边区范围边区东靠黄河，北起长城，西接六盘山脉，南临泾水，南北长近500公里，东西宽约400公里。辖有延安、绥德、三边、关中和陇东5个分区，20余县，约150万人，面积近13万平方公里。

1937年10月12日，根据国民政府行政院第333次会议，规划陕西省之延安（肤施)、安塞、保安（志丹)、安定（子长)、延长、延川、旬邑、淳化、定边、靖边、甘泉、富县、米脂、绥德、佳县、清涧、吴堡，甘肃省之庆阳、合水、环县、镇原、宁县、正宁等23县，以及宁夏省之花马池（盐池县)及神（木)府（谷)区、关中区部分地区，归陕甘宁边区政府直接管辖，并为八路军的募补区。

1937年9月6日，原陕甘宁革命根据地的苏维埃政府（中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处），正式改称陕甘宁边区政府，（1937年11月至1938年1月改称陕甘宁特区政府）。成立了以林伯渠为主席，张国焘任副主席的边区政府。边区首府延安，是中共中央、中共中央军委所在地。

1938年7月中华民国国民参政会一届一次会议作出在各省、市召开参议会的决定，并于9月公布了省参议会临时组织条例。与此相适应，边区政府于同年11月决定将边区议会改为边区参议会。

1939年1月17日至2月4日，由边区第一届参议会第一次会议选出议长、副议长，政府主席、副主席。陕甘宁边区政府正式成立。

值得说明的是：中国共产党在边区政府的各个方面仍然起着重要作用，重要政策和措施基本都由中共颁布实施。1938年10月，中共中央六届六中全会赋予陕甘宁边区的任务是：“进行切实的抗战动员，民主政治的建设，文化教育工作的普及，增进国防与民生的经济建设，肃清土匪汉奸，发扬艰苦奋斗的工作作风，在全国起模范的与推动的作用。”。

根据中国共产党对陕甘宁边区政权和执政方针的定义，政权结构为：

（一)参议会，是最高权力机关，参议员由人民直接选举。

（二)政府机关，设边区、县、乡三级，主要领导人由同级参议会选举产生。专员公署和区公署，分别为边区政府和县政府的派出机关。

（三)司法机关，边区设高等法院，专区设高等法院的分院，县设县法院。边区和县的法院院长，由边区和县参议会选举产生。边区参议会、边区政府和边区高等法院，是三者统一的一元化的民主集中制。

根据中国共产党对陕甘宁边区政权和执政方针的定义，陕甘宁边区的政权是抗日人民的政权，它的阶级基础除了工人、农民、小资产阶级外，还包括了其他一切愿意抗日的阶级、阶层。实行民主集中制，即民主基础上的集中，集中指导下的民主。

实质是有中国共产党完全主导的国民政府地方战时临时性的行政区域。

1939年1月17日至2月4日，陕甘宁边区第一届参议会在延安召开。到会参议员145人（其中有边区政府聘请的开明绅士特约参议员12人)。中共中央领导人毛泽东、王明（陈绍禹)、洛甫（张闻天)、陈云、王稼样等出席开幕式。会议选举出高岗为陕甘宁边区参议会议长议长，张邦英为副议长，选举高岗、张邦英、毛齐华、崔田夫、陈伯达、周长安、路志亮（女)、王观澜、高述先为边区参议会常驻参议员。选举林伯渠为边区政府主席，高自立为副主席，林伯渠、高自立等15人为边区政府委员。选举雷经天为高等法院院长，曹力如为边区政府秘书长。会议还通过了多项于边区自治相关的法律文件。还有象征宪法的文件：施政纲领。

