1913年1月，袁世凯当政不足一周年之际，著名记者黄远庸从袁施政意态间观察出袁大总统同样染上了中国社会普遍存在的“官迷之病”:“今袁大总统之为总统，则亦以官样行之而已。彼既敭历内外，襄赞枢密甚久，故一切不能脱满廷之旧。总统府之秘书，盖无以异于大拉密小拉密，其命令盖无以异于上谕也。”他认为，此非为“形式之偶同”，实“乃心理上之关系”，“用此心理，演为政治，将无往而合于共和原则”，民国前途大堪忧虑。

在讨论袁世凯帝制准备时，学界多会追溯到民元发端的尊孔复古逆流，认为袁世凯有意以此为工具，为其帝制活动制造理论根据和舆论环境。如周策纵认为:“袁世凯在企图恢复帝制的时候，也卖力地借助孔教正统的支持。”马震东更是直接指陈两者之间的关联:“帝制问题发生后，尊孔问题随之而起，盖前者目的也，后者手段也，两者一而二，二而一，其关系如辅车相依，不能分离。”上述论断虽然颇有可议之处，但由各方共同推动、袁世凯大力揄扬的尊孔复古潮流，无疑切合袁主政之后“政非旧不举，人非旧不用”的施政取向；它既是袁世凯治国思维的外部显现，昭示着袁政府未来的可能走向，也不可避免地为所有复辟势力提供了思想武器。

二次革命失败后，随着政治上主要对手被清除，袁世凯越发为所欲为。10月，袁以非法手段逼选总统，攫夺中华民国正式大总统的职位。此后，本以华盛顿自诩的袁世凯对尊孔复古的态度有所变化，尊孔复古沦为帝制运动工具的特点彰明较著。适于此时来华赴任的美国驻华公使芮恩施，从与袁首次见面的服饰与排场中敏锐地感觉到:“他名义上是共和主义者，但内心却是专制君主。”12月底，袁世凯步武古代帝王的祭天仪式公然上演，外界议论纷纷。英文《京报》发表社论痛斥祭天之举，谓:“总统而行皇帝之事，虽属祭祀，在此二十世纪亦当目为不规则之举动，其僭行祭天，不啻以帝制自为。恐不久总统二字将无色泽。”面对舆论訾议蜂起、“疑以滋疑”，袁政府在祭天祀孔问题上依然故我，一意孤行，继续无视外界“郑重斟酌”的要求。1914年9月和12月，袁世凯相继正式颁布祀孔、祭天令，公然恢复封建时代的祀孔、祭天制度。袁内心的隐曲或许正如孙中山所批评的:“司马之心，路人皆见。”

袁政府推动尊孔复古与政治上频频恢复旧制相映照，一方面极大地瓦解了共和制的根基，使“所谓共和徒存虚名，易其名则帝制成矣”；另一方面使“孤臣孽子”极感兴奋，许多原先仅“供茶前酒后之谈资”的复辟“怪论”蜂起，“诐辞流布渐广”。

面对复辟舆论错综复杂的状况，行事上“先求千稳百当，方肯做去”的袁世凯，在力辟清室复辟言论、打消清室复辟幻想的同时，开始自己组织人马，掌控舆论的主导权，为帝制自为造势。在其属意的最佳人选梁启超拒绝后，杨度成了为袁世凯帝制自为摇旗呐喊的核心人物。

杨度早年趋向革命，“后来觉得革命党暴烈有余，成事不足，决心作君宪党”，清廷预备立宪时与袁世凯建立了“很密切的关系”。民国初期，杨度虽一度为袁世凯所疏远，但由于袁克定、内史监内史夏寿田的关系，逐渐参与袁世凯帝制活动。1915年4月，杨度撰写《君宪救国论》一文，历揭“共和之弊”，阐述“欲求富强，先求立宪，欲求立宪，先求君主”的核心观点。该文直击袁氏内心衷曲，袁阅后大为激赏，亲题“旷代逸才”匾额相送，并秘密付印，分送各省将军、巡按使参考。

为了给帝制舆论染上权威的色彩，袁世凯蓄意制造并抛出古德诺的《共和与君主论》。古德诺，美国行政法学者，1913年受聘为袁世凯政府法学顾问。古氏昧于中国国情，认定君主制相较于共和制更适合中国这样的“民智卑下之国”。古德诺与多数在华外国人迥异的立场，为袁世凯的蓄意利用提供了机会。1915年7月，古氏从美国返回北京，随后根据总统府的授意仅用数天时间就完成《共和与君主论》一文。辛博森指出:“像这样一份文档，要想心平气和地谈论它也不是很容易，因为它似乎是为了某人的方便而蓄意炮制的，而这个人，如今正公开地背叛整个国家在他身上所寄托的信任，准备涉过血河以满足自己愚蠢的野心。”果然，不久该文就被刊载在政府舆论喉舌《亚细亚报》上。

