2016年，经国务院同意，国土资源部印发《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》，对全国及各省（区、市）耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指标进行调整，并对土地利用结构和布局进行优化。调整后，到2020年，全国耕地保有量为18.65亿亩以上，基本农田保护面积为15.46亿亩以上，建设用地总规模控制在4071.93万公顷（61079万亩）之内。

要用基本农田围城包路

第三版土地利用总体规划修编始于2005年，2006年7月上报国务院。当年第149次国务院常务会讨论后决定暂缓批准，其中一个最为关键的指标就是，18亿亩耕地红线必须守住。中国耕地面积从2005年的18.31亿亩，到2020年的18.05亿亩，差额只有2600万亩地，而这15年中国将新增建设用地1亿多亩，必然要突破占地红线。《规划》预期新增建设用地2010年总量是2925万亩，2020年是8775万亩。至少得占用耕地8700万亩，《三版规划》给整理复垦开发补充耕地确定的约束性指标是：2010年1500万亩，2020年4500万亩；此外，由国家整理复垦开发的重大工程补充耕地到2020年预期1210万亩。两项合计，15年间通过土地整理要补充耕地7210万亩。这样的平衡其实很难做，占的是好地，补的是差地，表面上看面积补上去了，但土地质量和产能能否保证，很难说。

耕地红线

用划定的基本农田圈住城市

包路、沿河，同时规并整理星星点灯的散乱农田，抑制城市的无序扩张。地方上反对的声音很强烈，说城市都被基本农田围住了，我们就是要用基本农田包围城市、道路，地方上只要动一动，都得找国务院，不这样就守不住。而现有15.6亿亩基本农田的分布格局也不容乐观，表现出划远不划近、划劣不划优、划零不划整等特点，上山下滩的问题非常严重。整个土地利用的格局和建设和谐社会、生态安全很不协调。农地不仅仅是粮食安全的保证，也是生态屏障，不能往山上赶，也不能切得太碎。他主张在农地的占补平衡中，全力保护优质、集中、连片的高产农田，特别是长江中下游、黄淮海平原和东北松嫩平原这三大农区，应给予高度重视，绝不能丢了。

土地整理后权益如何再分配

现有土地利用格局所体现出来的这些问题，实质上反映了国家与地方利益的对立。国家要保粮食安全，而地方要的是财政，产粮大县往往都是财政穷县，国家为缓解矛盾，每年给三农补贴，但不能从根本上解决利益对立的问题。

这次三中全会给农民以更加充分而有保障的土地权利，其最大的政策突破是允许农村建设用地入市。农村建设用地共计2.7亿亩，其中包括1.85亿亩宅基地。如果允许宅基地入市，将给农民带来13万亿的财富，如果仅仅是允许宅基地以外的农村建设用地入市，这笔财富也高达5万亿。

土地整理方面

土地整理方面也同样需要处理好农民的权益分配问题。郧文聚说，国家的农村政策是多予少取，土地整理体现了多予的一面，但是在操作中要把农地集中起来进行规并整理时，需要暂时冻结农民的承包经营权，这要取得农民的同意才行。农民最担心的是土地整理好以后，权益再分配时存在的不公正，这是土地整理在推进过程中普遍存在的问题，需要立法来解决。在关注《土地管理法》修改的同时，土地整理中心准备推《土地整理法》。立法工作以国土资源部为主，郧是参与起草人之一。

国务院新闻办公室2009年6月23日上午10时举行新闻发布会，国土资源部副部长、党组副书记、国家土地副总督察鹿心社和国家土地副总督察、部党组成员甘藏春介绍“保经济增长、保耕地红线”行动进展与成效等方面情况，国土资源部在全国范围部署开展“保增长、保红线”行动。

1、保障发展

从土地规划、计划和审批等方面，通过扩增量、挤存量、调结构、快审批等方式，优先保障国家扩内需保增长的重点建设项目及时落地。2009年1～5月份，已通过预审的建设项目涉及用地面积有351万亩，占全年用地计划指标总量的55.7%；其中，交通、水利、能源用地占83%。全国批准建设用地面积309万亩，比同比增长40%；其中国务院批准的重大项目用地面积165万亩，同比增长17%。这就表明，保障发展的项目用地得到了落实和保障。