1939年2月6日，第一届经过民主选出的边区政府委员在延安宣誓就职，陕甘宁边区政府正式成立。

主席：林伯渠

副主席：前任张国焘，李鼎铭，继任高自力

高等法院院长：雷经天

边区政府秘书长：曹力如

有资料可查政府机构有：政府办公厅、贸易厅、教育厅、建设厅、民政厅、财政厅、民族事务委员会。

陕甘宁边区宪法原则1939年1月17日至24日，在延安召开的陕甘宁边区第一届参议会通过了有中国共产党主要起草的地区自治性宪法文件《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。

自1937年5月起，边区开始进行不分阶级、不分党派、不分宗教信仰、男女平等、民族平等的民主选举。截止至10月，完成了乡、区、县的选举，成立各级议会和民主政府。抗战时期陕甘宁边区政权建设中实行“三三制”原则，即共产党员、无党派中的左翼人士、中间人士和其他方面人士各占三分之一。1937年12月，经过选举，产生了500多名边区议员，但由于战争环境和其他原因，边区议会未能及时召开。1938年11月25日，边区政府根据首届国民参议会制定的省、市参议会组织条例，决定将陕甘宁边区议会改为陕甘宁边区参议会，所选的边区议员改为边区参议员。

右派亲国民党或持反共立场的各方面人士对选举进行了抵制，这部分人没有获得相应的选举权利。

一、参选

陕甘宁边区实行抗日民主的选举制度，妇女和男子享有同等的政治权利。在《陕甘宁边区选举条例》中规定:“凡居住陕甘宁边区区域的人民，在选举之日，年满16岁的，无论男女、宗教、民族、财产、文化的区别，都有选举权和被选举权。”这一规定，使边区妇女第一次获得选举权和被选举权。边区的各级政权组织，都是经过民主选举产生的。妇女参选是扩大民主的重要内容。但是，长期以来边区妇女缺乏参政意识，在民主选举初期，许多妇女不愿意出来参加选举活动，如何把占选民半数的妇女动员到选举中来，边区各县、乡、村都采取多种措施，启发妇女的觉悟，使她们重视自己的地位和权利，同时，采取便于妇女参加的选举形式，识字用选票，不识字的采用画圈、投豆子等方式；一些地广人稀的地方，则采取分散投票的办法，设流动票箱，挨门串户，方便选民投票。这些措施，调动了妇女参选的积极性，使妇女参选率逐年上升。1937年边区第一次民主选举时，有70%的选民参加投票，其中参选妇女占女性选民总数的15%左右；1941年边区第二次民主选举时，有80%的选民参加选举，有许多地方达90%以上，参选妇女占30%以上，清涧、安塞等地参选女选民达50%左右；1946年边区第三次民主选举时，全边区女选民参选人数达76292人。

二、参政

参议会是抗日民主政治的重要组织形式,陕甘宁边区通过民主选举，先后建立边区、县（区)、乡三级参议会及政府机构。在各级参议会中均有女参议员。

在第一届参议会选举中，路志亮、高敏珍、冯兰英、刘桂珍、刘生云、郗桂英六名妇女被选为边区级参议员，其中路志亮被选为边区参议会常驻议员，刘生云被选为东一区区长。在第二届参议会选举中，郗桂英、宁志明、曹相如、郭玉兰、马娴卿、杨芝芳、白锋悟、邵清华、白飞娥、折聚英、杨桂曲、康秀英、尤香斋、路志亮、郝明珠、白茜、张琴秋等17名妇女被选为边区级参议员。24岁的女青年邵清华被选为安塞县县长。21岁的女青年乔桂英被选为延安县东一区第一乡乡长。全边区有2005名妇女当选为乡一级参议员；167名妇女当选为县一级参议员；17名妇女当选为边区级参议员。

第一届参议会后，边区政府对提高妇女在政治、经济、文化上的地位更加重视，于1939年3月4日发出通令，要求各级政府、部队、学校、团体在今后的各级参议会的选举中，“应尽可能达到妇女参议员占25%之提议。同时各机关职员也要尽可能吸收妇女参加，以资保证妇女参加的权利。至各机关、团体、学校之女职员和学生，从3月份起按月酌加津贴二角”。这个通令在全边区得到贯彻执行，因此第二届参议会中各级女参议员数较之第一届参议会有较大的增加。当选的女参议员，大部分是妇运干部和农妇。