在外人复辟帝制“权威”言论的支持下，经袁世凯默许，国史馆副馆长杨度于8月23日在北京拼凑起为袁世凯帝制自为鸣锣开道的知名组织——筹安会。为了使这个以“学理讨论”面目出现的机构兼具民意与权威色彩，列名筹安会理事的所谓“六君子”，除理事长杨度外，孙毓筠、李燮和、胡瑛、刘师培均为辛亥时期知名的革命党人，严复是学贯中西的学术大家，这样的安排无非是为了显示复辟帝制并非出于北洋一派之私意。不过在筹安会中真正发挥作用的是杨度，严复等人“实则投闲置散，仅视为新朝之陈列品而已”。1916年严复在致熊纯如函中谈及与筹安会的关系:“长沙杨晳子以筹安名义，强拉发起。初会之顷，仆即告以共和君宪二体，孰宜吾国，此议不移晷可决，而所难者，谁为之君。此在今日，虽有圣者，莫知适从，武断主张，危象立见，于是请与会，而勿为发起。顾杨不待吾辞之毕，飘然竟去，次日报纸已列吾名，至杨以书来谢，谓极峰闻吾与会，极深欢悦云云，则灼然早知其事之必不轨于正矣。”筹安会成立后，立即抛弃“学理讨论”的幌子，秉承袁世凯的意旨，大肆活动，制造民意汹涌的假象。为了“以民意粉饰帝制”，各种“滑稽可哂”之团体并出:“女子请愿团不足，而有娼妓请愿团；国民请愿团不足，而有乞丐请愿团。”随着民意支持的表面文章做足，袁世凯同意召开国民代表大会，解决国体问题。“从此国民代表大会之局面既开……皇帝之产期近矣。”

除了张大旗帜、摇旗呐喊的杨度外，伴随帝制活动的公开化，一批袁世凯的亲信僚属及手握重权的军阀闻风而动，冀图攀龙附凤。其中外界认定的“首要”帝制派成员有袁克定、梁士诒、朱启钤、杨士琦等。

袁克定，袁世凯长子。袁克定虽身体残疾，但清季起便预闻乃父军国大事，民国成立后更成为袁氏帝制幕后的重要推手。自1914年始，袁克定积极组织帝制人马，并利用熟悉其父心理的便利条件，不断制造“谎言”，对袁世凯施加影响。帝制活动公开后，“朱启钤、梁士诒等人（当时称帝制人物为十三太保）之积极筹备，即由克定在幕后一切主持。每天改造《顺天时报》进呈‘御览’，亦是克定的主谋。‘臣记者’之薛大可……更无日不趋承于大爷之侧。外间对克定曾戏呼之为克宗定皇帝，彼亦早以‘青宫储贰’自居矣”。

梁士诒，旧交通系首脑，袁接任临时大总统后，梁被任命为总统府秘书长，掌理机要，精于罗掘，被视为袁政府之“财神”。由于梁声望日隆，兼之对帝制运动初期反应迟缓，逐渐为袁世凯所冷落。为此，梁士诒等不但参与制造民意，向英法列强沟通说项，而且“筹备帝制款项，咸出其手”，成为洪宪帝制的关键人物。

朱启钤，民初先后出任交通总长、代理国务总理、内务总长等要职。非袁党嫡系的朱启钤在帝制运动甚嚣尘上的情况下，积极投身于袁氏帝制“助成”者的行列，并深得袁世凯之信任，高调出任登极大典筹备处处长，从而被各方认定为洪宪帝制的罪魁之一。

杨士琦，“足智多谋，长于史事”，袁世凯任总统时之皖系中心人物。民国肇建，杨士琦虽然未在袁政府中出就达官显宦，却一直是袁世凯极为倚重的智囊，与梁士诒并驾齐驱而为袁世凯的左膀和右臂。杨士琦“得袁世凯之信任而奏成特大功绩厥有二事:一为倾覆民党之原动力，一为孕育皇帝之大元勋”。“外传洪宪核心，实在二杨，其实皙子（度）浮夸，但事宣传拉拢，运筹帷幄，故全在杏城（杨士琦字——引者注）也。”颇谙内情的徐世昌也说:“杨虽未任职务，固坚决主张君主者，项城令其居住南海万字廊，始终运筹帝制帷幄之一人也。”