2、严格把关

从规划计划、产业政策和供地政策、耕地占补平衡、征地补偿安置四个方面，严把建设项目用地预审和审查关，坚决纠正不符合产业政策和供地政策的供地、用地，坚决纠正搭车用地。2009年1～5月，国土资源部审查退回不符合产业政策和用地报审要求的建设项目报件91件，占受理总量的41%。审查退回不符合要求的建设项目用地报件3件，涉及用地2.2万亩。同时审查核减建设项目不合理用地0.9万亩（8914亩）。

国务院举行新闻发布会

3、坚守红线

坚持实行最严格的耕地保护制度，耕地保护的红线不能碰。层层落实耕地保护责任制，国土资源部会同农业部、国家统计局对责任制履行情况进行检查。国土资源部与监察部、人力资源和社会保障部联合出台了《违反土地管理规定行为处分办法》。《办法》规定每年违规违法占用耕地超过建设占用耕地总量的15%，就要对这个地方的主要政府负责人进行问责。2009年年2月，国土资源部部署了2008年度卫片执法检查，对北京等172个城市（包括140个50万人口以上城市和32个重点城市）2008年土地利用情况，进行卫片执法检查。初步汇总结果表明，与上年度检查相比，土地执法形势总体趋好，违法用地宗数、面积和耕地面积比例分别下降15%～20%。

4、是扎实推进农村土地整治

农村土地整治是保发展、保红线的结合点，是统筹城乡发展的新平台，当前还能有效地拉动农村投资和消费需求。农村土地整治可以增加有效耕地面积，改善农业生产条件和农村生活环境，促进土地节约集约利用。1999年至2008年，中国通过土地整治补充耕地4163万亩。国土资源部将按照国务院的要求，大规模地推进这项工作，启动“万村土地整治”示范工程，统筹规划，整村推进，实行田、水、路、林、村综合整治，建设高标准农田。国土资源部将重点抓好1000个国家级示范点，各省区市建设9000个省级整治示范工程。

国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知

各省、自治区、直辖市及副省级城市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，中国地质调查局及部其他直属单位，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：

耕地质量建设与管理是落实最严格的耕地保护制度的重要内容，是提高农业综合生产能力、确保国家粮食安全的根本保障，是优化利用土地资源、构建国家生态安全屏障的有效途径，也是各级国土资源部门的重要职责和任务。各地认真贯彻落实党中央、国务院关于耕地保护的方针政策，综合采取行政、工程、技术等措施，在稳定耕地数量的同时，注重质量管护，取得了明显成效，为全国粮食生产实现“八连增”提供了有力保障。但一些地方对耕地质量建设与管理的认识和重视程度还需进一步提高，提升耕地持续增产保障能力的综合措施还需进一步加强，管护制度和工作机制还需进一步完善。为落实党中央、国务院关于耕地数量管控、质量管理和生态管护的有关要求，进一步丰富耕地保护内涵，提升耕地保护水平，全面加强耕地质量建设与管理工作，现就有关问题通知如下：

一、加快划定永久基本农田，严格管控优质耕地

(一)将优质耕地划入基本农田实行永久保护。乡(镇)土地利用总体规划批准后三个月内，要按照《基本农田划定技术规程》和有关要求，完成基本农田划定工作。要综合运用土地变更调查、农用地分等定级成果，将土地利用总体规划确定的基本农田落到实地，划定边界，设立标志，统一编号，落实到户。编制基本农田保护相关图件和表册，逐片(块)落实数量、质量等级和保护责任信息，建立基本农田数据库，及时完善和更新第二次全国土地调查和土地变更调查基本农田上图成果。要确保划定后的基本农田，原有高等级和集中连片的耕地得到有效保留，坡耕地的比重有所降低，平均质量等级和集中连片程度有所提高。基本农田一经划定，实行永久保护，任何单位和个人未经批准不得改变或者占用。

(二)严控建设用地占用优质耕地。加强规划管控，强化节约集约用地，依法依规审批用地，严格控制建设占用耕地特别是高等级耕地。切实落实土地利用总体规划确定的建设用地管制边界和管制区域，认真执行各项空间管制规则，未经批准，不得擅自调整城乡建设用地管制边界; 经批准确需调整的，要尽可能避让高等级耕地。依据规划，鼓励和引导工业、城镇用地向低丘缓坡荒滩等未利用地、劣质农用地等区域发展，鼓励开发利用地上地下空间和城市低效利用土地“二次开发”。各类建设项目用地要严格执行准入标准，充分采用节地技术，切实落实工程建设用地控制指标。严格建设项目用地预审和审批，建设项目选址(线)要现场踏勘、充分论证，通过方案比选，做到不占或少占耕地;确需占用耕地的，应占用等级较低的耕地。