陕甘宁边区婚姻条例1939年1月17日至24日，陕甘宁边区第一届参议会会议通过了《陕甘宁边区政府组织条例》、《陕甘宁边区选举条例》、《陕甘宁边区各级参议会组织条例》、《陕甘宁边区土地条例》和《陕甘宁边区高等法院组织条例》，以及铲除和杜绝汉奸、土匪，扩大地方武装和统一战线，发展经济、教育等12件重要提案。1946年4月23日陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过了《陕甘宁边区宪法原则》

由于边区政府实行自治政策，所以辖区内的司法较多根据自治原则制定，很少使用中华民国国家颁布的各方面法律。

《陕甘宁边区各级参议会组织条例》中规定：“边区各级参议会为代表边区之各级民意机关”，“各级参议会之议员，由人民直接选举之”；边区参议会之职权：“选举边区政府主席、边区政府委员，及边区高等法院院长；监察及弹劾边区各级政府之政务委员；批准关于民政、财政、建设、教育及地方军事各项计划”等。

《陕甘宁边区选举条例》规定：“在选举区域内，如有少数民族……其人数……有法定人数五分之一以上者，单独进行该民族居民之选举，得选出正式议员一人。”

妇女方面：从1939年起，陕甘宁边区政府先后制定了《陕甘宁婚姻条例》、《陕甘宁边区禁止妇女缠足条例》。1942年颁布《陕甘宁边区抗属离婚处理办法》，1943年颁布《陕甘边区婚姻暂行条例》以及1944年颁布的《修正陕甘宁边区婚姻暂行条例》。

稽查毒品和禁毒方面：有1941年边区政府颁布《陕甘宁边区禁烟禁毒条例》、1942年1月颁布《陕甘宁边区查获鸦片毒品暂行办法》和《陕甘宁边区禁烟督察处组织规程》、陕甘宁边区政府关于成立陕甘宁边区禁烟督察处命令；1942年1月公布的《陕甘宁边区禁烟督察处组织规程》、《陕甘宁边区查获鸦片毒品暂行办法》；1942年公布的《陕甘宁边区查获鸦片毒品修正办法》、《陕甘宁边区政府关于查禁鸦片烟苗的命令》、《陕甘宁边区政府关于再申禁种鸦片烟苗的命令》、《陕甘宁边区政府关于彻底铲除鸦片的快邮代电》《陕甘宁边区禁烟督察处修正组织规程》、《陕甘宁边区查获鸦片毒品第三次修正办法》、《陕甘宁边区政府为禁止吸毒事给专员公署县（市)政府的指示信》、《陕甘宁边区政府禁烟督察处查获鸦片毒品奖金办法》、《陕甘宁边区政府为加强缉私工作的命令》；1945年5月11日颁布的《陕甘宁边区政府严禁料面入境的命令》等。

陕甘宁边区的武装力量，包括八路军留守部队、边区保安队和地方非正规武装三部分。八路军后方留守处 （1937年9月经中共中央中央军委决定成立），由115师、120师、129师的部分部队组成，共约9000余人，主任肖劲光，担负保卫边区和中国共产党中央的双重任务。地方非正规武装，包括保安队、自卫军两部分，1938年底人数有224000人，配合留守部队保卫边区。边区保安司令部（1937年10月由红军游击队改编成立），下辖十多个保安大队，司令员高岗、副司令员周兴。