正是有了袁克定、杨度、梁士诒、朱启钤、杨士琦等“能臣巧宦”的主持与组织，袁乃宽、阮忠枢、张镇芳、夏寿田、顾鳌、陆建章、朱家宝、曹汝霖、段芝贵、倪嗣冲等企图邀功固宠之辈的奔走斡旋，洪宪帝制声势日高，从中央到地方的文武大员大多见风使舵，竞相加入劝进者的行列，袁世凯登基称帝的舆论条件已然形成。

1913年9月，袁世凯以暴力镇压了革命党人发动的“二次革命”，资产阶级革命派掌握的地方政权几乎全部丧失，北洋军阀势力进一步扩展到长江流域，孙中山等革命领导者亡命海外，这实际上已宣告了资产阶级共和国方案在中国的破产。袁世凯自认为他的反革命集权主义得到了社会支持，得意地宣称:“今兹用兵，奉辞伐罪，荡彼群丑，夫亦何难!……指顾之间，廓清戡定。”遂更恣意地在消灭辛亥革命一切成果的基础上，营建自己的专制独裁统治。

袁世凯首先是“挟国会以令天下”，假惺惺地宣布尊重议员和国会的权利，目的是利用民意和立法，将他推上正式大总统的宝座。依立法程序，应先定宪法，后选总统。袁世凯急于实现“惟一最高政府之集权”，乃指使梁士诒出面组织“公民党”，作为威逼国会选举总统的打手。议员凡人党者，每月发津贴200元，加入者居然有百余人。1913年9月18日，公民党拼凑成功，并决议“以正式总统选举为本党政策之第一步”，又唆使黎元洪会同各省都督、民政长致电参众两院，迫胁“将一切议案概从缓议”，先“从选举总统入手”，甚至指名推举，属望于袁，限令“浃旬之闲（间），期于竣事”。

在国会内部，国民党本占绝对优势，但随着宋教仁的被暗杀和梁启超为首的进步党的组成，优势顿时失去。国会议员中本来良莠掺杂，“曩日之资政院议员，即半为今日国会之议员”，在政治上惟袁世凯马首是瞻。汤化龙出任众议院议长，使进步党的影响进一步扩大，在他的操纵下，顺利通过先选总统，后定宪法的提案。是时的国民党，革命色彩更为减弱，不少人为猎取个人的功名利禄，“朝进党而暮脱党，暮进党而朝脱党，朝秦暮楚，一人一日数变，恬不为怪，党性、政性荡然无存”。原先就十分涣散的国民党议员，现在又分裂出诸如相友会、政友会、超然社、集益社等小团体。这些所谓的“稳健派”，连“法律倒袁”的口号也不敢坚持，只能在袁世凯划定的圈子里，被人当作选举机器使用，以至出现了南方的国民党人在浴血苦战，北方的国民党议员却在与袁世凯从容论道，并参与袁世凯操纵的宪法起草委员会的“制宪”工作。因此，国会这个名义上的最高立法机关，很快被袁世凯的“积威”和“财贿”所制服，成为其独裁统治的点缀品和装饰物。

10月4日，国会匆匆颁布《大总统选举法》，6日，选举正式大总统。袁世凯惟恐议员不从，派出便衣军警数千人自称“公民团”，包围会场，声称:“今天不选出我们中意的大总统，你们休想出院。”议员们从早上八时至晚间九时，忍饥挨饿，连选三次，袁世凯才勉强获得四分之三选票，登上正式大总统的宝座。“公民团”完成任务，“始高呼大总统万岁，振振而返”。议员们饥肠辘辘，仓皇归去。

袁世凯当上“合法”的大总统后，立即将攻击的矛头指向国会。他一再攻击国会为“国会专制”，并危言耸听地说:“近来各省议员掣肘行政，已成习惯，倘再令照国会专制办法，将尽天下文武官吏，皆附属于百十议员之下，是无政府也!”再此下去，“势非亡国灭种不止”。各省军政长官心领神会，接连发电攻击国会，诬蔑国会受国民党控制。11月4日，袁世凯借口国民党议员在“二次革命”中配合“作乱”，公然下令解散国民党，取消国民党议员的资格，并连夜追缴国民党议员的证书、徽章，遭逐议员超过国会议员半数以上，使国会不足法定开会人数，无法议事，名存实亡。袁世凯仍不罢手，11月，他以政府不能无咨询机关为由，下令组织中央政治会议，所选代表以清末地主阶级当权派名流及民初附袁当权派要员居多，实际上是要将国会一脚踢开。

