称“州”，明清多称“府”，但其性质相近。由于郡（州、府）数量太大，不便于朝廷管理，故而在郡（州、府）之上还编有更高一级的政区，东汉末年至魏晋南北朝是“州”，唐代为“道”，宋代为“路”，元、明、清为“省”。

自秦始皇在全国范围内推行单一的郡县制、中间经由汉武帝予以稳定，在两千多年的历史中，郡县制一直是中国古代国家的基石。在今 天中国学界讨论的治理体系创新的议题中，郡县制仍然是可资解读的重要历史资源。