抗战初期，陕甘宁边区和八路军、新四军的财政开支，大部分来源于国民政府调拨以及华侨、国际友人的捐赠。1938年，外援占边区经济总收入的51.6%（50%-85%）。抗战进入相持阶段后，特别是从1940年起，国民政府不仅完全停发军饷，而且对陕甘宁边区实行军事包围和经济封锁，断绝边区的一切外援，陕甘宁边区的财政难以维持。非生产人口的增加是造成边区财政困难的主要原因之一。因非生产人员增加，购粮款大幅度增长，一度占年财政收入18.86%。边区政府连年赤字，医疗，生产等所需物品严重困乏。

外援：1937年至1940年外援金额及占当年财政收入比率为（法币）：1937年，4563.9万元，占年财政收入77.20%；1938年，46.8万余元， 占年财政收入51.69%；1939年，566.4万余元，占年财政收入85.79%；1940 年，755 万余元，占年财政收入70%。

另一财政收入来源是税收和行政性收费（包括没收款、罚款、土地登记手续费等）。1939年税收65.8万余元；没收款9.5万余元；罚款近1.9万元，土地登记手续费0.37万元，杂项2万余元，总计占年财政收入的9.17 %。1940年税收196.4 万余元，企业盈余42.7万余元；公产收入0.5 万元，寒衣代金42.7万余元，罚款28.5万余元；杂项29.2万余元，总计占年财政收入24.87%。

在财政政策上，第一，由于中共和边区政府对于1937年至1940年提出“力争外援，休养民力”的财政政策执行过于教条和机械，一味的依靠外援和国民政府所发给八路军的每月60万军饷，没有做发展经济、增加财源的长远打算，造成财政连年赤字。第二，边区经济落后，工商业基础薄弱，政府财源困乏。边区农业长期不能自给，抗战开始后，政府采取多种措施增加了耕地面积，粮食产量有了提高，但没有给政府增加多少财源。抗战前边区没有工业，抗战开始后发展起来的工业也很薄弱。据统计，1940年边区共有公营工厂9家，工人434人，资金52.3万余元。生产合作社29个，社员1132人，股金13.5万元，产品种类300个，产值仅有2万元。为了缓解财政的严重危机，1941年，中共中央和边区政府采取措施，来增加政府的财政收入。这些措施是：调整财政政策，大力发展边区经济，增加税收，发行公债等。皖南事变后，边区政府为解决燃眉之急，制定独立自主、统一领导、分散经营的财政原则。具体做法是，给各机关部队一部分生产资金让其各自经营以解决经费困难；大量开发食盐，发动群众驮运食盐出口，计划出口60万驮，其中6万驮为公盐，分配各县，由群众义务驮运；统一产销盐价，其收入归军委，作为军费和军委生产保证；发行建设救国公债618 万元；征收救国公粮20万石，公草2600万斤，解决人员和马匹粮草；禁止法币，发行边币1054万元。

税收是1941年后边区政府的主要财政收入。税收种类有：

（一）农业税。农业税是边区政府要求农民交纳的救国公粮。1942年前是以摊派形式来完成，1943年开始实行农业统一累进税，以每户人口平均收获细粮之多寡为标准分级累进。1941年至1945年农业税收入如下：1941年，20.1万余石；1942年，16.5万余石；1943年，18.4万余石；1944年，16万石；1945年，12.4万石。

（二）工商业税。随着边区工商业的发展，工商业税成为边区财政收入的主要财源之一。种类有：货物税种和营业税种两项，其中货物税分为：入境税、出境税、过境税、产销税；营业税分为：营业税、临贸税。

（三）盐税。盐税征收始于1937年，随着边区盐务的发展，盐税成为边区一项重要的财源。1937年至1945年盐税收入统计如下（以券币为单位）：1937年近0.2万元；1938年4.9万余元；1939年2.9万余元；1940年4.4万余元；1941年37.2万余元；1942年48.9 万余元； 1943 年447.1万余元；1944年2457.8万余元；1945年17818.7万余元。