二、大力推进农村土地整治，全面提升耕地质量等级

(三)加快建设高标准基本农田。依据《全国土地整治规划(2011-2015年)》，大力开展以田、水、路、林、村综合整治为主要内容的农村土地整治，加大土地复垦力度，加快推进高标准基本农田建设，力争“十二五”期间再建成4亿亩高标准基本农田。各地要在2012年底前完成各级土地整治规划编制，逐级分解落实全国土地整治规划确定的目标和任务。要综合考虑建设条件和资金保障能力等，制定并落实年度建设计划。使用新增建设用地土地有偿使用费开展高标准基本农田建设，可不受有关新增耕地率规定的限制。新建成的高标准基本农田要充分利用农用地分等定级、土地质量地球化学调查等成果，按照相关标准进行质量等级评定，并统一命名、统一标识、统一网格化监管，实行永久保护。国土资源部将充分运用农村土地整治监测监管系统，对高标准基本农田建设情况进行集中统一、全面全程监管，并定期考核。

(四)重点抓好重大工程、示范省和示范县建设。坚持“政府主导、农村集体经济组织和农民为主体、国土搭台、部门参与、统筹规划、整合资金”的工作机制，创新实施方式，全面推进土地整治重大工程和示范省建设;在提升改造现有国家级基本农田保护示范区的基础上，着力开展500个高标准基本农田示范县建设，努力实现耕地增量、提质、增效的有机结合。要按照高标准基本农田建设规范、土地整治工程建设标准等规定要求，严格项目设计、施工、监理、验收等管理，确保工程建设质量。在东北黑土资源分布区等重点地区，要进一步加大投入，加强工程性措施，提高区域水土保持能力，有效解决土壤有机质下降、土层变薄等突出问题。

(五)加强高标准基本农田日常管护。积极探索建立日常管护制度，明确管护主体，落实管护责任，保障管护经费，按照职责做好农田水利等基础设施维护、水土保持等工作，提高利用水平，防止盲目开发、过度开发和不当利用。凡有条件的地方，可通过组建专业合作社等方式鼓励土地流转，发展适度规模经营，实现政府、企业和农户的多方共赢，确保高标准基本农田长期持续发挥效益。

三、严格落实耕地占补平衡，把好补充耕地质量关

(六)严格执行耕地占补平衡政策规定。全面实行“先补后占”政策，积极探索“以补定占”机制，实现补充耕地与占用耕地数量和产能双平衡。各地要针对当地实际，合理调整耕地开垦费征收标准，提高建设占用耕地成本，加大补充耕地项目投入力度，提升补充耕地质量等级。要加强补充耕地项目立项和实施管理，统筹安排项目选址和布局，优化项目设计，严格工程实施和监管，确保工程建设质量，为新增耕地持续耕作熟化、培肥地力奠定基础。

(七)严格补充耕地项目验收和地类变更。按照补充耕地项目管理和验收的有关规定和规范，严格占补平衡补充耕地项目验收。对补充耕地项目进行验收时，要依据项目目标和任务、工程建设质量、新旧耕地质量分等定级结果等，综合评定补充耕地数量和质量，形成验收结论。对补充耕地项目达不到规划设计要求的，国土资源部门要提出意见限期整改。补充耕地项目验收后，应及时纳入年度土地变更调查，并按变更调查有关要求进行标注。

(八)切实提高新补充耕地产能。补充耕地项目验收合格后，要加强工程后期管护，确保农田水利设施、道路等基础设施完好，确保补充的耕地能够长期发挥作用。各地可使用新增建设用地土地有偿使用费，用于土地整治项目竣工后新增耕地后期管护和提高耕地质量等级。要充分应用土地质量地球化学调查成果和农业技术成果等，提出改良土壤的具体措施，指导经营者有针对性地投入，不断提升补充耕地质量等级，提高耕地产能。