1914年1月10日，袁世凯发出命令，停止全体国会议员职务，解散国会，议员每人发旅费400元，遣散回籍。民初国会自成立以来尚不满一年，距选举袁世凯当大总统尚不过三月，就这样被其正式取消了。2月3日，袁世凯又以“统一国家不应有此庞大地方议会”为理由，下令将“各省议会一律解散”。至此，从中央到地方的一切立法、监督机关尽被取消，作为中华民国共和象征的国会被破坏殆尽，议会政治也一时荡然无存。号称“第一流人才内阁”的熊希龄内阁本是首届国会议会政治的产物，在副署了袁世凯解散国会的命令后，因对袁世凯已无用处，也终走上了末路。2月，熊希龄被迫辞职。旋即，所谓的“第一流人才”梁启超、汪大燮也只能凄然离去。熊内阁的垮台，标志着北京民国政府时期政党内阁制的终结和袁世凯向皇权主义的回归，最主要的表现就是要垄断暴力，合个人与暴力概念于一身，变成“老大”终身制。

必须界定清楚的是:皇权不是皇帝，皇权主义不是皇帝制度。洪宪帝制不应将之视为是袁世凯个人处心积虑的结果，而是一个制度推移的过程。所谓制度的推移过程，即箭在弦上，不得不发。1914年后，他为自己创造出一套共和政体下的皇权主义权力结构模式，它的运转机制要求一位能体现皇权的人物，最简单的办法就是帝制。

1913年10月，袁在就任正式大总统一周后，即提出增修约法案，声称民国成立以来，内政外交种种“险象”的出现，“追源祸始，约法实为厉阶。”要求必须改弦更张，废弃“束缚政府”手脚的《临时约法》。在他的授意下，1914年2月成立了所谓的约法会议。3月20日，袁向约法会议提出《增修临时约法大纲》，内容共有七条，将外交权、财政权、官吏任免权、宪法制定公布权一律归于总统。约法会议惟命是从，立即根据袁的旨意匆匆炮制出一个“字字皆袁氏手定”的《中华民国约法》，时人称之为“新约法”或“袁氏约法”，并于5月1日正式公布，同时废除《临时约法》。

新《约法》的最大特点是“总统大权独揽，庶政不必公诸舆论”。它规定:“大总统为国家元首，总揽统治权”，凡一切内政、外交、军事、制定宪法和官制官规、任免大权，皆由总统负责，权力远远超过君主立宪制下的封建皇帝。它还规定总统只对国民全体负责，而不对任何民意机关负责，总统又是国民全体的代表者，所以总统只对总统自己负责。新《约法》虽规定在立法院成立之前，参政院代行职权，但参政又皆为总统任命，参政院制定的宪法草案又须“由大总统提出于国民会议决定”，国民会议又须“由大总统召集并解散之”，转来转去，实质上仍是总统独揽大权。新《约法》将袁世凯的权力扩张到最大限度，它的颁布和《临时约法》的废除，标志着中国资产阶级民主共和制在法律上的被终止和封建军阀专制制度在法律上的确立。

6月20日，大总统的最高咨询机关参政院正式成立。以黎元洪为院长，汪大燮为副院长，70名参政皆由袁世凯选定，多为清朝遗老、袁氏党人。8月18日，参政院建议修改《总统选举法》。12月28日，修正《大总统选举法》经约法会议通过，翌日由袁世凯正式公布。经修正的《大总统选举法》之要点为:大总统任期十年，连任亦无限制；凡属大总统改选之年，参政院如认为“政治上有必要时”，得为现任大总统连任之议决，即无须改选；大总统继任人由现任大总统推荐候选者三人于选举会，被推荐者之姓名由现任大总统书于嘉禾金简，铃盖国玺，密藏于大总统府内石室金匮，金匮之管钥由大总统掌握，石室的管钥由大总统、参政院长、国务卿分别掌握，非奉大总统的命令不得开启。选举时由现任大总统取出，或由代行、摄行大总统者，在选举会监视下取出公布。选举会由参政院和立法院议员各50人组成，由大总统召集，用记名投票方法选举，这就等于在实际上确定了大总统的终身制，且有权传子，世袭罔替。

《中华民国约法》和修正的《大总统选举法》，使袁世凯的皇权主义结构及其运行机制得以显形，辅弼有“卿”，可以封爵，又有世袭的可能，所有这一切，加之自然经济的国情，促使他终于迫不及待地爬到称帝的炉火上去。故时人评论说:袁世凯“拥共和之名，行专制之实，……所谓共和，徒存虚名，易其名则帝制成矣!”