（四）公盐代金。公盐代金最初不是正式税种，而是临时捐，是让人民帮助政府运盐的劳役，其金额较大，在政府财政收入中有一定地位。公盐代金始征于1941年。

（五）牲畜买卖税和斗佣。牲畜税是牲畜买卖的一种手续费，征收牲畜价格的5%。斗佣是代买卖粮食者过斗而征收的手续费，一般征收1%到2%。二者是地方财政收入的主要来源。历年收入数额是：1941 年45万元；1942年190万元；1943年4728万元；1944年约8000万至1亿万元。除以上五种税捐外，还有烟酒、羊税等。

1937年10月1日，陕甘宁边区银行在延安成立。陕甘宁边区银行前身是1935年11月在瓦窑堡成立的中华苏维埃国家银行西北分行。首任行长曹菊如。1938年6月，边区银行发行了与法币等值的贰分、伍分、壹角、贰角、贰角伍分、伍角共6种“光华商店代价卷”（简称光华券)。1941年初又增发了面值为柒角伍分的光华券。到1941年2月18日止，光华券共计发行4387215元。1941年，中共就辖区的财政困难，调整政策，全面禁止法币在边区流通，自行发布货币——边币。此后又发行“商业流通券”代替边币。

1940年之前，边区因依靠外援影响，工业方面鲜有发展，1941年至1945年边区工业发展很快。其中公营工业发展最快，全边区有纺织厂23家，年产大布3.29万余匹；造纸厂11家，年产纸5671令；化学工业工厂10家，肥皂厂2家，陶瓷厂3家。石油厂1家，火柴厂1家，制药厂1家， 皮革厂2家，印刷厂4家，被服厂12家，炼油厂2家，工具厂8家，木工厂2 家。公营工业是边区工业主要组成部分，给边区财政提供了大量的收入。手工业发展也很快。民间纺织方面，全边区有纺妇13.3万余人，纺车12万余辆，1943年共纺纱83.5万余斤，给公营纺织厂提供了相当部分的纱线原料。其它工业如煤1943年产量达到每月7600吨；盐1943年产量达52.1万驮。同时，私营工业也得到发展，但在边区工业中不占主要地位，对财政收入的影响很小。这可能和当时的工业发展政策有关（引用资料同上）。

1937年至1940年间边区的商业贸易主要为采办性质，主要是保证中国共产党党政机关和军队的物资供应，只有很少部分具有营利性质。1941年后，边区政府加强对贸易的控制，制定商业政策，促进边区商业贸易的发展。1941年，延安市的公营商店达46家，总资本273.8万元，1至6 月份贸易额为937.9万元，纯利润110.3万元。1943年统计的几个地区的贸易情况：靖边公营商店总资本133万元，上年利润87.8万元；县公营商业总资本4539.9万余元，上年利润77.1万元；延安市公营商店、客栈等资本总额2470.5万元，上年纯利329万余。同时，合作社商业和私营商业都得到一定的发展。但因政府支持力度不如公营商业，所以发展程度不很明显。1

注1.边区贸易局：《边区对外贸易概况》1942年，见《史料摘编》第四编《商业贸易》。

边区农业主要体现在种植粮食和经济作物、提高棉花产量、增加耕地面积三个方面。

由于陕甘宁边区作为中共中央所在地，这里驻扎着大量的党政军学人员，加上边区地瘠民贫，自然灾害频发，粮食问题成为亟需解决的首要问题。1940年以后，由于外援断绝，边区政府财政紧缺，无法购粮，开始全部依靠向当地农民征粮。这使农民的公粮负担迅速由1939年的5万担增至1940年的9万担（每担100斤）。到1941年3月，部分地区仍然断粮现象。为了保证1942年的粮食供应，中共中央与边区政府决定1941年征粮20万担，比1940年翻了一倍多。这使广大群众深感负担过重，普遍出现不满情绪。