四、积极推行“移土培肥”，统筹做好建设占用优质耕地耕作层剥离和再利用

(九)加快建立有效管理机制。各地应借鉴三峡库区“移土培肥工程”实践，以及一些地方建设占用耕地表土剥离和再利用的好经验、好做法，结合本地实际，制定和完善管理办法，明确责任、程序、监管要求和奖惩措施等，按照“谁占用、谁剥离”的原则，切实将占用耕地单位剥离耕作层的法律义务落实到位。建设项目可行性研究阶段，建设用地单位要将耕作层剥离和存放等资金列入工程概算;用地报批时，要将耕作层剥离和再利用内容纳入补充耕地和土地复垦方案，作为用地审查的重要内容。今后，凡城镇周边及各类园区、东北及中东部等优质土壤丰富地区，各类建设集中连片占用耕地的，都应开展耕作层剥离和再利用;占用基本农田的，必须进行耕作层剥离和再利用。大中型水库建设，要与移民安置工作相结合，重点做好移民安置区的“移土培肥”工作。

(十)统筹做好耕作层剥离和再利用。各地要紧密结合各类建设用地项目与土地整治、坡耕地改造、中低产田改造等工作，综合考虑经济、技术以及取土和覆土供需匹配等因素，科学规划，合理确定取土区、存放区和覆土区，统筹安排剥离、存放、覆土等任务，力争剥离与覆土紧密衔接、同步实施。耕作层剥离要合理确定剥离厚度和剥离方式;剥离耕作层的存放要合理选址，防止出现安全隐患和水土流失;剥离的耕作层可重点用于新开垦耕地和劣质耕地改良、被污染耕地治理、矿区土地复垦以及城市绿化等。

五、持续加强监测评价，及时掌握耕地质量动态变化

(十一)健全耕地质量等级更新评价制度。在现有农用地分等定级和土地调查成果基础上，依据《农用地质量分等规程》，定期开展系统性耕地质量等级调查评定工作，全面掌握和更新耕地质量等级状况，建立与土地调查相配套的耕地质量等级数据库。各地在年度土地变更调查的基础上，对因土地整治、土地利用现状变化以及其他土地利用行为等带来的耕地质量等级变化情况，及时开展评价，实现动态更新。结合监测成果，定期公布耕地质量等级状况。当前，各地要结合最新土地调查成果，重点做好全国耕地质量等级成果的补充完善工作。

(十二)建立耕地质量等级监测机制。依托国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，运用土地调查、农用地分等、土地质量地球化学调查等技术方法和成果，科学分层抽样布点，开展耕地质量等级定位、定量监测。重点加强对东北、华北、长江中下游、环渤海等地区耕地质量等级监测。当前，要在耕地质量等级监测试点的基础上，以土地整治重大工程、示范省和高标准基本农田示范县为重点，逐步扩大监测范围，力争“十二五”期间建立健全全国监测网络体系。建成的高标准基本农田要全部纳入监测范围。要充分利用土地质量地球化学调查成果，加强对特色农产品原产地土壤保护和利用，加强对土壤重金属污染的动态监测。

六、加强组织领导，落实耕地质量建设与管理共同责任

(十三)落实共同责任。各地要按照中央领导同志提出的构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”新格局的要求，高度重视耕地质量建设与管理工作。切实加强组织领导，加强与农业等相关部门的协同配合，鼓励公众参与和社会监督，充分发挥农民耕地保护协会等方面的作用，共同加强耕地质量建设和管护。

(十四)约束激励并重。按照党中央、国务院的要求，坚持将耕地质量建设与管理情况作为耕地保护的重要内容，纳入对地方各级政府的耕地保护责任目标考核，完善考核办法，加大考核力度，严格落实奖惩。新增建设用地土地有偿使用费的分配和使用、耕地开垦费标准的制订等要充分考虑耕地质量因素。通过“以奖代补、以补促建”等方式，鼓励农村集体经济组织和农民开展耕地质量建设和管护。

(十五)完善各项制度。耕地质量建设与管理是一项系统工程，涉及面广，任务繁重，各级国土资源部门要结合本地实际，认真把握各项要求，建立健全配套制度，以制度管事，以制度定责，规范各项管理工作，确保耕地质量建设与管理扎实推进。

(十六)强化科技支撑。加强信息化建设，充分发挥国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台对耕地质量建设与管理的重要支撑作用。加强耕地质量建设相关科技研究和成果推广应用，加强耕地质量监测相关重点实验室、野外科学研究观测基地建设以及科技人才和科研团队培养，加强相关标准规范研制和实施，健全标准体系，提高耕地质量建设与管理的科技支撑能力。

本通知有效期5年。

二〇一二年六月二十九日