1913年底与1914年初，京城流行一种传说:“共和不适于国情，证诸元、二俶扰之象，可以概见，非改弦更张，不足以救亡。”人们纷纷揣度这话可能出自袁大公子之口，联想到袁家，也事出有因。自新《约法》公布后，袁世凯已经获得了至高无上的如同皇帝般的权力，并开始向封建皇权主义意识形态礼拜。1914年9月和12月，袁世凯祀孔祭天的举动，更使人们预感到帝制的恢复将为期不远。但真正从事恢复帝制宣传的社会政治力量最早来自清室遗老劳乃宣、刘廷琛、宋育人等人，不过他们所要实行的是清室复辟活动。是年7月，徐世昌聘请刘廷琛为政事堂顾问时，这位前清的学部副大臣坚辞不就，并上书曰:“自国变后，伦纪坠地，禽兽逼人，识者咸知中国不能专以法治，则修明礼教诚当今急务。”又说:“民主之制，不合于中国国情，已为众所共信，项城若遽自称帝，则自悖初意，非特为中国举国所不服，亦必为外国各国所不承。”要求徐世昌转告袁世凯“奉还大政于大清朝廷，复还任内阁总理，总操大政，以令天下，则名正名顺，人心翕然”。

随后，前清直隶提学使劳乃宣将早已写就的《共和正解》与《共和续解》合印为一册，名曰《正续共和解》，广为散发。此书涉及袁世凯要他行伊尹、周公之事。他的这种灵感倒确是来源于新《约法》中皇权主义精神。内称:“项城之心实未忘大清也，革命变起，四方响应，专用兵力，诛不胜诛，故不得已而出于议和，而议和之中首重优待皇室。……其不忘故君，实为众所共见。特限于约法，不能倡言复辟。且幼主方在冲龄，不能亲理万机，亦无由奉还大政，故不得不依违观望以待时机也。”又说:“而揣测今之总统，于皇室初不甚尊崇，继乃异常拥戴，谓为有伊尹之志，因主张创行一种宪法，谓宜名为中华国共和宪法，以共和立名者，谓事合于彼之《共和正解》也。名中国不名民国者，示行君主制也。然而何以不称帝国?谓帝国为日本名词也。何以不称大清而称中华?谓中华地名，而大清乃代名也。”他还建议袁世凯连任总统十年，等溥仪18岁时还政于大清，大清皇帝封袁世凯为王爵，“世袭罔替，所以报项城之勋劳，亦以保项城之身家也。”接着又有宋育仁等联合国史馆的守旧派人员上书呈请复议之说，一时间，北京的复辟风，大有山雨欲来之势。

据说，袁对清室遗老的这些舆论，初时只是“一笑置之，不欲过事追究”，但后来又恐谣言酿成大患，遂以“杜乱防嫌，保全清室”为名决定查办，旋即拿这帮人中在前清时官职最小的宋育仁开刀，将其逮捕押解回原籍。劳乃宣本在济南，闻风逃入青岛，其他遗老们也吓得偃旗息鼓，销声匿迹。然其“申禁复辟邪说”的命令，主旨在说明“既往不咎，申戒将来”。宋育仁虽被解回四川老家，但除发给千元川资外，到原籍后还月送300元，以资养老。袁之此等处理方式也给人以为帝制自为预留余地的联想。一次，他在政事堂开会时谈到清室复辟派说:“宣统满族，业以让位，果要皇帝，自属汉族。清系自明取得，便当找姓朱的，最好是洪武后人，如寻不着，朱总长（朱启钤时任交通总长）也可以做。”故徐世昌后来也就联想到这是他听到的最后一次袁不反对帝制的言论，并说:“项城公开倡言帝制自此始。此虽复辟一段小经过，然明言皇帝不要满族要汉族，项城之用心正堪寻味也。”

袁世凯的帝制思想究竟起于何时，尚属疑问。有人说他在辛亥革命时与伦敦《泰晤士报》驻京记者莫礼逊谈话时曾说:“余深信国民中有十分之七仍系守旧分子，……进步一派不过占十分之三耳。今若推倒清室，将来守旧党，必又起谋恢复帝制。”又说:“深惧民主国体，不能稳固，……不若保存清室，剥夺其实权，使仅存虚名，则国家安全，方能确保。”于是据此判断袁氏复辟帝制蓄谋已久。但这段谈话最多仅能证明他的欺骗权术，并不能证明其在此时便有帝制自为的思想，因为他向莫礼逊的表示是要保存清室的皇位，却暗中与革命军接触，以取得总统位置作推倒清室的条件。