南泥湾位于延安城东南45公里处。1941年春，由于当时国民政府停止对陕甘宁边区的财政支持并实行经济封锁，边区发生严重的财政危机和粮食资源短缺问题，中共中央命令八路军三五九旅进驻南泥湾，实行屯垦，生产自救。在短短的三年内，由王震旅长率领的三五九旅开发南泥湾，获得了粮食大丰收，缓解了边区的粮食短缺问题。

边区政府除食盐、牲畜贸易之外另一大收入来源是被称为“土产”、“特产”的经济作物贸易。所谓特货，或是当地的土特产，也可能是其他的东西。比如，在新华网上“民主革命时期的镇原县边区政府”一文中大生产运动一节便提到：“据《解放日报》报道，到1944年8月镇原全县共开荒地18687亩，超额完成任务600亩。同时还成立了三岔、孟坝、苦水掌三个土产支公司。三岔贸易支公司，当年输入粮食1500石，合金额125.6万元，棉花合金额42.4万元，杂货合金额27.32万元，输出食盐120.3万元，牲畜1505头，特货1200两。

1936年11月22日成立中国文艺协会。简称“文协”。

1938年，在边区文化协会和抗日救亡协会部分外语工作者联合成立了延安世界语者协会。

1938年9月，成立第一个覆盖全边区的文化社团“陕甘宁边区文艺界抗战联合会”。

中国抗日军政大学。1937年成立。鲁迅艺术学院：1938年4月10日成立，1940年改称鲁迅艺术文学院。

陕北公学

中央党校

延安民族学院

延安大学：1941年8月28日成立。

中国共产党领导的边区政府对当时受国民政府打压的回族采取宽容和怀柔政策，起到了融合各民族和化解分歧的效果。边区政府对其他民族均表示尊重其生活习俗和宗教信仰，不对其内部事务进行干涉。在边区的宪法原则中明确规定宗教信仰自由，各民族一律平等，享受政治平等、信仰自由，谋求团结进步、共同发展。

1936年5月29日，毛泽东、周恩来关于与教堂签订协定问题致电辖区内的基督教教堂和基督教组织，在不提高相应条件的情况下，可与各教堂签订如下内容之协定：

苏维埃红军之抗日救国与某某等教堂为建立和平友好关系，双方同意订立如下协定：

（甲）教堂承认苏维埃红军之抗日救国及反军阀卖国贼之主张，苏维埃红军承认教堂之存在；

（乙）教堂拒绝一切国民党军阀的军队、民团、侦探进入教堂区域，一切教民均为苏维埃公民，服从苏维埃法律，苏维埃红军承认传教与信教自由；

（丙）教堂之财产不没收，由教堂自动捐助抗日救国经费；

（丁）经济通商不加阻碍；

（戊）其他事项随时协商办理。

1941年“五一施政纲领”颁布后，一些停顿多年的基督教、天主教教会被允许恢复活动。

1941年11月，边区第二届参议会修正通过的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，已规定了边区境内人民不分宗教信仰差别，都有选举权和被选举权。

1942年中共中央政治局在通过的《中共中央关于抗日根据地土地政策决定》附件三中，规定了若干特殊土地的处理问题：“宗教土地（基督教、佛教、回教、道教及其他教派）均不变动。”1946年又规定了在保护边区人民由土地改革所得利益的前提下，对已经土地革命分配的教会土地不宜再收回等政策。

中国共产党把陕甘宁边区作为中华民国国民政府时期实行民主政治和廉正政治的典范，也把它视为中共抗日根据地的中心。陕甘宁边区对经过长征后大量伤亡的中国共产党的壮大发展起到了非常重要的作用。也让中国共产党在此后和国民政府的对抗当中站稳了脚跟。对后来成立中华人民共和国的作用更是至关重要。但国民党政府日后将陕甘宁边区视为脱离中央统治的分离区域，是反叛的地方武装割据政权。在后来的重庆谈判中，国民党对陕甘宁边区和中国共产党领导的武装始终不予承认。