又有材料说，1913年3月，湖北商人裘治平等上书呈请“暂改帝国立宪，缓图共和”，当即遭到袁世凯的痛斥:“不意化日光天之下，竟有此等鬼蜮行为，若非丧心病狂，意存尝试，即是受人指令，志在煽惑。”并下令湖北民政长将裘治平“严行查拿，按律惩治”。同时指天发誓:“本总统受国民托付之重，就职宣誓，深愿竭其能力，发扬共和之精神，涤荡专制之瑕秽，永不使帝制再见于中国。皇天后土，实闻此言。”此时袁世凯的这番话是真是假，也尚难判断。

1915年元月间，袁克定出面，杨度作陪，邀请梁启超汤山赴春宴。据梁启超回忆说:席间“谈次，历诋共和之缺点，隐露变更国本求我赞同之意。余为陈内部及外交上之危险，语既格格不入，余知祸将作，及移家天津，旋即南下”。可见袁克定与杨度的活动，早在8月23日筹安会公开之前。

就在杨度、袁克定会晤梁启超的元月，袁世凯曾一度严令帝制活动一律停止。时值1914年底，日本帝国主义侵占山东，继之提出“二十一条”，国势艰危。黄兴与欧事研究会部分党人以国难为重，恐怕袁政府受内外交攻之困难，不能专心御侮，乃纷纷通电宣言停止反袁活动，主张一致对外。袁氏也确曾有抵抗之意，但在随后的中日交涉中，企望欧美诸国干涉的愿望落空，英国劝其“为目前计，只有忍辱负重，接受要求”。俄国则更直接地要他“立即无条件地接受日本的最后通牒”，袁乃决定对日屈服。1915年5月25日，包括“二十一条”大部分内容的《中日民四条约》在北京正式签署。中日“二十一条”交涉刚刚告一段落，“共和不适于中国国情”之类的流言又哄传一时。但袁世凯此时仍信誓旦旦地公开表示:“第一次革命之际，清皇族中，曾议以帝位让余，而余不受，胡今忽欲取之。果其取之，是欺人孤儿寡妇，不仁不义，余何忍为。且由中国历史观之，帝王数代必逢革命，子孙绝灭，贻祸无穷。即日君主立宪，亦终不能不依君主其人以为兴替。余若为皇帝，是自绝似续，而无益国家，人虽至愚并不至此。”日本《朝日新闻》谓帝制由杨度、孙毓筠建议，杨、孙亦电驻日公使陆宗舆，托其在该报上更正。据此看来，袁世凯此时仍属决心不定。

袁世凯决心推进帝制运动应在1915年8月3日古德诺文章发表之后，及8月14日筹安会发起以前。是古德诺及杨度的帝制主张建立在对皇权功能研究基础上的意识形态色彩，去除了他在称帝问题上的某种心理障碍。即帝制是由于一种意识形态的需要，而不是他个人或家族的需要。这种意识形态也不是古老的孔孟之道，而是由于国情、国家安危、国体（实为政体）适应这类现代政治意识构筑起来的一道心理防线。他将不是一个传统的“家天下”皇帝，只是皇权主义大总统“实至名归”的一个步骤，一道程序而已。“皇帝的新衣”换旧衣，也许能使他在心理上更坦然，用不着再经常重复一些政治谎言。8月3日，袁政府的机关报《亚细亚日报》发表了其宪法顾问古德诺的《共和与君主论》，鼓吹“民智卑下之国，最难于建立共和，教各地勉强实行，终无善果”。且“中国数千年以来，狃于君主独裁之统治，学校阙如，大多数之人民智识不甚高尚，而政府之动作，彼辈绝不与闻，故无研究政治之能力。四年前，由专制一变而为共和，此诚太骤之举动，难望有良好结果”。其结论是:“中国如用君主制，较共和制为宜，此殆无可疑者。”

古德诺文章见报的同时，内史监的夏寿田转告杨度，袁世凯打算让他出面组织一个团体。杨即往总统府觐见。当谈及君宪问题时，杨告之拟组织一个机关鼓吹。旋即串联孙毓筠、李燮和、胡瑛、刘师培和严复，于8月14日联合发起成立“以筹一国之治安”为名的“筹安会”。8月23日，杨度起草的筹安会宣言公开发表，筹安会正式宣告成立，杨度、孙毓筠任正、副理事长。筹安会宣言引述了古德诺的言论后，公开鼓吹:“彼外人之轸念吾国者，且不惜大声疾呼，以为吾民忠告，而吾国人士乃反委生任运，不思为根本解决之谋，甚惑。明知国势之危，而以一身毁誉利害所关，瞻顾徘徊，惮于发议，将爱国之谓何?国民义务之谓何?我等身为中国人民，国家之存亡，即为身家之生死，岂忍苟安漠视，坐待其亡。因特纠集同志，组成此会，以筹一国之治安。”在其通告会员书中称，“本会宗旨在研究君主、民主国体二者孰适于中国，专以学理之是非，与事实利害为讨论范围，此外各事，概不涉及”。

筹安会宣言发表后，又随即以该会名义通电各省文武官，请派代表到京，并寄与古德诺论文，入会愿书及投票纸，请各议员书明赞否并代募会员，从此帝制运动进入公开化时期。袁世凯的态度也逐渐明朗，当有人要求解散筹安会，逮捕杨度等人“明正典刑，以正国是”，肃政厅也迫于人民压力建议取消筹安会时，袁却以“讲学家研究学理，本可自由讨论”批复，并且在公开回答应否干涉筹安会问题时说:“近数年来，此项言论，耳闻已熟，久不措意。……予所居地位，只知民主政体之组织，不应别有主张。且帝王总统，均非所愿恋，汶上秋水，无时去怀!无论研究者作何主张，于个人固无嫌疑可。余及国人均有身家产业子孙亲族，人情切己，自当研究所以永保安全之法。予既受国民付托，何敢以非所愿非所恋之嫌疑而强加干涉乎?”又说:“如不任令学者自由研究，则一部分主张颇力，恐以武力摇撼国体，不如以此缓和其气。”及各省电询政府意见，则答以“该会为积学之士所组织，所研究君主制与民主制之优劣，不涉政治，苟不扰乱国家治安，则政府未便干涉”。摸清了袁世凯的底细，各省文武官员对于筹安会的来电无不赞成，纷纷派代表赴京。杨度本计划各省代表到齐，开会议决呈请实行帝制，但筹安会不是法定机关无呈请资格，于是改变方针，由各省代表以公民资格，向参政院请愿。但参政院9月1日开院时，各省代表仍无法到齐，于是再次改变手段，组织公民请愿团，所有请愿书一律由筹安会起草。各省请愿团的领衔人物皆为袁氏心腹，如曹锟、刘若曾、张作霖、沈云霈、赵倜、倪嗣冲、段芝贵、姜桂题、梁鸿志、叶德辉等。

与此同时，袁世凯在京的另一批党羽梁士诒、朱启钤、周自齐等也不甘落后，视请愿帝制为重新邀宠和保住交通系的大好时机，乃筹集巨款，调动人马，在北京组织了形形色色的请愿团，竟至“乞丐代表请愿团”，“妓女请愿团”也夹杂其中。由筹安会一手代办的统一规格、内容的请愿书似雪片般飞向参政院。稍后，梁士诒又串通各请愿团体组织了“全国请愿联合会”，推沈云霈为会长，并且有超过筹安会之态势。9月28日，参政院再次开会，梁士诒、孙毓筠等以参政身份提出，依照请愿团的要求，召开国民会议解决国体问题。并由梁士诒等人起草了《国民代表大会组织法》，于10月2日咨请政府公布施行。袁世凯即于是月8日将组织法公布。

《国民代表大会组织法》是为复辟帝制的急就篇，它规定:“各省及特别行政区域之国民代表，由国民会议各县选举会初选当选之复选选举人及有复选被选资格者选举之。”其他各项国民代表，则由国会会议组织法所规定的单选选举人选举之，先由选举人投票选举代表，再由代表投票决定国体。这一规定以国民会议初选当选人及其他项单选选举人为基础，省去了许多繁重手续，是一个“立法贵简，需时贵短”的速成办法。但袁氏党羽仍嫌时间不速，另与各省密电交错，“无非密示同宜，互相商榷，对于选举法则讲求运用之方，对于选举人则暗施操纵之术”，从而构成了近代政治史上罕见的黑幕。

10月25日，全国各地开始选举国民代表，28日始陆续举行国体投票，投票地点规定在将军或巡按使公署内，将军和巡按使为法定的投票监督人。会场内外军警密布，如此情况之下，投票结果可想而知。投票之后，紧密衔接的是推戴袁世凯当皇帝。至12月7日，北京及各省投票、推戴全部结束，总共1993票，完全主张君宪，各省推戴书的字句更是妙不可言，都是用“谨以国民公意，恭戴今大总统袁世凯为中华帝国皇帝，并以国家最上完全主权奉之于皇帝，承天建极，传之万世”45字，竟无一书一字之不同。同时还一致委托参政院为国民代表大会总代表，向袁世凯恭上推戴书。

得到这一荣耀委托的参政院即于12月11日举行会议，起草总推戴书后，连同各省送来的推戴书一并呈上。袁世凯在当天咨复参政院，表示推让，并申令:“惟推戴一举，无任惶骇。天生民而立之君，大命不易，惟有丰功盛德者始足以居之。本大总统从政垂三十年，迭经事变，……辛亥之冬曾居要政，上无裨于国计，下无济于生民，追怀故君，已多惭疚，今若骤跻大位，于心何安?此于道德不能无惭者也。制治保邦，首重大信。民国初建，本大总统曾向参议院宣誓，愿竭力发扬共和，今若帝制自为，则是背弃誓言，此于信誓无可自解者也。……望国民代表大会总代表等熟筹审虑，另行推戴，以固国基。”（28）既然要“另行推戴”，就是“同意”推翻民主共和；“熟筹审虑”，不过是要人替其“背弃誓词”进行辩解罢了。

当天下午，参政院再次开会，决定以总代表名义再次起草呈递推戴书，内称:“至于前此之宣誓，有发扬共和之誓言，此特民国元首循例之词，仅属当时就职仪文之一。当日之誓词根于元首之地位，而元首之地位，根于民国之国体。国体实定于国民之意向，元首当视乎民意为从违。民意共和，则誓词随国体而有效；民意君宪，则誓词亦随国体为变迁。今日者，国民厌弃共和，趋向君宪，则是民意已改，国体已变，民国元首之地位已不复保存，民国元首之誓词当然消灭。凡此皆国民之所自为，固于皇帝渺不相涉者也。”有了这番为袁称帝并无“背弃誓言”的开脱言论，袁乃于翌日咨复参政院承认帝位，咨文首先引述了推戴书全文后说:“天下兴亡，匹夫有责，予之爱国，讵在人后?但亿兆推戴，责任重大，应如何厚利民生，应如何振兴国势，应如何刷新政治，跻进文明，种种措施，岂予薄德鲜能能所克负荷!前次掬诚陈述，本非故为谦让，实因惴惕文萦，有不能自已者也。乃国民责备愈严，期望愈切，竟使予无以自解，并无可诿避。”一言以蔽之，为了俯顺“民意”“救国救民”，他只好“牺牲”自己当皇帝了。

12月13日，袁世凯在居仁堂接受百官朝贺。12月31日，他正式下令，改民国五年为洪宪元年，总统府更名新华宫，择元旦日正式登基。

由于全国人民的激烈反对，未及登极，蔡锷、唐继尧、李烈钧等即于12月25日在云南组织护国军起兵讨袁，其他各省相继响应。袁派军镇压无效，被迫于1916年3月22日宣布撤销帝位案，23日宣布取消“洪宪”年号，恢复中华民国，袁世凯帝制自为的梦想破灭。

梁启超对这段历史曾有精辟之见，他说:“自国体问题发生以来，所谓讨论者，皆袁氏自讨自论；所谓赞成者，皆袁氏自赞自成；所谓请愿者，皆袁氏自请自愿；所谓表决者，皆袁氏自表自决；所谓推戴者，皆袁氏自推自戴。”“质而言之，此次皇帝之出产，不外右手挟利刃，左手持金钱，啸聚国中最下贱无耻之少数人，如演傀儡戏者然。由一人在幕内牵线，而其左右十数嬖人蠕蠕而动；此十数嬖人者复牵第二线，而各省县官乃至参政院蠕蠕而动；彼长官等复牵第三线，而千七百余不识廉耻之辈，冒称国民代表者蠕蠕而动，其丑态秽声播于社会者何啻千万事!”他的结论是:“由此观之，则此一出傀儡戏全由袁氏一人独演”，“此次阴谋一切表里之责任，皆应由袁氏一人完全负之”。

袁世凯在世时，“心目中常觉天下人皆愚，唯吾一人独智。”然而历史辩证法是无情的，袁世凯欲屈天下奉一人，必至尽天下人敌一人，当其倒行逆施达到顶点的时候，反对帝制的烈火也正熊熊燃烧起来，并终将这个巨奸大憝烧成灰烬。